論我國行政自由裁量基準(zhǔn)制度實踐中的不足與完善

王 一 卒

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

【法律與社會問題研究】

論我國行政自由裁量基準(zhǔn)制度實踐中的不足與完善

王 一 卒

(河南大學(xué) 法學(xué)院，河南 開封 475001)

行政機關(guān)為了實現(xiàn)其行政職能必須享有一定的行政自由裁量權(quán)，但是裁量權(quán)的濫用會給社會和公民帶來巨大的危害。對行政自由裁量權(quán)進行規(guī)制是法學(xué)界和法律實務(wù)部門關(guān)注、研究和解決的一個重要問題。行政自由裁量基準(zhǔn)制度通過對行政機關(guān)工作人員的裁量行為和裁量標(biāo)準(zhǔn)進行確認(rèn)與規(guī)范，進一步規(guī)制了行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，是依法行政的重要保障。我國行政自由裁量基準(zhǔn)制度起步較晚，發(fā)展至今仍然存在很多問題，必須結(jié)合行政法學(xué)相關(guān)理論和我國行政領(lǐng)域?qū)嵺`經(jīng)驗對相關(guān)問題具體分析、研究和解決，使自由裁量基準(zhǔn)制度在我國行政領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮更大的作用以推動我國行政體制改革，維護社會的穩(wěn)定與發(fā)展。

行政機關(guān)；自由裁量權(quán)；行政自由裁量基準(zhǔn)

一、行政自由裁量的基本問題

(一)行政自由裁量權(quán)的定義

行政自由裁量權(quán)的存在是行政裁量基準(zhǔn)出現(xiàn)的根本原因，論證行政裁量基準(zhǔn)的相關(guān)問題，必須先明確行政自由裁量權(quán)的概念。我國行政法學(xué)者對于行政自由裁量權(quán)的研究經(jīng)歷了由粗獷到細(xì)致的發(fā)展過程。受到外國行政自由裁量學(xué)說、國內(nèi)行政法學(xué)者論述等多方面影響，時至今日也未能對其下一個統(tǒng)一的定義，其爭議主要集中在自由裁量的范圍大小上。蔣明安教授認(rèn)為：“行政自由裁量是法律、法規(guī)賦予行政機關(guān)在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權(quán)力。”[1]楊建順教授認(rèn)為:“裁量行為，是指其要件及內(nèi)容并不受法律規(guī)范的嚴(yán)格拘束、承認(rèn)行政機關(guān)一定裁量余地的行為。”[2]為了對相關(guān)問題進行論述和研究，綜合各方意見把行政自由裁量權(quán)籠統(tǒng)的定義為：行政自由裁量權(quán)是依法享有行政權(quán)力的行政機關(guān)在行政管理過程中嚴(yán)格依照法律的相關(guān)規(guī)定，在一定限度內(nèi)享有對作為或不作為以及怎樣作為進行自主決定的權(quán)力。這一定義對行政自由裁量權(quán)的主體、內(nèi)容、行使方式及條件都給出了較為明確的解釋，有助于理解我國的行政自由裁量基準(zhǔn)制度。

(二)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的定義

允許行政機關(guān)享有自由裁量權(quán)，既賦予了行政機關(guān)能動地使用法律規(guī)定以維護社會穩(wěn)定和發(fā)展的能力，也有可能促使行政機關(guān)產(chǎn)生一系列濫用裁量權(quán)、損害公民正當(dāng)權(quán)益的行為，因此必須對行政自由裁量權(quán)加以控制。在行政系統(tǒng)外部，通過立法機關(guān)為相關(guān)行政機關(guān)設(shè)立規(guī)范的執(zhí)行程序、完善的監(jiān)督機制和適當(dāng)?shù)奶幜P措施，能在一定程度上防范自由裁量權(quán)的失控。此類外部控制注重事后的處罰與補償，具有滯后性。因此用何種方法提前從行政系統(tǒng)內(nèi)部對自由裁量加以控制，將自由裁量權(quán)失控的可能性從權(quán)力行使的源頭降到最低，成了學(xué)者長時間思索的一個難題。行政自由裁量基準(zhǔn)正是國家權(quán)力機關(guān)在推進行政機關(guān)不斷完善的探索過程中形成的對行政機關(guān)的行政權(quán)力進行管控的一個有效方式，旨在通過建立一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)制行政機關(guān)的自由裁量行為和目的，將其限制在合理范圍內(nèi)。通過建立行政自由裁量基準(zhǔn)制度，實現(xiàn)了行政系統(tǒng)對于行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部監(jiān)控，完善了對政府自由裁量權(quán)的管控體系，

國務(wù)院法制辦頒布的《關(guān)于規(guī)范行政裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中對行政裁量基準(zhǔn)做出了如下定義：裁量基準(zhǔn)是指行政執(zhí)法部門根據(jù)使用規(guī)則確定并實施的行政執(zhí)法的具體標(biāo)準(zhǔn)。這一定義由于對裁量基準(zhǔn)的主體、內(nèi)容及適用范圍都作了較為科學(xué)明確的規(guī)定，得到了學(xué)界內(nèi)大部分學(xué)者的支持與認(rèn)可，雖然在細(xì)節(jié)上學(xué)界內(nèi)仍有所分歧，但是結(jié)合《指導(dǎo)意見》中的定義和我國行政裁量基準(zhǔn)實踐情況可以給行政裁量基準(zhǔn)制度下一個較為準(zhǔn)確的定義：行政裁量基準(zhǔn)制度是由行政機關(guān)依照法律規(guī)定、遵循法律精神制定的，將行政自由裁量權(quán)具體化規(guī)則化以防止權(quán)力被濫用的實施具體行政行為的制度標(biāo)準(zhǔn)。這一定義涵蓋了行政裁量基準(zhǔn)制度的主體、方式、內(nèi)容、目的，可以使人們對于我國行政裁量基準(zhǔn)制度形成較為清楚的認(rèn)識。

二、行政自由裁量基準(zhǔn)的作用

在我國，行政裁量基準(zhǔn)的實踐首創(chuàng)于金華公安機關(guān)[3]163，在規(guī)制當(dāng)?shù)匦姓藛T運用自由裁量進行處罰裁量的過程中行政裁量基準(zhǔn)顯示出了很強的優(yōu)越性，被各級人民政府廣泛借鑒和推廣，逐漸形成了我國現(xiàn)有的行政自由裁量基準(zhǔn)制度。隨著行政裁量基準(zhǔn)理論研究的不斷深入和行政裁量基準(zhǔn)制度在實踐中的不斷完善，行政裁量基準(zhǔn)在國家行政領(lǐng)域發(fā)揮的作用也越來越顯著，一方面體現(xiàn)為對處于強勢地位的行政主體的限制作用，另一方面表現(xiàn)為對處于弱勢地位的行政相對人的保護作用。

(一)防范行政主體對行政自由裁量權(quán)的濫用

一方面，行政自由裁量權(quán)屬于行政機關(guān)，給予了行政機關(guān)工作人員在進行行政決定的過程中很大的自主權(quán)，這樣的自主權(quán)將直接影響行政相對人的合法權(quán)益，一旦權(quán)力失控將會產(chǎn)生極為嚴(yán)重的后果。失去管控的行政自由裁量權(quán)會給行政機關(guān)擴大其職權(quán)范圍的機會，當(dāng)行政機關(guān)的權(quán)力逐步擴大，掙脫了制度的“籠子”，必然會影響它本應(yīng)服務(wù)的對象——社會的穩(wěn)定與發(fā)展；另一方面，由于自由裁量的行使始終是由相關(guān)的政府機關(guān)工作人員來完成，當(dāng)個人借由政府掌控權(quán)力而無外力加以節(jié)制時，以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的情況就有可能會發(fā)生，由此產(chǎn)生的貪污腐敗不但會給國家和集體帶來嚴(yán)重經(jīng)濟損失，更會給社會公眾造成嚴(yán)重影響，產(chǎn)生極為嚴(yán)重的社會后果。因此，通過運用行政自由裁量基準(zhǔn)對政府機關(guān)的行政自由裁量權(quán)加以規(guī)制就顯得十分重要。

首先，各個政府部門制定各自的行政裁量基準(zhǔn)可以將籠統(tǒng)的行政裁量權(quán)細(xì)化為各個行政部門的裁量權(quán)，把行政自由裁量權(quán)具象化至各個行政部門具體的行政領(lǐng)域和行政行為中，這樣可以有效防止因權(quán)責(zé)劃分不明確而導(dǎo)致某一行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)的情況，也有利于行政人員在實際履行職責(zé)過程中依照基準(zhǔn)細(xì)則做出公平公正且合情合理的行政決定。其次，由于行政機關(guān)的行政權(quán)是權(quán)力機關(guān)通過憲法和法律進行授權(quán)而取得，而法律本身又具有很強的概括性，根據(jù)立法原意或者說授權(quán)原意來設(shè)定自由裁量基準(zhǔn)，可以在行政機關(guān)進行自由裁量時對裁量的結(jié)果進行規(guī)制。從微觀來看，每一個具體的行政決定行為都要受到行政自由裁量基準(zhǔn)約束；從宏觀來看，整個行政機關(guān)的行政行為都要受到憲法及相關(guān)行政法律的約束，這樣可以保證國家行政機關(guān)始終向著符合立法原意和授權(quán)原意的方向不斷發(fā)展完善。最后，相應(yīng)的自由裁量基準(zhǔn)只對相應(yīng)的行政機構(gòu)內(nèi)部產(chǎn)生約束，其本質(zhì)上是行政機關(guān)的一種自我約束機制，通過行政內(nèi)部的個案監(jiān)督、執(zhí)法考評等制度對行政執(zhí)法人員形成約束效果，有利于將權(quán)力濫用行為扼殺在萌芽狀態(tài)，這一內(nèi)部約束機制與法律、輿論等外部約束機制共同作用，形成完整的約束機制對行政機關(guān)進行約束及監(jiān)督，可以有效保證行政機關(guān)的行政權(quán)的正確、正當(dāng)行使。

(二)維護行政相對人在行政裁量中的合法權(quán)益

行政相對人作為行政行為的承受者，與擁有行政權(quán)的行政主體相比始終處于弱勢，當(dāng)行政主體的權(quán)力不受控制時，行政相對人的合法權(quán)益就有可能受到侵害。行政機關(guān)工作人員在作出行政決定的過程中往往需要運用自由裁量權(quán)，當(dāng)行政機關(guān)的自由裁量沒有自由裁量基準(zhǔn)的限制而被無度濫用時，行政相對人的合法權(quán)益將直接受到威脅得不到應(yīng)有的保障。因此運用自由裁量基準(zhǔn)對行政相對人合法權(quán)益進行保護，也是行政自由裁量基準(zhǔn)的重要作用。

在行政主體作出行政決定的過程中，行政機關(guān)在符合法律規(guī)定的情況下有權(quán)依法對違反行政法規(guī)定的行政相對人進行行政處罰，其中財產(chǎn)處罰和人身處罰等處罰手段都根據(jù)法律規(guī)定有相關(guān)的裁量幅度，通過建立自由裁量基準(zhǔn)可以對行政機關(guān)的自由裁量加以限制，保證其在裁量過程及結(jié)果符合法律的規(guī)定，減少因行政機關(guān)自由裁量不當(dāng)而產(chǎn)生的侵犯行政相對人的人身權(quán)益與財產(chǎn)權(quán)益等情況的發(fā)生。從行政相對人的角度來考慮，自由裁量基準(zhǔn)的建立可以使得行政機關(guān)行政行為的可預(yù)測性大大增強，做出的行政處理結(jié)果也更加有據(jù)可循，行政相對人可以通過自由裁量基準(zhǔn)對自由裁量的結(jié)果做出自己的預(yù)測，不但可以以此約束自己的行為，保證自己的行為不觸犯行政法的相關(guān)規(guī)定，而且可以據(jù)此自由裁量基準(zhǔn)對行政機關(guān)的自由裁量結(jié)果進行評估，保證自己的合法權(quán)益受到行政機關(guān)侵犯時可以第一時間通過救濟手段進行救濟。此外，建立嚴(yán)格的自由裁量基準(zhǔn)有利于規(guī)避行政機關(guān)工作人員在進行行政裁量時可能出現(xiàn)的濫用裁量權(quán)導(dǎo)致的“同案不同判”“人情判案”等嚴(yán)重?fù)p害政府形象與法律權(quán)威性的情況的出現(xiàn)，是確保公民在法律面前一律平等的重要手段。

三、我國行政裁量基準(zhǔn)制度的問題與不足

在現(xiàn)階段，我國行政裁量基準(zhǔn)制度取得了長足的進步，但是不能否認(rèn)的是我國行政裁量基準(zhǔn)制度還存在一些亟待解決的問題和不足，這些問題和不足在一定程度上制約了行政裁量基準(zhǔn)制度發(fā)揮其應(yīng)有的效用，給一些法律意識淡薄的行政機關(guān)工作人員在工作過程中利用漏洞實施不法行為留下了空間，因此，需要國家權(quán)力機關(guān)以及各級政府共同努力對我國行政裁量基準(zhǔn)制度在運行過程中出現(xiàn)的問題進行解決，以此推動我國行政裁量基準(zhǔn)制度的不斷完善。

(一)立法上基準(zhǔn)制定主體不夠明確

基準(zhǔn)制定主體不夠明確是我國現(xiàn)行行政裁量基準(zhǔn)制度的首要不足。我國地方行政層級以四級制為主導(dǎo)，二級制、三級制等多級制并存，加上中央政府即國務(wù)院，我國實際上形成了國務(wù)院、省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)的市、縣、鄉(xiāng)構(gòu)成的五級行政層級。這樣的層級劃分是從我國的根本國情出發(fā)，有利于我國生產(chǎn)力發(fā)展和政治體制的完善。但是這樣多階層的行政層級結(jié)構(gòu)會給自由裁量基準(zhǔn)的制定帶來很大的難題。其中具有代表性的問題就是自由裁量基準(zhǔn)制定主體的問題。

根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，我國裁量基準(zhǔn)的設(shè)定通常是在行政系統(tǒng)內(nèi)部完成的，一般是由行政機關(guān)內(nèi)部對于法律法規(guī)作出的解釋性規(guī)則，這一系列解釋性規(guī)則實際上是行政機關(guān)對立法意圖、目標(biāo)的進一步解釋和闡明，將直接指導(dǎo)行政機關(guān)的行政裁量行為，因此裁量基準(zhǔn)的制定主體對于法律及行政行為的理解將直接影響到這一系列解釋性規(guī)則的優(yōu)劣，進而影響到行政機關(guān)裁決行為和結(jié)果的得當(dāng)與否。我國現(xiàn)行的自由裁量制度將裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)賦予了各級政府部門，其本意是為了各級地方政府部門都能制定符合本地經(jīng)濟、政治、文化情況的自由裁量基準(zhǔn)以保證自由裁量的公平公正，但是在實際運行中，這種基準(zhǔn)制定主體過于寬松的情況會導(dǎo)致各級政府機關(guān)尤其是基層政府處于地方利益保護的目的紛紛制定符合本行政區(qū)劃經(jīng)濟利益和其他利益的行政自由裁量基準(zhǔn)。以職業(yè)中介機構(gòu)從事禁止性行為處罰為例：假設(shè)一中介機構(gòu)從事禁止性行為，違法所得2000元，在北京市，根據(jù)《北京市人力資源和社會保障行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)》第八條第一款“違法所得數(shù)額在5000元以下的，責(zé)令改正，沒收違法所得，并處10000元罰款；逾期拒不改正的，吊銷職業(yè)中介許可證”的規(guī)定，該中介除被沒收違法所得2000元外還應(yīng)繳納10000元罰款。若是在河南省，根據(jù)《河南省人力資源和社會保障部門實施行政裁量標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》的行政裁量標(biāo)準(zhǔn)第十條第二款“職業(yè)中介機構(gòu)介紹勞動者從事法律、法規(guī)禁止從事的職業(yè)，違法所得2000元以下的，責(zé)令改正，沒收違法所得，并可處違法所得1倍以上2倍以下的罰款”的規(guī)定，該中介除被沒收違法所得2000元外僅需繳納4000元以上6000元以下的罰款。由于兩地自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的不同導(dǎo)致同案異地異罰的情況并不鮮見。這類行政自由裁量基準(zhǔn)通常會選擇性地?zé)o視上級政府裁量基準(zhǔn)對于下級政府裁量基準(zhǔn)的約束作用和同級別政府間行政自由裁量基準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，使得全國各地出現(xiàn)了不少針對相同自由裁量基準(zhǔn)制定出考量標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為政的裁量標(biāo)準(zhǔn)的狀況。

除此之外，我國現(xiàn)行的裁量基準(zhǔn)的制定主體是由上級進行主導(dǎo)，下級政府部門需要在上級裁量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定下制定自己的裁量標(biāo)準(zhǔn)。但是由于上級制定標(biāo)準(zhǔn)時往往缺少地方實踐經(jīng)驗并且需要兼顧整個行政區(qū)劃，其裁量標(biāo)準(zhǔn)在地方上可能會出現(xiàn)不相適用的狀況，反而會不利于行政機關(guān)依法作出合情合理的裁量結(jié)果。

(二)適用上基準(zhǔn)適用范圍太過狹窄

我國行政自由裁量基準(zhǔn)制度另一個重要問題是基準(zhǔn)的適用范圍太過狹窄的問題。與國外行政法較為發(fā)達的國家相比，我國在行政自由裁量基準(zhǔn)的運用上太過保守，基本上集中于行政處罰范圍內(nèi)，而忽視了其他行政領(lǐng)域中的大量自由裁量行為，這樣就給執(zhí)法人員在相關(guān)領(lǐng)域利用手中自由裁量權(quán)謀取私利或作出某種具有偏私傾向的決定留下了可乘之機。據(jù)統(tǒng)計，在我國現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)和現(xiàn)行的有效的地方性法規(guī)、地方規(guī)章及部門規(guī)章中涉及行政處罰條款的占 85%以上，授予行政機關(guān)處罰自由裁量權(quán)的條款有 90%以上。[4]這是裁量基準(zhǔn)制度在行政處罰領(lǐng)域中廣泛進行適用的主要原因。但實際上自裁量基準(zhǔn)制度的作用并不僅僅局限于行政處罰領(lǐng)域，在其他行政執(zhí)法領(lǐng)域也對自由裁量權(quán)產(chǎn)生很強的內(nèi)部規(guī)制作用。2015年，由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》將我國各級政府的行政職權(quán)劃分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎勵、行政裁決和其他幾類[5]，在這些領(lǐng)域?qū)嶋H上也存在不少需要執(zhí)法人員運用自由裁量進行的具體行政行為。然而由于行政自由裁量基準(zhǔn)制度在我國行政法學(xué)界的研究和在政府行政過程中的實踐都起步比較晚，我國各級政府在行政許可、行政裁決、行政補償和行政獎勵等行政執(zhí)法領(lǐng)域制定的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)都十分有限。這也是我國在接下來的實踐中進一步推進行政管理體制改革、建立完善行政自由裁量基準(zhǔn)制度的重要原因。

(三)執(zhí)行中機械適用基準(zhǔn)導(dǎo)致執(zhí)法僵化

由前文論述可知，自由裁量的作用在于能動地適用法律進行行政執(zhí)法行為以維護社會秩序的穩(wěn)定和國家的發(fā)展，其存在有著必然性和必要性，而行政自由裁量基準(zhǔn)作為對行政機關(guān)的自由裁量權(quán)進行內(nèi)部規(guī)制的一種重要手段在防范自由裁量權(quán)被濫用上發(fā)揮著重要作用，保證政府在行使權(quán)力的過程中始終是“戴著鐐銬跳舞”，但是，一旦“鐐銬”過重，受影響的就不只是“舞蹈”本身，而是“舞者本身正?；顒印?。

我國現(xiàn)行的自由裁量基準(zhǔn)制度對裁量基準(zhǔn)制定的主體和質(zhì)量要求并不高，也缺乏足夠嚴(yán)格的基準(zhǔn)制定標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范行政裁量基準(zhǔn)制定主體的制定行為。因此不同級別的行政主體以及同級別不同地方的行政主體制定的行政自由裁量基準(zhǔn)也參差不齊。不夠科學(xué)、不合理的自由裁量基準(zhǔn)會在很大程度上限制政府機關(guān)工作人員在行政執(zhí)法過程中發(fā)揮其主觀能動性對執(zhí)法對象作出合情、合理、合法的決定，甚至大大壓縮其執(zhí)法權(quán)限，導(dǎo)致其在執(zhí)法過程中無視個案的特殊性而機械適用裁量基準(zhǔn)進行執(zhí)法行為，做出可能合法但并不符合情理的決定，這對于自由裁量標(biāo)準(zhǔn)制度創(chuàng)立的起因而言無異于是舍本逐末。裁量基準(zhǔn)的存在的意義是規(guī)范裁量權(quán)而非僵化裁量權(quán)。[6]自由裁量基準(zhǔn)始終是對自由裁量權(quán)進行限制的一種手段，其本身并非是代替執(zhí)法人員進行思考和決定的“圣經(jīng)”，如若放任不科學(xué)、不合理的自由裁量基準(zhǔn)對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進行干預(yù)，勢必會使行政機關(guān)工作人員在行政執(zhí)法過程中的合法裁量趨于教條主義而導(dǎo)致需要適用自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的行執(zhí)法行為的逐漸僵化。這對于行政機關(guān)本身及受到政府管理的社會而言都會產(chǎn)生消極影響，不利于服務(wù)型政府的建設(shè)和和諧社會的構(gòu)建。

四、我國行政自由裁量基準(zhǔn)制度的完善

(一)明確基準(zhǔn)制定主體和標(biāo)準(zhǔn)

針對我國自由裁量基準(zhǔn)制定主體混亂的問題，最根本的是要明確自由裁量基準(zhǔn)的制定主體。通過法律規(guī)定為不同層級的行政機關(guān)規(guī)定不同的權(quán)限和制定標(biāo)準(zhǔn)，是解決現(xiàn)階段各層級政府制定管轄效力不一、質(zhì)量參差不齊的裁量基準(zhǔn)現(xiàn)象的最有效的辦法。具體到實踐中，可以通過原有的四階層行政級別進行劃分，賦予不同級別的行政機關(guān)以不同級別的裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)制定權(quán)限。位階較高的國務(wù)院各部委和省級行政機關(guān)所做出的裁量基準(zhǔn)，應(yīng)在統(tǒng)籌分管領(lǐng)域內(nèi)的經(jīng)濟、政治、文化等因素的前提下，著重于裁量目的、精神、要求等原則性的內(nèi)容進行宏觀指導(dǎo)，對于具體的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容不應(yīng)規(guī)定過細(xì)，給下級行政機關(guān)的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)制定指明方向的同時留下制定具體裁量標(biāo)準(zhǔn)的余地。位階較低的市、縣等行政機關(guān)由于在日常工作中有大量直接行使自由裁量權(quán)的行政案例，對與行政裁量相關(guān)的裁量范圍、種類、幅度等的把控能力更強，應(yīng)允許其在自身權(quán)限所屬范圍內(nèi)根據(jù)法律法規(guī)和上級裁量基準(zhǔn)的要求制定符合本行政區(qū)劃具體情況的基層行政自由裁量基準(zhǔn)，將自己權(quán)屬范圍內(nèi)的行政裁量權(quán)進行量化和細(xì)化，避免執(zhí)法人員執(zhí)法的隨意性。在裁量標(biāo)準(zhǔn)的制定過程中，不但要對裁量標(biāo)準(zhǔn)的實際起草者的相關(guān)知識及專業(yè)經(jīng)驗有硬性要求，也應(yīng)廣泛接受和理性吸收公眾及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?。這樣劃分自由裁量基準(zhǔn)的制定主體制定各級政府自由裁量基準(zhǔn)，既有助于對各行政機關(guān)的相關(guān)行為進行內(nèi)部的權(quán)力規(guī)制，又可以保證各級政府尤其是基層政府自由裁量基準(zhǔn)的質(zhì)量與效力，提高了基層政府的辦事效率。

(二)逐步拓寬基準(zhǔn)的適用范圍

隨著行政裁量基準(zhǔn)制度的不斷完善，行政裁量基準(zhǔn)制度逐漸在行政機關(guān)進行自我規(guī)制中展現(xiàn)出了日益顯著的作用。在全世界范圍內(nèi)尤其是美、日、法等行政法律法規(guī)較為健全的國家，行政自由裁量基準(zhǔn)制度已經(jīng)成為各行政部門在運行過程中必須要遵守和通過相應(yīng)程序予以保障的一項必要制度。由各國行政體制發(fā)展的經(jīng)驗和自由裁量基準(zhǔn)制度在我國行政處罰領(lǐng)域所起的試驗作用作為范本不難看出，自由裁量基準(zhǔn)制度可以在規(guī)制政府權(quán)力、保障執(zhí)法公正等方面發(fā)揮極佳的作用。因此在行政體制改革的大趨勢下，我國政府也應(yīng)逐步拓寬行政自由裁量基準(zhǔn)的適用范圍，將其逐漸推廣應(yīng)用至其他行政領(lǐng)域。

在具體的推廣過程中，首先應(yīng)根據(jù)我國現(xiàn)行的憲法及行政法規(guī)全面梳理和調(diào)整現(xiàn)有的行政職權(quán)，順應(yīng)我國行政管理體制改革的大趨勢，裁汰煩冗不必要的行政機構(gòu)，將政府的行政職權(quán)由上至下進行明確的權(quán)責(zé)劃分。這是行政自由裁量基準(zhǔn)制度推廣向其他行政領(lǐng)域的先決條件。其次，應(yīng)以行政自由裁量基準(zhǔn)制度在行政處罰領(lǐng)域的實踐成果為基礎(chǔ)，結(jié)合不同行政行為具體類型在決策程序、依據(jù)法律規(guī)等方面的差異，在行政確認(rèn)、行政給付、行政征收等領(lǐng)域建立基層政府試點，在總結(jié)試點成功經(jīng)驗與不足的基礎(chǔ)上自下而上逐步進行推廣，敦促各地方政府針對各行政領(lǐng)域的自由裁量制定自由裁量基準(zhǔn)說明或指導(dǎo)規(guī)范。最后，在具體標(biāo)準(zhǔn)的制定中，應(yīng)在遵循法律規(guī)定的前提下，結(jié)合各地不同的經(jīng)濟、政治、文化、科技水平等針對具體裁量行為進行具體分析，制定符合客觀實際的階次裁量標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮自由裁量基準(zhǔn)制度的優(yōu)越性，使得行政機關(guān)工作人員在進行具體裁量時能夠依照科學(xué)的裁量標(biāo)準(zhǔn)做出合情合理合法的裁量。

(三)提高公務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)與法律意識

當(dāng)行政主體所做出的行政行為尤其是具體行政行為涉及行政自由裁量時，裁量結(jié)果始終需要由擁有相應(yīng)職權(quán)的政府機關(guān)工作人員來依據(jù)法律法規(guī)進行裁量，這就對相關(guān)辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與法律意識提出了很高的要求，一方面，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高的辦案人員有可能因個人業(yè)務(wù)能力不足對案件考量不周而作出錯誤或有瑕疵的裁量，這樣的裁量結(jié)果雖非該辦案人員本意，但客觀上會使行政相對人承受不公平的不利后果；另一方面，法律意識缺失的辦案人員有可能會受私人情感或其他因素的影響而作出不符合裁量基準(zhǔn)規(guī)定的裁量，這樣的裁量結(jié)果不僅會給行政相對人帶來不利后果，長此以往更會影響社會整體的穩(wěn)定發(fā)展。為了完善自由裁量基準(zhǔn)制度、防范有可能出現(xiàn)的對行政機關(guān)自由裁量權(quán)進行濫用的情況必須加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高公務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與法律意識。

第一，應(yīng)定期組織涉及行政自由裁量的基層政府工作人員定期進行各自相關(guān)自由裁量基準(zhǔn)的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，尤其是在規(guī)范各地區(qū)及部門自由裁量基準(zhǔn)的指導(dǎo)或說明制定之初和產(chǎn)生變更時，通過系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，能有效提升基層政府工作人員的業(yè)務(wù)能力及其對自由裁量基準(zhǔn)的準(zhǔn)確理解，有助于其作出合情合理合法的裁量結(jié)果。第二，加強對行政機關(guān)工作人員的法制教育以增強其法律意識，尤其是要警惕貪污賄賂犯罪對公務(wù)人員的腐蝕，通過提高自身法律意識潔身自好、自覺遠離違法犯罪行為，依法進行行政工作。這既是行政機關(guān)工作人員按照法定程序、依照法律規(guī)定及基準(zhǔn)要求進行有效裁量的重要保證，也是我國全面推進依法治國，建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府的必然要求。第三，建立嚴(yán)格的上級監(jiān)督機制和責(zé)任倒追機制，通過將裁量結(jié)果記錄在案、負(fù)責(zé)到人等方式方法對進行行政裁量的行政機關(guān)工作人員進行監(jiān)督和制約，當(dāng)出現(xiàn)自由裁量權(quán)濫用或裁量失當(dāng)?shù)惹闆r出現(xiàn)時，能及時進行更正、消除影響并進行追查與問責(zé)，通過完善的制度對公務(wù)人員進行監(jiān)督制約以保證自由裁量權(quán)的正當(dāng)、正確行使，這一制度本身也會對相關(guān)的行政機關(guān)工作人員產(chǎn)生威懾，要求其在行政裁量過程中自覺遵守法律及相關(guān)規(guī)范實行裁量行為。

[1] 姜明安.論行政自由裁量權(quán)及其法律控制[J].法學(xué)研究,1993,(1):44-50.

[2] 楊建順.論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)[J].法商研究,2003,(1):63-72.

[3] 余凌云.行政法講義[M].北京：清華大學(xué)出版社,2010.

[4] 國務(wù)院法制辦行政執(zhí)法調(diào)研組.行政處罰自由裁量權(quán)有了“基準(zhǔn)”[N].西部時報,2008-05-23(15).

[5] 趙兵.中辦國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》[N].人民日報,2015-03-25(1).

[6] 李寒冰.論行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的完善[D].沈陽：遼寧大學(xué)碩士學(xué)位論文,2016.

【責(zé)任編輯賀晴】

TheoryontheProblemsandDevelopmentofAdministrativeDiscretionBenchmarkSystem

WANG Yi-zu

(School of Law, Henan University, Kaifeng 475001, China)

In order to realize administrative function, administrative organ must have its own administrative discretion, but abuse of administrative discretion will bring huge damage to society and citizens. How to control administrative discretion becomes an important problem in the field of administration law. Through controlling civil servants’ administrative discretionary action and administrative discretion standard, administrative discretion benchmark system governs much more administrative organ’s discretion in administration. It is also an important protection of administration according to law. However, Chinese administrative discretion benchmark system starts late, it still has some problems. Legislator must combine administrative law knowledge and practical experience to analyze, research and solve these problems. It can make administrative discretion benchmark system play a more important role in administrative field to promote the reform of administrative system and protect social stability and development.

administrative organ; discretion; administrative discretion benchmark

D912.1

A

1009-5128(2017)19-0044-06

2017-05-24

王一卒(1993—)，男，河南新鄉(xiāng)人，河南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事民商法研究。