行政事業(yè)單位內(nèi)部控制淺議

潘秀慶

[提要] 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的重要部分。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還存在一些問題，在一定程度上影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。本文從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性入手，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題，并提出改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；存在問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年2月3日

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門管理制度的重要部分。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及行政事業(yè)單位改革的不斷推進(jìn)，事業(yè)單位新會(huì)計(jì)制度也相繼出臺(tái)，財(cái)政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并在2014年1月1日開始正式施行，彰顯了國(guó)家對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重視程度，這對(duì)于當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平的提升、內(nèi)部控制制度的建設(shè)具有重要的意義。目前，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)還存在著一些問題，在一定程度上影響了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。

一、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的必要性

（一）實(shí)施內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理的客觀要求。按照財(cái)政部要求，我國(guó)行政事業(yè)單位自2014年1月1日開始正式執(zhí)行財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。該《規(guī)范》的頒布，是為了合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全與完整、財(cái)務(wù)信息安全有效，有效防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率與效果。該《規(guī)范》共分6章65條，涵總則、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制方法、單位與業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評(píng)價(jià)與監(jiān)督，附則。該規(guī)范與我國(guó)財(cái)政部2008年對(duì)外頒布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》存在相似之處。二者均借鑒了美國(guó)coso內(nèi)部控制整合框架，可見我國(guó)對(duì)開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重視程度。然而，縱觀發(fā)展現(xiàn)狀卻不難發(fā)現(xiàn)，其在內(nèi)部控制之中仍存在諸多不足。行政事業(yè)單位作為提供社會(huì)公共服務(wù)的主體，掌握著國(guó)家大量資源，承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重任。因此，無論是其制度建設(shè)，還是各項(xiàng)政策措施的實(shí)施，均備受公眾的關(guān)注。隨著公民維權(quán)的增強(qiáng)，公眾對(duì)行政事業(yè)單位信息透明度的要求也越來越高。這就要求行政事業(yè)單位不斷加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高管理效果與效率。而要達(dá)到上述目標(biāo)則有賴于內(nèi)部控制機(jī)制的建立健全和有效實(shí)施。

（二）通過實(shí)施內(nèi)部控制可以建設(shè)和打造廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。黨的十八大明確指出：要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。要求規(guī)范公共權(quán)力的運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。從一定意義上說，搞好內(nèi)部控制，能夠起到制度籠子的作用。在行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，落實(shí)建立和完善內(nèi)部控制制度，對(duì)建立健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，用制度來限制權(quán)力的濫用，將權(quán)力置于人民群眾公開監(jiān)督的陽光下運(yùn)行，對(duì)建設(shè)和打造廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府具有重要的促進(jìn)作用。

（三）通過實(shí)施內(nèi)部控制可以保證會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，堵塞漏洞，有效防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中，有的行政事業(yè)單位由于受到利益的驅(qū)使，做出了各種各樣的違法事件，導(dǎo)致單位和部門會(huì)計(jì)信息失真，造成了不必要的損失。尤其是政府部門，由于沒有透明的財(cái)務(wù)政務(wù)公開，各種制度又相對(duì)不完善，會(huì)計(jì)信息失真的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。近年來，貪污腐敗案件層出不窮，大批官員的紛紛落馬說明不僅僅是個(gè)人素質(zhì)的問題導(dǎo)致了類似事件的發(fā)生，還有一部分原因是由于當(dāng)下一些制度不妥善造成的。通過行政事業(yè)單位內(nèi)部控制等手段，能夠?yàn)樾姓聵I(yè)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提供保障，提高了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性，規(guī)范了行政事業(yè)單位財(cái)政資金的使用和資產(chǎn)管理，從而堵塞漏洞，有效防止財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）通過實(shí)施內(nèi)部控制可以推進(jìn)財(cái)稅改革，規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序，實(shí)現(xiàn)財(cái)政規(guī)范、科學(xué)、精細(xì)和信息化管理。在深化財(cái)稅改革時(shí)，財(cái)政管理要重點(diǎn)圍繞完善制度、明確職責(zé)、理順流程、控制節(jié)點(diǎn)來加強(qiáng)監(jiān)督，下大力氣提高內(nèi)部管理和控制的有效性。在行政事業(yè)單位落實(shí)內(nèi)部控制規(guī)范的過程中，通過借助信息化手段，將預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)管理等整合到統(tǒng)一的平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，確保財(cái)務(wù)記錄、財(cái)務(wù)報(bào)告信息和其他管理信息的及時(shí)、可靠、完整，強(qiáng)化對(duì)績(jī)效的考核和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)和達(dá)到提高單位管理水平的目標(biāo)任務(wù)，進(jìn)而切實(shí)促使行政事業(yè)單位“隨意、松散、粗放式”的管理局面向“科學(xué)、規(guī)范、精細(xì)”的管理方式轉(zhuǎn)變。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題

（一）對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的重要性認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)部控制意識(shí)淡薄。良好的內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)完善和有效運(yùn)行的基本前提。但有些單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制制度的重要性認(rèn)識(shí)還不到位，內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)，重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理，對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)缺乏基本了解，把內(nèi)部控制看成是財(cái)務(wù)部門的事。致使部分單位缺乏完善的內(nèi)部控制制度，部分單位雖有制度但只是“印在紙上，掛在墻上”，主要用來應(yīng)付有關(guān)部門檢查，不能得到有效地執(zhí)行，導(dǎo)致有關(guān)業(yè)務(wù)不能按章辦理，開支標(biāo)準(zhǔn)過高、違規(guī)支出較多、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，財(cái)務(wù)管理相對(duì)混亂。

（二）內(nèi)部控制制度不健全，管理不到位。內(nèi)部控制的核心是行之有效的組織、分工、方法、標(biāo)準(zhǔn)、守則和規(guī)程。由于缺乏內(nèi)部控制意識(shí)，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系還不健全，有的單位甚至尚未制定系統(tǒng)規(guī)范的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度，或者簡(jiǎn)單地以財(cái)政部門預(yù)算替代內(nèi)部控制制度，致使會(huì)計(jì)人員在實(shí)際操作中無據(jù)可依、無章可循，只能憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)或口頭不成文的規(guī)定做事，管理不嚴(yán)謹(jǐn)，隨意性很大。還有些單位權(quán)責(zé)不明確，會(huì)計(jì)、出納、資產(chǎn)管理等不相容職務(wù)沒有有效分離，職責(zé)不清，越權(quán)行事，給濫用職權(quán)、貪贓舞弊等現(xiàn)象提供了可乘之機(jī)。

（三）缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失。目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。大家普遍認(rèn)為：行政事業(yè)單位是財(cái)政撥款單位，收支結(jié)余虧損均由財(cái)政負(fù)擔(dān)；行政事業(yè)單位很少?gòu)氖律a(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，根本不存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。殊不知，行政事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)過程中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)往往更為復(fù)雜，政治風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于行政事業(yè)單位而言是非常常見的。由于沒有認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的存在，制定措施時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范也就無從談起。行政事業(yè)單位面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是腐敗風(fēng)險(xiǎn)，由于目前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，行政事業(yè)單位的某些人員便借此漏洞鉆制度的空子，由此滋生很多腐敗案件；二是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，行政事業(yè)單位往往是國(guó)家撥款的運(yùn)營(yíng)模式，采用預(yù)算的形式進(jìn)行撥付，但是如何使得撥付的資金能夠得到高效運(yùn)用和節(jié)省國(guó)家撥付的經(jīng)費(fèi)，很多單位并沒有予以考慮；三是操作風(fēng)險(xiǎn)，由于目前行政事業(yè)單位集聚了較多的壟斷性資源，能否對(duì)其進(jìn)行有效配置直接關(guān)系到社會(huì)的公平與正義，但是當(dāng)前權(quán)力尋租的現(xiàn)象較為普遍，通過招投標(biāo)等方式滋生的問題也屢見不鮮。行政事業(yè)單位更多的是將履行公用事業(yè)的職能放在重要位置，沒有充分認(rèn)識(shí)到行政事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)過程中的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，更沒有建立與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)應(yīng)的評(píng)估機(jī)制，忽視了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)分析與報(bào)告等環(huán)節(jié)沒有作為，缺少必要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，加大了風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。

（四）內(nèi)部控制監(jiān)督與考核機(jī)制不健全，影響內(nèi)控職能的發(fā)揮。內(nèi)部控制監(jiān)督與考核機(jī)制可以從內(nèi)外兩個(gè)方面加以分析。在內(nèi)部監(jiān)督方面，有的單位未設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，有的單位內(nèi)審制度不健全，即使建立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但往往處于人力資源部門或者財(cái)政部門的領(lǐng)導(dǎo)之下來運(yùn)營(yíng)，審計(jì)人員沒有獨(dú)立的空間來履行職責(zé)，審計(jì)結(jié)果大打折扣，由于審計(jì)缺乏權(quán)威性和獨(dú)立性，對(duì)制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，內(nèi)部控制未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。在外部監(jiān)督方面，作為行政事業(yè)單位主要外部監(jiān)督力量的財(cái)政、審計(jì)部門大多偏重于對(duì)單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法、合規(guī)進(jìn)行監(jiān)督，較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查，這也嚴(yán)重影響了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制職能的發(fā)揮。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的措施

（一）增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化法律責(zé)任。一是要提高單位領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)。單位負(fù)責(zé)人作為單位的決策者，在單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)中居主導(dǎo)地位。因此，單位領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)重視內(nèi)部控制，認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制是保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常開展、防止財(cái)務(wù)貪污舞弊的重要前提和手段，能夠有效提高行政事業(yè)單位的公共服務(wù)效率。應(yīng)增強(qiáng)自身財(cái)務(wù)和內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)，以便在單位內(nèi)部控制管理工作中起到有效的管理和引導(dǎo)作用；二是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制管理意識(shí)，深刻領(lǐng)悟內(nèi)部控制在單位財(cái)務(wù)管理中的重要意義，并堅(jiān)持在工作中深化內(nèi)部控制理念，把貫徹落實(shí)內(nèi)部控制制度作為自己應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)，貫穿于日常會(huì)計(jì)工作全過程，杜絕不規(guī)范行為發(fā)生；三是應(yīng)使行政事業(yè)單位全體人員樹立內(nèi)部控制理念，幫助他們認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制與每個(gè)員工都息息相關(guān)，并體現(xiàn)在每位員工的日常工作中。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范內(nèi)部控制行為。只有建立完善的內(nèi)部控制制度體系，才能確保單位內(nèi)部控制有章可循。按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的原則和要求，要結(jié)合行業(yè)、單位實(shí)際，建立健全與單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)際相符合的各項(xiàng)內(nèi)控管理制度，把內(nèi)部控制貫穿到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；內(nèi)部控制制度體系應(yīng)覆蓋單位所有的崗位和業(yè)務(wù)流程，確保所有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)均包含在內(nèi)部控制制度范圍內(nèi)；應(yīng)建立不相容職務(wù)相分離的制度機(jī)制，對(duì)于會(huì)計(jì)、出納等職務(wù)，必須按照相互制約和相互監(jiān)督的原則設(shè)置崗位和人員，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵流程的控制。努力做到用制度管權(quán)、按制度管事、依制度理財(cái)、靠制度管人，從而才能實(shí)現(xiàn)和保障涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的各項(xiàng)事業(yè)又好又快發(fā)展。

（三）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平。風(fēng)險(xiǎn)無處不在，對(duì)于行政事業(yè)單位的運(yùn)營(yíng)而言也是如此。一是在新常態(tài)下，行政事業(yè)單位要從思想上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)予以重視，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，只有在思想上充分預(yù)見到風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)所帶來的巨大危害，才能夠有動(dòng)力來制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)分析的相關(guān)政策制度，才能以身作則，嚴(yán)格遵守各項(xiàng)法律法規(guī)；二是要完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，通過全流程的信息收集反饋，做好財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)控分析，確保業(yè)務(wù)全流程實(shí)現(xiàn)有效控制和防范風(fēng)險(xiǎn)；三是要狠抓文化建設(shè)，通過繼續(xù)教育增強(qiáng)每個(gè)員工的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，確保每個(gè)員工都能自覺遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，自覺抵制來自領(lǐng)導(dǎo)層和同事圈的不合理要求而滋生的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，提高內(nèi)部控制制度的有效性。內(nèi)部控制審計(jì)監(jiān)督制度的建立是內(nèi)部控制的一種特殊環(huán)節(jié)，同時(shí)能夠?qū)π姓聵I(yè)單位開展各項(xiàng)活動(dòng)的科學(xué)性和有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，是基于內(nèi)部控制基礎(chǔ)上的控制延續(xù)。一是行政事業(yè)單位要建立健全內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，通過定期開展內(nèi)部審計(jì)來審查內(nèi)部控制制度是否健全、執(zhí)行是否有效，評(píng)價(jià)相關(guān)部門和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況，其目的是督促其充分、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度；二是財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)將行政事業(yè)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查，并加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織和指導(dǎo)，不斷促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的完善，從而確保行政事業(yè)單位的廉潔，有利于其管理水平的提高。

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