精準(zhǔn)扶貧績效評估探討

劉威　李雪　唐舒恬

[提要] 習(xí)近平2013年11月3日在湖南湘西考察扶貧工作時(shí)提出的精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)貧困地區(qū)實(shí)際與2020年實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)相結(jié)合而提出的一個(gè)針對性極強(qiáng)的治貧方式，對扶貧開發(fā)工作有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。在實(shí)踐層面，精準(zhǔn)扶貧工作具體包括精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核四個(gè)方面。我國精準(zhǔn)扶貧中精準(zhǔn)考核是指對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效，以及對貧困縣開展扶貧工作情況的良好考核，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，保證各項(xiàng)扶貧政策落到實(shí)處。逐步建立以考核結(jié)果為導(dǎo)向的激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制。本文在河北省范圍內(nèi)對精準(zhǔn)扶貧績效評估進(jìn)行初步研究與探索。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；績效評估；初步探究

本文系2016年度河北金融學(xué)院大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目資助

中圖分類號：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年2月4日

一、精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的必要性

（一）“十三五”時(shí)期需要扶貧攻堅(jiān)取得階段性成果。首先，2020年是全面建成小康社會的最后時(shí)間，是中國共產(chǎn)黨建黨100周年的預(yù)訂目標(biāo)，如期全面建成小康社會事關(guān)中國夢實(shí)現(xiàn)的大格局，事關(guān)中華民族的偉大復(fù)興，可以充分彰顯中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，譜寫國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的時(shí)代篇章，實(shí)現(xiàn)了具有深遠(yuǎn)的歷史和現(xiàn)實(shí)意義；其次，“十三五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)小康社會的最后1個(gè)五年計(jì)劃，時(shí)間非常緊迫。而全面建成小康社會不是少數(shù)人的小康，也不是部分發(fā)達(dá)地區(qū)的小康，是全面整體實(shí)現(xiàn)小康。所以，不論從歷史價(jià)值，還是從時(shí)間的要求上，都需要?jiǎng)?chuàng)新扶貧開發(fā)模式，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。

（二）面對艱巨的扶貧任務(wù)，需要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。改革開放以來，扶貧開發(fā)工作取得了明顯成效，共減貧人口達(dá)2.5億人，有效促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了貧困群眾的生產(chǎn)生活條件，但經(jīng)濟(jì)社會的總體水平還不高，制約貧困地區(qū)發(fā)展的深層次問題還沒有解決。貧困人口的絕對數(shù)量沒有隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升而減少，貧困發(fā)生率是反映貧困深度的一個(gè)重要指標(biāo)，也呈上升態(tài)勢，這與我國深層次的致貧因素有關(guān)，如勞動(dòng)文化程度低致貧。一個(gè)家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力文化程度高低，直接制約到他接受新的技術(shù)及觀念，決定著他學(xué)習(xí)的能力以及是否適應(yīng)其他行業(yè)的需要。而受勞動(dòng)文化程度低的影響，要靠轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)模式或科技推動(dòng)生產(chǎn)等都比較困難，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)種植模式就是農(nóng)戶唯一的生存技能。且由于受文化程度偏低影響而導(dǎo)致的根深蒂固的落后觀念，不但會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致很多扶貧項(xiàng)目如產(chǎn)業(yè)扶貧、移民搬遷、陽光培訓(xùn)、科技示范等無法達(dá)到預(yù)期的效果。因此，提高貧困人口的勞動(dòng)文化是精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要突破口，對貧困戶及下一代的學(xué)習(xí)及認(rèn)知都極為重要。而影響我國貧困的主要因素還有低收入致貧、社會歷史、制度致貧、超生致貧等。這造成了扶貧任務(wù)積重難返，需要?jiǎng)?chuàng)新扶貧模式，徹底擺脫貧困。

二、精準(zhǔn)扶貧的制度機(jī)制體系

（一）政府主導(dǎo)式的扶貧機(jī)制。為充分發(fā)揮黨和政府對扶貧工作的領(lǐng)導(dǎo)，降低精準(zhǔn)扶貧成本，提高精準(zhǔn)扶貧效率，增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的社會效益，必須對當(dāng)前政府主導(dǎo)的反貧困體制和制度進(jìn)行創(chuàng)新。需要在政府主導(dǎo)下引入市場機(jī)制和社會機(jī)制，支持并鼓勵(lì)社會力量參與到精準(zhǔn)扶貧工作中來，形成“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、市場推動(dòng)、社會參與、多元并舉”的精確扶貧機(jī)制。

（二）構(gòu)建“教育扶貧”機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧工作的開展，要重在人口素質(zhì)、觀念、意識的提高。通過教育改變貧困人口的知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)和素質(zhì)結(jié)構(gòu)，提高他們自主脫貧的能力和參與扶貧的意識，形成精準(zhǔn)扶貧的長效方略，徹底打贏扶貧攻堅(jiān)這場硬仗。

（三）建立財(cái)政扶貧制度。財(cái)政扶貧對貧困地區(qū)的傾斜補(bǔ)償，涉及對貧困地區(qū)政府財(cái)政缺口的彌補(bǔ)，以及對貧困地區(qū)貧困人口的生活救濟(jì)，同時(shí)還涉及對貧困地區(qū)的生產(chǎn)幫扶，生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，以及貧困人口的脫貧能力的提升等很多方面，財(cái)政扶貧制度是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同人群均衡發(fā)展的重要手段，對于緩解區(qū)域貧困、階層貧困和行業(yè)貧困發(fā)揮著重要作用。就當(dāng)前財(cái)政支持貧困地區(qū)現(xiàn)狀而言，財(cái)政扶貧的制度建設(shè)還比較滯后，財(cái)政扶貧轉(zhuǎn)移支付制度繁雜、不規(guī)范，扶貧資金數(shù)量嚴(yán)重不足，需要與供給之間的缺口巨大，扶貧技術(shù)管理手段落后，財(cái)政扶貧資金的管理成本較高，使用效率較低以及財(cái)政扶貧制度上缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制等。

三、精準(zhǔn)扶貧績效評估體系分析

通過對精準(zhǔn)扶貧政策必要性的認(rèn)識以及其制度體系的分析，更加深刻地認(rèn)識到精準(zhǔn)扶貧績效體系創(chuàng)新的必要性。為了本項(xiàng)目更好地進(jìn)行深入創(chuàng)新，本文先對現(xiàn)階段精準(zhǔn)扶貧績效評估體系進(jìn)行初步研究。

首先，評估指標(biāo)體系是指由能夠反映評價(jià)對象特性以及相互聯(lián)系的多個(gè)指標(biāo)所構(gòu)成的具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。評估指標(biāo)體系是根據(jù)不同的評估目的和評估對象，選擇能夠全面反映其特征和關(guān)聯(lián)性的數(shù)量關(guān)系的指標(biāo)。評估指標(biāo)的選取往往要遵循科學(xué)性、代表性、簡潔性、可比性等原則，且按照制定的評估思路進(jìn)行構(gòu)建。評估指標(biāo)體系主要是一種定量評估法，即使是定性評估內(nèi)容，也需要將其轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)進(jìn)行分析。通過這種定量分析，能夠發(fā)現(xiàn)評估對象各主要構(gòu)成的特征和狀況，找到其內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律。將評估指標(biāo)賦值后，可以根據(jù)各指標(biāo)分值排序，比較績效的優(yōu)劣。

精準(zhǔn)扶貧績效的評估管理具有目標(biāo)多元性、層次復(fù)雜性和過程持續(xù)性。根據(jù)我國農(nóng)村扶貧開發(fā)實(shí)踐情況，精準(zhǔn)扶貧績效的評估目標(biāo)多元化，涉及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)以及社會目標(biāo)，即要從扶貧項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)或?qū)ο蟮慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、生活質(zhì)量、民主水平等多個(gè)角度對其績效進(jìn)行考核。基于可持續(xù)發(fā)展的理論，我們需要在以上多元化的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各目標(biāo)相互配合，實(shí)現(xiàn)對精準(zhǔn)扶貧績效的科學(xué)、客觀、綜合評估。并且，績效評估必須根據(jù)具體情況，合理設(shè)置績效評估指標(biāo)。由于我國地域廣闊，各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，自然環(huán)境條件差異很大，社會發(fā)展各不相同，在建設(shè)過程中，只能按照各地的具體情況，根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的原則和要求，合理設(shè)置資金績效管理目標(biāo)，減少管理目標(biāo)之間的矛盾和沖突，同時(shí)減少實(shí)踐中的不確定性。

其次，要根據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的指導(dǎo)思想，結(jié)合扶貧項(xiàng)目開展地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行評估設(shè)計(jì)。要強(qiáng)調(diào)扶貧瞄準(zhǔn)的關(guān)鍵性，并以地區(qū)和人口的貧困特征為重要依據(jù)，能夠在評估中反映項(xiàng)目各環(huán)節(jié)尤其是瞄準(zhǔn)方面存在的問題。

最后，還要與建檔立卡戶數(shù)據(jù)有所銜接。即能夠利用建檔立卡戶數(shù)據(jù)從扶貧項(xiàng)目開展對覆蓋地區(qū)貧困狀況、貧困特征的契合、對貧困人口需求的呼應(yīng)以及項(xiàng)目開展有效性和可行性等方面，對項(xiàng)目的政策落實(shí)績效、扶貧效率效益成效、可持續(xù)發(fā)展能力成效等進(jìn)行更為全面、深入的評估。按照以上準(zhǔn)則，可進(jìn)一步細(xì)化為具體的操作步驟，并構(gòu)建起一套盡可能的客觀、可行的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目績效評估指標(biāo)體系。

以上三點(diǎn)，對精準(zhǔn)扶貧政策以及績效評估體系研究奠定了基礎(chǔ)。本項(xiàng)目的后續(xù)研究是對精準(zhǔn)扶貧績效評估現(xiàn)階段所存在的問題進(jìn)行探索，并提出改進(jìn)意見，與河北省實(shí)際情況相結(jié)合，進(jìn)行本土化研究分析，促進(jìn)全省精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施，不斷完善精準(zhǔn)扶貧績效評估體系。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]王學(xué)權(quán).“十三五”時(shí)期扶貧新模式：實(shí)施精準(zhǔn)扶貧[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2016.7.

[2]鄭瑞強(qiáng).精準(zhǔn)扶貧政策初探[J].財(cái)政研究，2016.2.