論我國土地督察制度良善化進(jìn)路

陳陽

內(nèi)容摘要：土地督察制度的運(yùn)行僅以國務(wù)院辦公廳出臺(tái)幾個(gè)規(guī)范性文件和為支撐，與其實(shí)際運(yùn)行過程中承載的重要功能已明顯不符，文本規(guī)范的督察制度已經(jīng)與土地督察的實(shí)踐出現(xiàn)了緊張的關(guān)系。如何理順土地督察體制，使其發(fā)揮出應(yīng)有的制度功能，需要考察我國督察制度的基本樣態(tài)，以其他的監(jiān)督機(jī)制為鏡鑒，探索土地督察制度良善化的進(jìn)路；由于土地督察制度所承載的衡平中央與地方關(guān)系、協(xié)調(diào)央地發(fā)展的制度功能，從中管窺出我國處理中央與地方關(guān)系的新動(dòng)態(tài)。與此同時(shí)，其也為衡平中央與地方利益的博弈以及調(diào)整提供了新思路。

關(guān)鍵詞：土地督察制度 央地關(guān)系 省級(jí)垂直管理 土地管理權(quán)

引言

從2004年以來，我國推行土地管理的省級(jí)以下“垂直管理”制度改革，地方各級(jí)政府的土地管理權(quán)收歸省級(jí)政府后，中央政府與省級(jí)政府之間土地管理權(quán)之間突出問題反映在中央缺乏對(duì)省級(jí)政府有效地監(jiān)督與制約，因此有必要設(shè)立相應(yīng)的制度機(jī)制，以約束與監(jiān)督地方政府土地管理與利用行為。在這樣的背景之下，土地督察制度應(yīng)運(yùn)而生。土地督察定位于特殊的行政監(jiān)督，有別于一般的行政監(jiān)察，是對(duì)專門事項(xiàng)的內(nèi)部監(jiān)督手段，具有政府自我克制的特征。同時(shí)土地督察制度也在調(diào)整中央—地方關(guān)系，衡平中央—地方的博弈提供了一個(gè)制度的新思路，也是國家治理方式的重大改革的重要內(nèi)容。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2006]50號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“50號(hào)文”）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國土資源部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)[2008]71號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“71號(hào)文”）是我國土地督察機(jī)構(gòu)運(yùn)行的主要規(guī)范指南。〔1 〕到目前為止，經(jīng)過10多年的實(shí)踐檢驗(yàn)，土地督察為落實(shí)嚴(yán)格國家耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，監(jiān)督檢查地方政府土地管理與利用情況及地方土地違法違規(guī)問題，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益等發(fā)揮了積極的作用?！? 〕在法治中國的大背景下，土地督察制度的運(yùn)行僅以國務(wù)院辦公廳幾個(gè)規(guī)范性文件作為支撐，與其實(shí)際運(yùn)行過程中承載的重要功能已明顯不符，文本規(guī)范的督察制度已經(jīng)與土地督察的實(shí)踐出現(xiàn)了緊張的關(guān)系，如何理順土地督察體制，使其發(fā)揮出應(yīng)有的制度功能，需要將研究的視角回歸到最初的起點(diǎn)，以考察我國督察制度的基本樣態(tài)為前提，以其他的監(jiān)督機(jī)制為鏡鑒，思考土地督察制度良善化的進(jìn)路；同時(shí)由于土地督察制度所承載的衡平央地關(guān)系，協(xié)調(diào)央地發(fā)展的制度功能，從中管窺出我國處理央地關(guān)系的新動(dòng)態(tài)。

一、我國土地督察制度的樣態(tài)與問題

孟德斯鳩曾言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。” 〔3 〕權(quán)力行使必須受到監(jiān)督，這也是法治社會(huì)與法治國家的基本要求。土地督察制度旨意在于約束與監(jiān)督地方政府的土地管理與利用行為，以達(dá)到協(xié)調(diào)中央—地方關(guān)系，衡平中央—地方利益的機(jī)制。

（一）土地督察的對(duì)象的有限性：僅限于對(duì)省級(jí)與計(jì)劃單列市政府

根據(jù)國務(wù)院辦公廳“50號(hào)文”的規(guī)定現(xiàn)有的土地督察對(duì)象為各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市政府。土地督察的對(duì)象以機(jī)關(guān)而非個(gè)人作為監(jiān)督的對(duì)象。國家土地督察制度設(shè)計(jì)的初衷正是為了解決地方政府大量的違法、違規(guī)管理利用土地的行為，解決省級(jí)政府監(jiān)管地方土地管理與利用行為乏力的實(shí)際情況。以省級(jí)政府及計(jì)劃單列市政府作為土地督察的對(duì)象這一設(shè)計(jì)思路采取以“抓大放小”的思想：一方面是希望能夠強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)土地管理的權(quán)力、責(zé)任和能力；另一方面在于能夠強(qiáng)化中央政府對(duì)土地管理和利用情況的監(jiān)管能力。

然而，經(jīng)過這些年土地督察實(shí)踐的檢驗(yàn)，土地違法主體越來越呈現(xiàn)出多樣化、土地違法行為呈現(xiàn)出復(fù)雜化等特征，反襯了我國現(xiàn)有土地督察對(duì)象有限性的問題。因?yàn)樵趯?shí)際的土地管理與利用過程中，往往市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為土地違法違規(guī)利用的主體，對(duì)其的監(jiān)管只能通過對(duì)省政府的督察來間接予以落實(shí)。實(shí)際工作中，國家土地督察機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)市縣一級(jí)存在土地管理與利用的違法、違規(guī)的問題，除此之外，政府有關(guān)部門如發(fā)改委、住建部等都有可能有在利用土地過程中出現(xiàn)以發(fā)文的形式報(bào)告給該市縣所在省份，再由市、縣所在省政府負(fù)責(zé)督察問題市、縣進(jìn)行糾正。實(shí)踐的做法頗具有“隔靴搔癢”之意。目前土地督察對(duì)象也沒有將這一主體納入土地督察內(nèi)容中來，依靠這一制度不能很好解決上述主體在土地利用中的問題。

（二）土地督察體制的基本構(gòu)造：大區(qū)制半獨(dú)立式構(gòu)造，依附于傳統(tǒng)機(jī)關(guān)

根據(jù)國務(wù)院辦公廳“50號(hào)文”的規(guī)定，我國土地督察制度架構(gòu)可以作這樣的描述：國務(wù)院將土地督察的權(quán)力授予國土資源部，國土資源部通過設(shè)立國家土地總督察、副總督察負(fù)責(zé)行使土地的督察權(quán)。國土資源部向地方派駐國家土地督察局，由其負(fù)責(zé)對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)地方政府的土地管理與利用行為進(jìn)行督察。國家土地總督察由國土資源部部長(zhǎng)兼任，設(shè)立專職與兼職副總督察各一名，其中兼職副總督察由國土資源部副部長(zhǎng)兼任。國土資源部設(shè)立國家土地總督察辦公室，負(fù)責(zé)土地督察機(jī)構(gòu)日常的基本工作。國土資源部向地方派駐九個(gè)國家土地督察局，〔4 〕派駐地方的土地督察局與國家土地總督察辦公室進(jìn)行日常聯(lián)系，回饋督察工作情況。國家土地督察局可以根據(jù)工作的需要適時(shí)地向其督察范圍內(nèi)的有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市派出國家土地督察專員和工作人員進(jìn)行巡視和督查。從上述對(duì)我國現(xiàn)行土地督察制度的描述中，可以歸納出現(xiàn)行土地督察體系具有如下的特色：土地督察機(jī)構(gòu)在隸屬關(guān)系上依附于傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)；在機(jī)構(gòu)設(shè)置上屬于大區(qū)制半獨(dú)立式的構(gòu)造類型；在責(zé)任歸屬上，實(shí)行國家土地總督察的相對(duì)獨(dú)立負(fù)責(zé)制。

（三）土地督察職能的顯著特色：履行監(jiān)督職能但不參與具體案件查辦

行政職能是行政機(jī)構(gòu)得以建立的根本依據(jù)，反映了行政機(jī)構(gòu)活動(dòng)的方向、目的及作用。行政職能包括職責(zé)與職權(quán)兩部分的內(nèi)容。職責(zé)是行政機(jī)構(gòu)法定的任務(wù)與責(zé)任；職權(quán)則是法律賦予該機(jī)構(gòu)承擔(dān)任務(wù)、履行責(zé)任的必要權(quán)利與義務(wù)。根據(jù)國務(wù)院辦公廳“50號(hào)文”與“71號(hào)文”的精神，我國現(xiàn)行的土地督察機(jī)構(gòu)中派駐地方的國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)，包括對(duì)省級(jí)及計(jì)劃單列市政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況、土地執(zhí)法情況、與土地管理有關(guān)的審批及其他法定事項(xiàng)、貫徹執(zhí)行中央土地宏觀調(diào)控政策情況的監(jiān)督檢查。堅(jiān)持監(jiān)督檢查與調(diào)查研究相結(jié)合。派駐地方的土地督察局不改變、不取代地方政府及其土地主管部門的行政管理職權(quán)，不直接參與案件的查處。對(duì)發(fā)現(xiàn)的土地管理與利用中的違法違規(guī)問題，由國家土地總督察按照有關(guān)規(guī)定通報(bào)監(jiān)察部等部門處理。各地方政府和國務(wù)院各有關(guān)部門要支持和配合國家土地督察工作。國家土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)包括檢查權(quán)、審核權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾正和整改權(quán)、報(bào)告和通報(bào)權(quán)及建議權(quán)。

（四）土地督察權(quán)行使的程序：缺乏專門的程序規(guī)范，權(quán)力行使缺乏程序約束

程序的作用在于“排除決定者恣意的同時(shí)，又保留合理的裁量余地”，“通過充分、平等的發(fā)言機(jī)會(huì)，疏導(dǎo)不滿和矛盾，使當(dāng)事人的初始動(dòng)機(jī)得以變形和中立化，避免采取激烈的手段來壓制對(duì)抗傾向”?！? 〕程序具有與實(shí)體規(guī)則同樣重要的價(jià)值。然而，現(xiàn)階段我國用以規(guī)范土地督察的有關(guān)制度僅是對(duì)國家土地督察體系及職能作了相對(duì)全面的規(guī)定，難覓關(guān)于土地督察權(quán)行使的程序內(nèi)容；回溯歷史，制度初創(chuàng)之時(shí)并未將土地督察程序建制考慮在內(nèi)。

二、土地督察制度走向良善化：以其他相關(guān)監(jiān)督制度為鏡鑒

現(xiàn)階段我國在處理央地關(guān)系問題上，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的監(jiān)督體制架構(gòu)：以檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定所進(jìn)行的法律監(jiān)督，監(jiān)察部門與中紀(jì)委所實(shí)施的行政監(jiān)督與黨紀(jì)監(jiān)督，審計(jì)部門實(shí)施的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和以警務(wù)監(jiān)督、檢務(wù)監(jiān)督、環(huán)境督察、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察、教育督導(dǎo)等為代表的行業(yè)管理部門實(shí)施的行業(yè)監(jiān)督四位一體的格局。土地督察制度在特定的行業(yè)內(nèi)部實(shí)施的特殊行政監(jiān)督制度，與其他有關(guān)的監(jiān)督體制遵循著相似的基本原理。通過與相對(duì)成熟的監(jiān)督制度進(jìn)行比較，從相關(guān)監(jiān)督制度的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)嘗試探索，以不斷完善土地督察制度，并走向良善化發(fā)展的路徑。

（一）監(jiān)督對(duì)象：擴(kuò)大土地督察對(duì)象的范圍，形成“四位一體”的監(jiān)督格局

督察對(duì)象是督察體制的核心要素，反映了監(jiān)督制度設(shè)立的目的，決定了監(jiān)督手段、方式與程序。從現(xiàn)有的監(jiān)督制度來看，監(jiān)督的對(duì)象大致可以分為行政執(zhí)行主體與社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體兩類。其中以對(duì)行政執(zhí)行主體的監(jiān)督為主，兼顧對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的監(jiān)督。行政監(jiān)察、警務(wù)督察是對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部或本行業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部的行政機(jī)關(guān)及其工作人員行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，監(jiān)督的對(duì)象為本行業(yè)的執(zhí)行主體，旨在于監(jiān)督本行業(yè)的行政管理行為。相較于前者，環(huán)境督察與教育督導(dǎo)的對(duì)象則較為廣泛，除了涵蓋行政執(zhí)行機(jī)關(guān)（各級(jí)地方政府均在此列）以外，把社會(huì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體納入監(jiān)督對(duì)象的范疇，除了提升行業(yè)的行政管理能力外，還實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政管理權(quán)執(zhí)行的全面控制。

我國土地督察對(duì)象限于省級(jí)人民政府、直轄市與計(jì)劃單列市政府，對(duì)于省以下地方政府土地與利用管理行為并沒有將其納入土地督察對(duì)象的范疇。土地督察的對(duì)象除了以省級(jí)政府及計(jì)劃單列市政府作為土地督察的重點(diǎn)對(duì)象之外，針對(duì)土地管理與利用過程中地方政府違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重的問題適當(dāng)?shù)赝黄啤?0號(hào)文”的規(guī)定，將市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)納入土地督察的對(duì)象范圍中，在土地督察權(quán)的行使過程中對(duì)不同層級(jí)的政府進(jìn)行分層督察，以更好地滿足實(shí)踐對(duì)督察工作的要求。除此之外，也可以將有可能違反土地利用的部門，如發(fā)改委、住建部等納入督察對(duì)象的范疇。因?yàn)橥恋囟讲鞕?quán)來自于國務(wù)院的授權(quán)，由國土資源部來行使，土地督察權(quán)的輻射范圍不應(yīng)該局限于土地管理部門，同時(shí)對(duì)于其他土地利用部門有可能違法的行為也有督查的權(quán)能。土地督察的對(duì)象突破國土資源部門的范疇并沒有違反基本的法理。因而，土地督察的對(duì)象范圍應(yīng)當(dāng)相對(duì)廣闊，形成以省級(jí)政府為主，以市縣鄉(xiāng)及其他土地利用部門為輔的“四位一體”土地督察對(duì)象，以更好地滿足土地督察實(shí)踐對(duì)土地督察對(duì)象的要求。

（二）監(jiān)督組織模式：保障土地督察權(quán)的獨(dú)立行使，發(fā)揮機(jī)構(gòu)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)

我國現(xiàn)有監(jiān)督體制的組織模式大致有三種：一是以行政監(jiān)察與審計(jì)監(jiān)督為代表，監(jiān)督機(jī)關(guān)直接構(gòu)成了政府的組成部門，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下直接開展工作的模式。此種模式在我國的憲法體制下屬于國家層面的監(jiān)督，享有的監(jiān)督權(quán)力范圍最廣且也最為有效；二是，以教育督導(dǎo)、國有大型重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)事 〔6 〕為代表，通過直接受命于國務(wù)院的總督察行使監(jiān)督權(quán)的模式。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置盡管隸屬于傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)，但由于其總督察對(duì)國務(wù)院直接負(fù)責(zé)，具有相對(duì)的獨(dú)立性；三是以警務(wù)督察、環(huán)境督察為代表的，監(jiān)督機(jī)構(gòu)直接設(shè)立于傳統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人受傳統(tǒng)行政部門的首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的模式。此種模式的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性最弱，但考慮到監(jiān)督工作涉及較多的專業(yè)性問題，這一模式是兼具了發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)專業(yè)特長(zhǎng)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性功能的優(yōu)勢(shì)。

從現(xiàn)有的土地督察實(shí)踐而言，督察的任務(wù)常常涉及遙感監(jiān)測(cè)、土地巡查等專業(yè)性問題，需要相應(yīng)專業(yè)知識(shí)背景的督察工作人員作為保障，采取督察機(jī)構(gòu)隸屬于傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)的組織模式路徑能夠很好滿足上述的要求。但對(duì)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)而言，獨(dú)立性才是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的生命力?，F(xiàn)有的土地總督察由國土資源部部長(zhǎng)兼任，容易出現(xiàn)行政管理職能與督察職能的混同，很難保證其獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)。誠然，現(xiàn)行的憲法體制之下，設(shè)立一個(gè)與國務(wù)院組成部門序列相同的行政機(jī)關(guān)需要由全國人大作出決定，單憑國務(wù)院的力量尚不能作出上述安排；并且根據(jù)行政層級(jí)監(jiān)督的原理，上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門對(duì)下級(jí)相關(guān)工作部門享有監(jiān)督權(quán)，縣級(jí)以上各級(jí)政府對(duì)其所屬工作部門和下級(jí)政府享有監(jiān)督權(quán)，但對(duì)于上級(jí)業(yè)務(wù)部門對(duì)下級(jí)政府行使監(jiān)督權(quán)的合法性基礎(chǔ)仍存有疑慮。因而，在現(xiàn)有的憲法文化體制背景之下，構(gòu)造出一套相對(duì)獨(dú)立的土地督察系統(tǒng)：首先，使其能夠通過國務(wù)院的授權(quán)的方式很好地解決土地督察機(jī)構(gòu)行使土地督察權(quán)的合法性問題；其次，隸屬于國土資源部，使其充分發(fā)揮專業(yè)性及協(xié)調(diào)統(tǒng)一的優(yōu)勢(shì)；最后，使其能夠與國土資源部其他職能部門相互獨(dú)立，排除不當(dāng)干預(yù)，獨(dú)立地行使其對(duì)地方政府的督察權(quán)。

（三）監(jiān)督體制構(gòu)造：以混合式監(jiān)督體系構(gòu)造為思路，優(yōu)化大區(qū)制構(gòu)造的監(jiān)督體制

從國內(nèi)現(xiàn)有的監(jiān)督體制構(gòu)造上來看，以行政層級(jí)區(qū)劃的監(jiān)督構(gòu)造為主，兼具大區(qū)、流域 〔7 〕及監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)督構(gòu)造類型。行政監(jiān)察、警務(wù)督察與教育督導(dǎo)是典型的依照行政區(qū)域劃分，構(gòu)造為國家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)督體系，這一構(gòu)造模式符合傳統(tǒng)的行政層級(jí)監(jiān)督論，具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但劣勢(shì)也是顯而易見，容易受到地方的影響與不當(dāng)干預(yù)。環(huán)保督查則是按照大區(qū)的設(shè)置構(gòu)建監(jiān)督體系，其能有效地打破行政區(qū)域的界分，降低行政干預(yù)，保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。國有大型重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)事制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度 〔8 〕等是以監(jiān)督對(duì)象作為構(gòu)造類型的劃分依據(jù)，此種類型的監(jiān)督體制構(gòu)造以監(jiān)督人員為基本因子，具有極強(qiáng)的針對(duì)性，但督察對(duì)象分布分散，提高了監(jiān)管的成本。還有一些監(jiān)督制度混合了上述幾種監(jiān)督構(gòu)造類型，如審計(jì)監(jiān)督制度集了行政區(qū)劃與大區(qū)兩種構(gòu)造類型于一體，采取了混合式的監(jiān)督體制構(gòu)造類型，針對(duì)不同的監(jiān)督事項(xiàng)，采取相應(yīng)的構(gòu)造類型：一方面采取區(qū)域劃分的監(jiān)督制度類型構(gòu)造能夠以行政層級(jí)監(jiān)督論為其合理性的支撐；另一方面大區(qū)制的構(gòu)造類型能夠降低審計(jì)監(jiān)督工作中的不當(dāng)干預(yù)。所謂“尺有所長(zhǎng)，寸有所短”，混合式的監(jiān)管體制構(gòu)造類型能夠揚(yáng)長(zhǎng)避短，充分發(fā)揮出監(jiān)督制度的最大功能。

我國現(xiàn)階段的土地督察制度采取單一的大區(qū)制的監(jiān)督體制構(gòu)造類型，雖然能夠在一定程度上減少地方干預(yù)，但土地督察的事宜繁多，涉及例行督察、專項(xiàng)督察及審核督察，并且業(yè)務(wù)專業(yè)性強(qiáng)，未來土地督察制度的構(gòu)建可以考慮從混合式監(jiān)督體系構(gòu)造中得到的啟發(fā)，通過結(jié)合大區(qū)制構(gòu)造的基礎(chǔ)上，結(jié)合督察對(duì)象的特點(diǎn)，通過向重點(diǎn)地區(qū)派駐督察專員方式，提高土地督察工作的效能。

（四）職責(zé)與職權(quán)：土地督察職責(zé)應(yīng)向縱深發(fā)展，逐步賦予督察機(jī)構(gòu)對(duì)于特殊情況的處置裁決權(quán)

從我國目前行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、警務(wù)督察、環(huán)境督察及教育督導(dǎo)等的實(shí)踐來看，監(jiān)督的職責(zé)集中于對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的守法、執(zhí)法及個(gè)案的監(jiān)督，通過承擔(dān)行業(yè)有關(guān)的重大糾紛的協(xié)調(diào)、投訴以及對(duì)地方政府自由裁量權(quán)進(jìn)行糾正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督?！? 〕還有一些行業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)享有對(duì)具體事項(xiàng)的審批權(quán)，〔10 〕對(duì)監(jiān)督對(duì)象進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。實(shí)踐中，隨著法治政府與責(zé)任政府建設(shè)的推進(jìn)，監(jiān)督的范圍及深度也再不斷地拓展。以審計(jì)監(jiān)督為例，現(xiàn)行的審計(jì)監(jiān)督除了立足于傳統(tǒng)的財(cái)政收支的真實(shí)合法性監(jiān)督外，已經(jīng)逐步擴(kuò)展到對(duì)政府活動(dòng)經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性的審計(jì)；從對(duì)部門財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)監(jiān)督逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?，集?duì)部門財(cái)政財(cái)務(wù)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任為一體的同步審計(jì)；從單純地維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律秩序，穩(wěn)步地向政策執(zhí)行、保障民生、保護(hù)環(huán)境等多領(lǐng)域全方位的推進(jìn)。對(duì)于監(jiān)督職權(quán)而言，我國土地督察機(jī)構(gòu)的職權(quán)相較于現(xiàn)有的國內(nèi)的相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)而言，最明顯的特征在于缺乏對(duì)個(gè)案的處置與裁決權(quán)。比如，行政監(jiān)察中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以針對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的違規(guī)違紀(jì)情況給予警告、記過、降級(jí)、撤職、開除等行政處分；警務(wù)督察之中，督察人員對(duì)于現(xiàn)場(chǎng)督察中發(fā)現(xiàn)的公安機(jī)關(guān)人民警察違法警容風(fēng)紀(jì)、違規(guī)使用武器、警械、警用車輛、警用標(biāo)志等的行為享有當(dāng)場(chǎng)處置的權(quán)力；環(huán)境督察之中，受環(huán)境保護(hù)部所委托的督察中心享有重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞的案行查辦及對(duì)跨區(qū)域、流域、海域的重大環(huán)境糾紛進(jìn)行調(diào)處權(quán)?！?1 〕

目前，我國土地督察職責(zé)著力在于對(duì)耕地保護(hù)及國家宏觀調(diào)控政策的落實(shí)與土地法律法規(guī)及政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，〔12 〕并未覆蓋土地管理與利用的全部?jī)?nèi)容，這也為拓展土地督察職責(zé)范圍預(yù)留了拓展的空間。面對(duì)紛繁復(fù)雜日益增多的土地糾紛，不斷地在激化社會(huì)矛盾與增加土地管控的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，通過現(xiàn)有的復(fù)議、訴訟與信訪的救濟(jì)途徑難以將土地糾紛全面地化解，把一定限度內(nèi)的土地糾紛案件的查辦納入土地督察的職責(zé)范圍，賦予土地督察機(jī)構(gòu)以訴愿督察職責(zé)，有助于化解土地糾紛，同時(shí)也拓寬了公民土地權(quán)益受損的救濟(jì)的管道。我國土地督察職責(zé)中有對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項(xiàng)進(jìn)行審核的內(nèi)容，實(shí)踐中往往因土地督察局只是對(duì)有關(guān)報(bào)送的材料進(jìn)行形式審查，難以有效地形成對(duì)土地管理的事前監(jiān)督。除此之外，國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地違法違規(guī)現(xiàn)象問題也層出不窮，與土地督察機(jī)關(guān)審核缺乏實(shí)地的驗(yàn)收或?qū)徟氊?zé)密切相關(guān)。針對(duì)土地督察機(jī)構(gòu)職責(zé)的實(shí)踐困境，對(duì)土地督察職責(zé)進(jìn)行改革與完善也應(yīng)提上日程：一方面拓展督察職責(zé)的范圍使其與不斷變革的土地管理體制相一致，與生態(tài)文明相銜接；另一方面豐富督察職責(zé)的內(nèi)容，使其能夠有效地解決土地管理與利用中所出現(xiàn)的問題。

對(duì)于土地督察工作中所發(fā)現(xiàn)的土地管理與利用中的問題，土地督察機(jī)構(gòu)將其督察的意見或建議向涉案所在的省級(jí)和計(jì)劃單列市政府及國土資源部門、司法機(jī)關(guān)及紀(jì)律監(jiān)察部門通報(bào)，由相應(yīng)的部門對(duì)該案件進(jìn)行處理，土地督察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督促其整改，并不享有對(duì)案件的實(shí)質(zhì)處理權(quán)，督察的效果很大程度上依賴于多機(jī)關(guān)的配合與聯(lián)動(dòng)。鑒于國土資源的基礎(chǔ)性與重要性的地位，在協(xié)調(diào)各部門關(guān)系的基礎(chǔ)之上，可以逐步賦予土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)于情況緊急或跨區(qū)域的土地利用管理糾紛案件以處置裁決權(quán)，樹立土地督察機(jī)構(gòu)的權(quán)威，促進(jìn)土地督察效能的提升。

（五）程序設(shè)置：以問題為導(dǎo)向設(shè)計(jì)土地督察權(quán)力的程序規(guī)范，實(shí)現(xiàn)土地督察程序的法制化

“現(xiàn)代社會(huì)缺乏客觀的或被普遍認(rèn)可的公正分配生活的機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在很多情況下，認(rèn)同一個(gè)程序往往比認(rèn)同分配結(jié)果本身要容易得多?！?〔13 〕現(xiàn)代社會(huì)的利益分化與價(jià)值多元已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的客觀事實(shí)，在價(jià)值沖突常態(tài)化的歷史背景下程序這一“方子”能夠很好地指引我們走向共識(shí)。〔14 〕行政程序的核心價(jià)值在于控制和規(guī)范行政權(quán)，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。此外，行政程序還能發(fā)揮出促進(jìn)行政行為的理性及提高行政行為效能的積極作用。行政程序理念的提升和行政程序的建制無疑是程序治國中的重要環(huán)節(jié)。因而，對(duì)行政權(quán)的程序制約已經(jīng)成為了現(xiàn)代法治社會(huì)發(fā)展的常態(tài)。對(duì)于土地督察的程序建制問題，土地督察活動(dòng)不同于一般的行政活動(dòng)，督察的對(duì)象非一般行政相對(duì)人，而是地方政府，因?yàn)樾枰⒁惶拙哂凶陨硖厣某绦蚪ㄖ?。為了克服人性本自利的弱點(diǎn)，預(yù)先設(shè)置一套建立在一致同意基礎(chǔ)上的土地督察程序，圍繞督察機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)現(xiàn)什么樣的問題、如何發(fā)現(xiàn)問題、發(fā)現(xiàn)問題后怎么辦、不發(fā)現(xiàn)問題會(huì)怎么樣的作為督察程序設(shè)計(jì)為主線，確立督察職權(quán)、職權(quán)行使的方式和步驟，對(duì)于規(guī)范土地督察權(quán)的形式，保障督察對(duì)象的合法權(quán)益具有非同小可的價(jià)值。

結(jié)語：從土地督察制度的發(fā)展看中央與地方關(guān)系發(fā)展的新思路

我國土地督察制度的歷史演進(jìn)與土地管理體制的變革發(fā)展同音共律，是我國行政管理體制改革的創(chuàng)新之舉，也是政府治理方式的重大突破。盡管現(xiàn)有的土地督察制度仍存有不少問題，但不可否認(rèn)的是土地督察制度的一些顯著特征為調(diào)整中央與地方關(guān)系提供了一種新思路。

土地督察制度體制構(gòu)造按照大區(qū)半獨(dú)立式的模式設(shè)置，突破了現(xiàn)有行政區(qū)劃的設(shè)置，人財(cái)物由中央統(tǒng)一調(diào)配，擺脫了地方對(duì)于土地督察工作的干預(yù)，保持了督察機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性。如，國家土地督察局向地方派駐了9個(gè)土地督察局，如國家土地督察廣州局的負(fù)責(zé)則、管轄廣東省、廣西壯族自治區(qū)、海南省及深圳市的區(qū)劃范圍內(nèi)的土地督察工作，西安局則負(fù)責(zé)對(duì)陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的區(qū)劃范圍內(nèi)的土地督察事項(xiàng)?？缧姓^(qū)劃的大區(qū)模式在處理中央與地方的關(guān)系上能夠充分發(fā)揮出中央的宏觀把控的優(yōu)勢(shì)，克服地方保護(hù)主義的抵牾與阻滯，有效實(shí)現(xiàn)中央政令暢通。

再者，土地督察制度中最為顯著的特點(diǎn)在于土地督察機(jī)構(gòu)不享有對(duì)案件的具體查辦權(quán)。對(duì)于督察工作中發(fā)現(xiàn)的土地管理與利用中存有問題，向督察范圍內(nèi)的相關(guān)省級(jí)和計(jì)劃單列市政府提出整改意見，整改工作由省級(jí)和計(jì)劃單列市政府組織實(shí)施；督察中發(fā)現(xiàn)需要對(duì)有關(guān)機(jī)構(gòu)或人員采取行政處罰或處分的則交由監(jiān)察部等部門依法處理。因而，土地督察工作對(duì)違法行為的糾錯(cuò)與監(jiān)督很大程度上依賴于多機(jī)關(guān)與部門的聯(lián)動(dòng)配合。土地督察機(jī)構(gòu)與其他監(jiān)管部門的配合聯(lián)動(dòng)，中央與地方之間建立其相關(guān)的信息通報(bào)、資源共享、定期會(huì)商、案件移送、行政協(xié)助、聯(lián)合執(zhí)法等形式協(xié)調(diào)合作成為了土地督察制度能夠有效運(yùn)行的關(guān)鍵之所在。過去中央與地方間由于缺乏理性的商談與協(xié)作和缺乏制度化的表達(dá)及溝通管道，往往導(dǎo)致了“上有政策，下有對(duì)策”，一項(xiàng)中央政令難以上行下效，從而導(dǎo)致了央地關(guān)系失衡?！耙豁?xiàng)政策的有效執(zhí)行，政策制定者的權(quán)威和執(zhí)行能力、政策本身的合理性、與相關(guān)利益主體尤其是受影響者的溝通、準(zhǔn)確的時(shí)機(jī)和合適的環(huán)境、執(zhí)行過程中的回饋和績(jī)效評(píng)估、及時(shí)有效的修正機(jī)制等因素均必不可少。” 〔15 〕因而從土地督察制度的運(yùn)行中，可以看到中央與地方之間注重加強(qiáng)合作協(xié)調(diào)，溝通規(guī)劃的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制成為了中央與地方關(guān)系發(fā)展的新趨勢(shì)。

在我國推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景之下，土地督察制度作為國家監(jiān)督體系中重要的子系統(tǒng)，通過政府內(nèi)部自我克制的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)土地有效的利用與管理，保證國家的土地宏觀調(diào)控政策的落實(shí)。其中，行政監(jiān)管論、政府規(guī)制論及府際關(guān)系論為我國土地督察制度的歷史演進(jìn)提供了合法的支撐與合理的論證，是土地督察制度的機(jī)理所在；土地督察制度按照大區(qū)制半獨(dú)立式的類型進(jìn)行構(gòu)造，以不參與案件的具體查處的監(jiān)督方式作為特色，但土地督察制度也存在著監(jiān)管對(duì)象的有限性、權(quán)力行使的程序性規(guī)則等問題，土地督察制度亟需走向良善化的發(fā)展道路。同時(shí)該制度合理地衡平了中央與地方利益的博弈，突出了地方利益的表達(dá)與平衡，為我國調(diào)整中央與地方關(guān)系提供了新思路。