農(nóng)村中小銀行市場定位及其監(jiān)管問題的思考

劉偉明

摘要：當(dāng)前，本文深入分析了部分農(nóng)村中小銀行在市場定位方面存在的問題，同時對金融監(jiān)管部門的監(jiān)管手段局限性進(jìn)行了探討，提出應(yīng)適當(dāng)放開農(nóng)村中小銀行的經(jīng)營區(qū)域，強(qiáng)化市場定位監(jiān)管的剛性約束機(jī)制，優(yōu)化支農(nóng)支小監(jiān)測指標(biāo)體系。農(nóng)村中小銀行也應(yīng)高度重視以市場定位為核心的戰(zhàn)略風(fēng)險管理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村中小銀行 市場定位 金融監(jiān)管

在黨中央、國務(wù)院以及金融監(jiān)管部門明確要求金融支持實體經(jīng)濟(jì)、金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀政策環(huán)境下，作為專司服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的農(nóng)村中小銀行本不應(yīng)該存在市場定位問題。然而，農(nóng)村中小銀行有關(guān)市場定位的現(xiàn)實狀況卻不容樂觀。2020年11月10日，中國人民銀行黨委書記、中國銀保監(jiān)會主席郭樹清同志在甘肅省臨洮縣主持召開的西北四?。ㄗ灾螀^(qū)）“縣域金融改革化險工作”座談會上就嚴(yán)厲指出部分農(nóng)村中小銀行仍然存在偏離支農(nóng)支小市場定位的問題。本文試就當(dāng)前農(nóng)村中小銀行市場定位方面存在的問題以及有關(guān)監(jiān)管理念與措施做一探討，以便有關(guān)部門決策時能夠有所參考。

（一）表層問題

1.盲目“傍大戶”。農(nóng)村中小銀行作為商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)的一種，在經(jīng)營管理中當(dāng)然也存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，然而，農(nóng)村中小銀行又是一種較為特殊的商業(yè)銀行，無論是自身資本和資產(chǎn)實力，還是客戶資源和服務(wù)對象均不同于其他中資商業(yè)銀行。農(nóng)村中小銀行“立身”之本即在于為縣（區(qū)）域“三農(nóng)”和小微企業(yè)提供金融服務(wù)，若其偏離主業(yè)，信貸業(yè)務(wù)不遵循小額、分散的原則，進(jìn)而忽視集中度和關(guān)聯(lián)方風(fēng)險，必將產(chǎn)生較大的信用風(fēng)險。個別農(nóng)村中小銀行近期不良貸款劇增、信用風(fēng)險突出，與其在經(jīng)營策略上上有意或無意“傍大戶”密切相關(guān)。

2.迫切“想進(jìn)城”。服務(wù)于縣（區(qū)）域經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村中小銀行普遍有著“進(jìn)城”設(shè)分支機(jī)構(gòu)以及跨區(qū)經(jīng)營的沖動，這是商業(yè)銀行為追逐利益而保持與實體經(jīng)濟(jì)間關(guān)系的理性反應(yīng)。實體經(jīng)濟(jì)活躍的區(qū)域一般都是商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)熱衷于扎堆和過度供給金融服務(wù)的地方，因此，也就客觀上造成了信貸資源供給不平衡的結(jié)果。國家為解決該問題，不僅在政策上將傳統(tǒng)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)定位為專門服務(wù)于農(nóng)村市場的金融機(jī)構(gòu)，而且鼓勵新設(shè)村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)用于激活農(nóng)村金融市場。然而，迫切“想進(jìn)城”的錯誤經(jīng)營思路卻嚴(yán)重偏離了農(nóng)村中小銀行服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)的市場定位。實際上，在當(dāng)前商業(yè)銀行業(yè)務(wù)競爭較為激烈的市場環(huán)境下，城區(qū)經(jīng)營的農(nóng)村中小銀行在市場環(huán)境和客戶選擇方面面臨著更大的壓力，反倒沒有農(nóng)村市場的業(yè)務(wù)發(fā)展得好。

3.喜好“掙快錢”。出于追逐“短、平、快”收益的考慮以及“規(guī)模情結(jié)”和“速度沖動”等前期不規(guī)范經(jīng)營習(xí)慣的影響，部分農(nóng)村中小銀行在《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位強(qiáng)化治理提升金融服務(wù)能力的意見》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕5號）、《關(guān)于推動村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》（銀保監(jiān)辦發(fā)〔2019〕233號）和《關(guān)于規(guī)范銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)異地非持牌機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2018〕71號）等審慎監(jiān)管規(guī)則出臺之后，在業(yè)務(wù)導(dǎo)向和經(jīng)營策略上仍然無視相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，把本應(yīng)作為解決流動性風(fēng)險問題的同業(yè)業(yè)務(wù)或金融市場業(yè)務(wù)作為機(jī)構(gòu)盈利的工具，盲目擴(kuò)張，直接影響了支農(nóng)支小信貸資源的配置，導(dǎo)致資金頻繁出省。

（二）深層問題

1.忽略市場定位背后的戰(zhàn)略風(fēng)險管理?！渡虡I(yè)銀行公司治理指引》第七十一條規(guī)定的商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略重點涵蓋了中長期發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營理念、市場定位、資本管理和風(fēng)險管理等方面的內(nèi)容。因此，從企業(yè)戰(zhàn)略管理角度觀察，市場定位只是農(nóng)村中小銀行戰(zhàn)略管理工作的一個方面，其背后往往與機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營理念和發(fā)展模式相關(guān)。一個較為嚴(yán)峻的現(xiàn)實情況是當(dāng)前不少農(nóng)村中小銀行普遍缺乏戰(zhàn)略風(fēng)險管理意識，根本未把市場定位背后的戰(zhàn)略風(fēng)險當(dāng)作需要重點防范的風(fēng)險來處理。

2.缺乏與市場定位相關(guān)的制約約束機(jī)制。市場定位不清晰導(dǎo)致的偏好風(fēng)險實質(zhì)上是農(nóng)村中小銀行董事會決策機(jī)制和經(jīng)營層執(zhí)行機(jī)制問題的集中體現(xiàn)。長期以來，由于農(nóng)村中小銀行缺少有效的公司治理機(jī)制，機(jī)構(gòu)及高級管理人員也未從理念上真正重視市場定位的重要戰(zhàn)略價值，機(jī)構(gòu)內(nèi)部無法形成科學(xué)有效的市場定位戰(zhàn)略制定、實施和監(jiān)督機(jī)制。因此，農(nóng)村中小銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展上多側(cè)重經(jīng)營利潤指標(biāo)，未把金融監(jiān)管部門有關(guān)市場定位方面的監(jiān)管要求內(nèi)嵌于績效考核制度中，或即使納入了也未嚴(yán)格執(zhí)行，更是缺乏與市場定位相關(guān)的約束問責(zé)機(jī)制。

3.缺少與市場定位相關(guān)的組織和人力資源配套制度。一個簡單的管理學(xué)常識是農(nóng)村中小銀行支農(nóng)支小的市場定位需要其內(nèi)部科學(xué)高效的組織和人力資源配套制度協(xié)同推進(jìn)。然而一個明顯的邏輯悖論在于，在許多農(nóng)村中小銀行內(nèi)部成立了諸多金融業(yè)務(wù)部門且配備了相當(dāng)數(shù)量的從業(yè)人員，三農(nóng)金融業(yè)務(wù)部門和小微企業(yè)金融服務(wù)部門只是其中帶“農(nóng)”、帶“小”的業(yè)務(wù)部門。實在難以理解的是本來就專職服務(wù)于三農(nóng)和“小微企業(yè)”的農(nóng)村中小銀行難道還有其他需要服務(wù)的非三農(nóng)和“小微企業(yè)”客戶？部分農(nóng)村中小銀行缺少與市場定位相關(guān)的組織和人力資源配套制度，導(dǎo)致支農(nóng)支小的服務(wù)定位只是三農(nóng)和“小微企業(yè)”部門的工作，而不是機(jī)構(gòu)的本職工作。

（一）監(jiān)管手段

長期以來，金融監(jiān)管部門對農(nóng)村中小銀行有關(guān)市場定位的監(jiān)管手段局限于下發(fā)風(fēng)險提示或監(jiān)管意見書、監(jiān)管約談、監(jiān)管通報等常規(guī)行政監(jiān)管措施?！蛾P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位強(qiáng)化治理提升金融服務(wù)能力的意見》、《關(guān)于推動村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》等文件出臺之后，金融監(jiān)管部門在前期支農(nóng)貸款“兩個不低于”（增幅不低于上年，涉農(nóng)貸款增速不低于同期各項貸款增）、支小貸款“兩增”（貸款增速不低于各項貸款增速、貸款戶數(shù)不低于上年同期）等指標(biāo)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，從業(yè)務(wù)發(fā)展、服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險防控等方面細(xì)化了農(nóng)村中小銀行支農(nóng)支小監(jiān)測指標(biāo)體系，要求農(nóng)村中小銀行逐家制定監(jiān)測考核目標(biāo)，并定期對達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行統(tǒng)計監(jiān)測和考核通報。這對提高農(nóng)村中小銀行市場定位監(jiān)管的精細(xì)化程度大有裨益。

（二）存在的問題

1.農(nóng)村中小銀行市場定位監(jiān)管的競爭導(dǎo)向機(jī)制不足。由于歷史和現(xiàn)實諸多方面的原因，大部分農(nóng)村中小銀行自成立以來就以注冊地所在的縣（區(qū)）為地域服務(wù)范圍，并且有著嚴(yán)格的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍限制。就村鎮(zhèn)銀行而言，除自2018年1月9日原中國銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展投資管理型村鎮(zhèn)銀行和“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行試點工作的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2018〕3號）后成立的“多縣一行”制村鎮(zhèn)銀行可以在注冊地轄區(qū)外設(shè)立支行外，其他村鎮(zhèn)銀行只能在注冊地轄區(qū)內(nèi)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。即使對可以在注冊地外設(shè)立支行的農(nóng)村商業(yè)銀行來說，《農(nóng)村中小銀行行政許可事項實施辦法》（中國銀保監(jiān)會令2019年第9號）第五十條規(guī)定又詳細(xì)規(guī)定了較為嚴(yán)格的行政許可條件，如注冊資本不低于5億元人民幣這一項條件對于大多數(shù)縣（區(qū)）域農(nóng)村商業(yè)銀行來說基本上不可能滿足。因此，大部分農(nóng)村中小銀行只能在注冊地縣（區(qū)）展業(yè)。然而，上述制度設(shè)計在實際執(zhí)行過程中卻存在一些不公平的競爭導(dǎo)向問題，如部分省份地級市所在城區(qū)農(nóng)村商業(yè)銀行合并重組后通過分支機(jī)構(gòu)搬遷的方式到地級市所轄縣域開展業(yè)務(wù)，而縣域農(nóng)村中小銀行卻不能同時到地級市所轄城區(qū)從事經(jīng)營活動，明顯不符合商業(yè)銀行業(yè)務(wù)公平競爭原則。事實上，眾多農(nóng)村中小銀行“地盤”思維嚴(yán)重，過度的地域服務(wù)范圍限制反倒是導(dǎo)致以農(nóng)村商業(yè)銀行為代表的農(nóng)村金融服務(wù)長期壟斷、低效、落后的重要因素之一。一個明顯的例子即是，2006年以后村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為“鰱魚”在農(nóng)村金融市場的引入就對促進(jìn)農(nóng)村信用社提升服務(wù)理念和提高服務(wù)方式產(chǎn)生了不少積極作用。因此，有關(guān)農(nóng)村中小銀行市場定位監(jiān)管若不體現(xiàn)競爭導(dǎo)向機(jī)制，就不能真正激發(fā)農(nóng)村中小銀行區(qū)域市場的競爭活力，從而更好、更快地提供支農(nóng)支小服務(wù)。

2.農(nóng)村中小銀行市場定位監(jiān)管的剛性約束機(jī)制不足。在農(nóng)村中小銀行市場定位的監(jiān)管約束方面，金融監(jiān)管部門一直側(cè)重于政策引導(dǎo)，前面所述下發(fā)風(fēng)險提示或監(jiān)管意見書、監(jiān)管約談、監(jiān)管通報等常規(guī)行政監(jiān)管措施對于長期存在合規(guī)痼疾、合規(guī)意識明顯落后的農(nóng)村中小銀行來說無異于“隔靴撓癢”，終究不利于有效解決機(jī)構(gòu)偏離市場定位的問題。金融監(jiān)管部門新近出臺的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅守定位強(qiáng)化治理提升金融服務(wù)能力的意見》《關(guān)于推動村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力的通知》等有關(guān)農(nóng)村中小銀行市場定位方面的審慎監(jiān)管規(guī)定雖然制定了一系列有關(guān)支農(nóng)支小服務(wù)的量化考核指標(biāo)，但仍舊缺乏剛性約束機(jī)制，文件中規(guī)定若農(nóng)村中小銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營過程中出現(xiàn)重大風(fēng)險的，金融監(jiān)管部門才可以采取暫停相關(guān)業(yè)務(wù)、限制市場準(zhǔn)入、調(diào)整高管人員以及下調(diào)監(jiān)管評級等監(jiān)管措施。至于何謂重大風(fēng)險以及重大風(fēng)險與市場定位問題之間存在何種因果關(guān)系，均語焉不詳。因此，一線金融監(jiān)管部門仍然無法明確在何種情形下采取限制市場準(zhǔn)入、調(diào)整監(jiān)管評級以及行政處罰等剛性約束手段。另外，此項規(guī)定若解讀有誤，勢必會誘導(dǎo)農(nóng)村中小銀行對監(jiān)管政策產(chǎn)生錯誤認(rèn)識，即：只要機(jī)構(gòu)不出現(xiàn)重大風(fēng)險，即使沒有堅守市場定位，也不會被金融監(jiān)管部門采取上述強(qiáng)制性監(jiān)管措施。

3.農(nóng)村中小銀行市場定位監(jiān)管的效率評價機(jī)制不足。按照過去的習(xí)慣做法，有關(guān)農(nóng)村中小銀行市場定位監(jiān)管的具體指標(biāo)上，金融監(jiān)管部門一直側(cè)重于支農(nóng)貸款“兩個不低于”、支小貸款“兩增”的規(guī)模指標(biāo)考核。而且由于統(tǒng)計口徑的問題，不少不應(yīng)該納入涉農(nóng)貸款統(tǒng)計范圍的在縣（區(qū)）域工作或生活的自然人的消費貸款也被統(tǒng)計了，以致于造成較為尷尬的現(xiàn)實問題：一方面，支農(nóng)支小貸款余額和增速“芝麻開花節(jié)節(jié)高”；而另一方面，“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資難、融資難問題“年年喊”。上述問題的出現(xiàn)與金融監(jiān)管部門對農(nóng)村中小銀行市場定位監(jiān)管缺少效率評價機(jī)制不無關(guān)系。上面提及的金融監(jiān)管部門新近出臺的有關(guān)農(nóng)村中小銀行市場定位方面的審慎監(jiān)管文件附件中涉及的《農(nóng)村商業(yè)銀行經(jīng)營定位與金融服務(wù)能力考核指標(biāo)表》、《村鎮(zhèn)銀行堅守定位提升服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能力監(jiān)測考核基礎(chǔ)指標(biāo)表》仍然主要從余額、增量和增速等數(shù)量方面考核農(nóng)村中小銀行支農(nóng)支小服務(wù)，而未立足于農(nóng)村金融服務(wù)市場的現(xiàn)實情況，從針對“三農(nóng)”和小微企業(yè)范圍內(nèi)不同需求主體提供金融產(chǎn)品種類的豐富程度、提供單筆金融服務(wù)的效率速度以及成本收入、提供貸款的具體投向與使用效益、提供金融服務(wù)的資產(chǎn)質(zhì)量及風(fēng)險程度、農(nóng)村金融服務(wù)的競爭程度、需求方的獲得感與滿意度等多角度實現(xiàn)農(nóng)村中小銀行市場定位效率評價方面的“精準(zhǔn)滴灌”。

（一）適當(dāng)放開農(nóng)村中小銀行的經(jīng)營區(qū)域，營造農(nóng)村金融適度的公平競爭氛圍

當(dāng)前農(nóng)村金融市場還存在一定程度的壟斷性，國有大型商業(yè)銀行及其他中資商業(yè)銀行在縣（區(qū)）的分支機(jī)構(gòu)明顯無法與作為法人機(jī)構(gòu)的農(nóng)村中小銀行競爭，因此，農(nóng)村中小銀行為“三農(nóng)”和小微企業(yè)提供金融服務(wù)的市場化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此，在制度設(shè)計上不妨適度打破農(nóng)村中小銀行縣（區(qū)）地域經(jīng)營范圍的限制，允許農(nóng)村中小銀行在同地市相鄰縣區(qū)開展金融服務(wù)，以通過充分強(qiáng)化市場競爭的方式提高支農(nóng)支小金融服務(wù)的深度和廣度。

（二）強(qiáng)化市場定位監(jiān)管的剛性約束機(jī)制，嚴(yán)厲懲罰偏離市場定位的農(nóng)村中小銀行

2017年第五次全國金融工作會議以后，有關(guān)商業(yè)銀行專注主業(yè)、回歸本源的監(jiān)管要求越來越趨于剛性。2020年10月16日，中國人民銀行公布的《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（修改建議稿）第五十二條規(guī)定農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等農(nóng)村中小銀行應(yīng)當(dāng)在住所地范圍內(nèi)依法開展經(jīng)營活動，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得跨區(qū)域展業(yè)?！渡虡I(yè)銀行法》（修改建議稿）第一百零六條對于未經(jīng)批準(zhǔn)開展須經(jīng)批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)活動的或其他違反本法開展業(yè)務(wù)的行為，由金融監(jiān)管部門責(zé)令改正、沒收違法所得和并處罰款，情節(jié)嚴(yán)重或者逾期不改正的，責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷其經(jīng)營許可證。因此，建議金融監(jiān)管部門利用《商業(yè)銀行法》修訂的大好時機(jī)，改變過去簡單的風(fēng)險提示、通報、約談等過去的習(xí)慣做法，轉(zhuǎn)向基于以量化指標(biāo)考核為基準(zhǔn)市場準(zhǔn)入限制措施、監(jiān)管評級級次調(diào)整以及眾多機(jī)構(gòu)更為懼怕的行政處罰，不斷強(qiáng)化市場定位監(jiān)管的剛性約束機(jī)制。

（三）優(yōu)化支農(nóng)支小監(jiān)測指標(biāo)體系，精準(zhǔn)引導(dǎo)機(jī)構(gòu)提升金融服務(wù)服務(wù)質(zhì)效

金融監(jiān)管部門應(yīng)在現(xiàn)有支農(nóng)支小量化指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步設(shè)計針對“三農(nóng)”和小微企業(yè)范圍內(nèi)不同需求主體的差異化和特色化指標(biāo)體系，并側(cè)重于對農(nóng)村中小銀行支農(nóng)支小成效方面的考核。對于市場定位清晰、支農(nóng)支小成效突出的農(nóng)村中小銀行，除在現(xiàn)有監(jiān)管評級中適當(dāng)給予加分、對涉農(nóng)和小微企業(yè)不良貸款率給予一定監(jiān)管容忍度、增加支農(nóng)再貸款規(guī)模以及在業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面予以特殊照顧外，還應(yīng)允許在其注冊地所在地級市轄區(qū)適當(dāng)跨縣（區(qū)）設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，充分激發(fā)農(nóng)村中小銀行堅守市場定位的積極性和創(chuàng)造性。

（四）農(nóng)村中小銀行要高度重視以市場定位為核心的戰(zhàn)略風(fēng)險管理

股東、董事會和高級管理人員應(yīng)把如何做深做精支農(nóng)支小金融服務(wù)作為本行的頭等大事來看待，農(nóng)村中小銀行應(yīng)回歸本源、堅守定位、聚焦主業(yè)，將市場定位作為戰(zhàn)略風(fēng)險來加以管理，認(rèn)真對待和詳細(xì)謀劃本行的戰(zhàn)略風(fēng)險管理工作。在當(dāng)前形勢下，農(nóng)村中小銀行應(yīng)認(rèn)清資金業(yè)務(wù)的實質(zhì)，把同業(yè)業(yè)務(wù)和金融市場業(yè)務(wù)作為調(diào)節(jié)本機(jī)構(gòu)流動性問題的工具，從內(nèi)控和管理流程角度研究如何立足于本行“小而美”的特點更方便、快捷、高效地為本地“三農(nóng)”和小微企業(yè)提供特殊化、專業(yè)化和特色化的服務(wù)。農(nóng)村中小銀行還應(yīng)及時制定全行有關(guān)市場定位相關(guān)的管理制度和問責(zé)條款，把有關(guān)市場定位的管理要求內(nèi)嵌于績效考核制度和履職盡責(zé)制度之中，并以黨委會為核心建立相應(yīng)問題的快速處理機(jī)制。

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[2]徐忠.《中國的根基：農(nóng)村金融重構(gòu)與改革視角》[M].北京：中信出版集團(tuán)，2020年6月版第1版.

（作者單位：上海市協(xié)力（貴陽）律師事務(wù)所）

責(zé)任編輯：李政