以政府信用為先導(dǎo)推進(jìn)信用遼寧建設(shè)

戰(zhàn)曉華

（遼寧行政學(xué)院公共管理系，遼寧沈陽110161）

特稿

以政府信用為先導(dǎo)推進(jìn)信用遼寧建設(shè)

戰(zhàn)曉華

（遼寧行政學(xué)院公共管理系，遼寧沈陽110161）

當(dāng)前，信用遼寧建設(shè)已初見成效，但政府自身信用的問題也日益顯現(xiàn)，成為制約信用遼寧發(fā)展的瓶頸。分析遼寧政府信用的現(xiàn)狀及今后治理的思路，既是對區(qū)域性政府信用理論問題的重新梳理，同時對于構(gòu)建政府信用、加速推進(jìn)信用遼寧建設(shè)也具有重大現(xiàn)實意義。

政府信用；社會信用；誠信責(zé)任

黨的十八大報告明確指出：“要深入開展道德領(lǐng)域突出問題專項教育和治理，加強(qiáng)政務(wù)誠信、商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信建設(shè)”，并首次明確把政務(wù)誠信置于其他誠信建設(shè)之首。遼寧省信用遼寧建設(shè)工作始于2009年，經(jīng)過幾年努力，全省社會信用意識日漸增強(qiáng)，社會信用體系建設(shè)日趨完善，社會信用獎懲聯(lián)動機(jī)制初步建立，信用遼寧建設(shè)已初見成效。但政府自身信用的不足也日益顯現(xiàn)，成為制約信用遼寧發(fā)展的瓶頸。這一方面是源于政府信用是社會信用制度的制定者、執(zhí)行者和維護(hù)者，在整個社會信用治理中居于示范地位，是整個社會信用的風(fēng)向標(biāo)。另一方面在于引發(fā)政府信用問題的諸多因素相互交織及由此帶來的治理困頓。借助政府信用建設(shè)的一般理論，結(jié)合遼寧實際分析地方政府信用不足的現(xiàn)狀及今后治理的思路，既是對區(qū)域性政府信用理論問題的重新梳理，具有一定的理論意義，同時，對于構(gòu)建政府信用、加速推進(jìn)信用遼寧建設(shè)也具有重大現(xiàn)實意義。

一、政府信用的內(nèi)涵及特征

（一）政府信用的內(nèi)涵

政府信用就是社會主體對政府守約踐諾的意愿、能力和行為的信任。具體來說，包括政府恪守對公眾的信用責(zé)任的誠意；政府必須有能力履行其信用責(zé)任。由于上述兩個方面決定的政府履行其信用責(zé)任的實際狀況，以及由此產(chǎn)生的公眾對政府的評價及信任情況。政府的職能和政府信用的內(nèi)涵決定了推進(jìn)信用遼寧建設(shè)、打造良好的營商環(huán)境的必然性。

（二）信用政府的特征

信用政府的特征可以概括為：一是言行一致，不能出爾反爾，即“言必信，行必果”；二是信息及時充分傳遞，不能暗箱操作，即政府的政策透明、信息公開，主動接受人民群眾監(jiān)督；三是政策要穩(wěn)，不能朝令夕改，政府的公共政策必須有連續(xù)性，不能出現(xiàn)政策斷層，造成民眾政策恐慌，甚至侵害民眾合法權(quán)益；四是講求效能與廉潔，不能低效與貪腐。講信用的政府既要提高自身行政效能，又要努力保持高度的廉潔性，滿足民眾期待。

二、遼寧省政府信用問題的表現(xiàn)及原因分析

（一）遼寧省政府信用問題的表現(xiàn)

在轉(zhuǎn)型期，我國各級地方政府都發(fā)生過較為嚴(yán)重的信用問題，一定程度上“政府信用建設(shè)”成了社會信用“木桶”的“信用短板”，并集中表現(xiàn)為：誠信意識淡薄，在對外招商引資時做出的一些承諾，到具體落實時“打了水漂”，影響惡劣；年初答應(yīng)要辦的事項年底卻不踐諾；一些政策朝令夕改，官走政息；地方保護(hù)主義明顯；好大喜功，做表面文章，熱衷形象工程、政績工程；政府及官員自我約束弱化，一些部門、地方腐敗比較嚴(yán)重……上述這些現(xiàn)象在遼寧省不同程度地存在。

（二）遼寧省政府信用問題的原因分析

導(dǎo)致地方政府失信的原因比較復(fù)雜，既有政府人員自身的素質(zhì)問題，如一些政府工作人員素質(zhì)不高，吃不透政策，執(zhí)行時出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致失信，也有體制機(jī)制的問題，如各部門之間職責(zé)不清，遇事互相推諉等。但最為主要的還是：

1.地方政府及其公務(wù)員的利益存在著公共性與自利性的沖突。作為政府，應(yīng)以社會公正為宗旨，堅持公共性的理念，但在某種程度上，政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，也有著個人政績、職務(wù)升遷、做大財政等欲望，結(jié)果導(dǎo)致政府行為偏離了公共效用最大化的軌道。

2.長期以來形成的“官本位”意識仍然存在，重“管制”輕“服務(wù)”。市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，也是誠信經(jīng)濟(jì)。但在遼寧省有的地方，由于受到傳統(tǒng)“官本位”遺留思想的影響，“服務(wù)型政府”的意識尚未樹立，民主法制意識淡薄，統(tǒng)治或管制欲望強(qiáng)烈，導(dǎo)致地方政府“越位”“錯位”“缺位”。

3.對政府的監(jiān)督難以形成合力?，F(xiàn)有的監(jiān)督管理體制中由于監(jiān)督主體過多，監(jiān)督職能邊界不清以及缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致權(quán)力機(jī)關(guān)無法充分發(fā)揮監(jiān)督作用，達(dá)不到應(yīng)有的效果。

4.政府失信的成本太低。在遼寧省乃至全國范圍內(nèi)，不少地方認(rèn)為失信是道德范疇，是軟約束，并不是硬規(guī)范，所以信用的懲罰性和威懾力都不如法律。同時，保障政府誠信務(wù)實開展行政工作的法律法規(guī)不健全、不完善，由于缺乏嚴(yán)格的行政程序規(guī)則，面對行政責(zé)任問題時，對政府工作的監(jiān)督制約缺乏力度。另外，相比于民眾，地方政府在信用關(guān)系中地位特殊，處于強(qiáng)勢地位，依然掌握著話語權(quán)、公共資源配置權(quán)，因此，幾乎為零的失信成本令有的地方政府習(xí)慣于失信于民。

三、確定遼寧省信用政府建設(shè)的總體目標(biāo)

（一）有限政府是前提——政府信用責(zé)任范圍的合理界定

改革開放以來，遼寧省的行政體制改革取得了不小的成績，但是有限政府的改革“一直在路上”。計劃經(jīng)濟(jì)時代“全能”政府模式的慣性很大，全能政府集中了人們所有美好的期望，一切問題都可以找政府，也只能找政府。政府承擔(dān)了過多的超出自身能力的責(zé)任，干得比較累，干不好還挨罵，影響政府公信力。黨的十八大以來，中央以簡政放權(quán)為突破口，曬權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單，其實質(zhì)就是要加快推進(jìn)政市分開、政社分開，釋放市場、社會的活力，解決好政府“錯位”“越位”“缺位”的問題。我們要進(jìn)一步落實黨的十八大會議精神，使政府回歸提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的本位，界定政府信用責(zé)任范圍，提升政府履行信用責(zé)任的能力。

（二）法治政府是核心——政府信用的非人格化

打造信用政府要求政府必須講求契約精神，有規(guī)則意識，而最大的規(guī)則就是法律。所以，當(dāng)前核心問題之一就是要處理好法治與人治的關(guān)系、權(quán)與法的關(guān)系，實質(zhì)就是要依法行政，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，發(fā)揮制度的根本性、穩(wěn)定性和長期性作用，制約權(quán)力濫用。當(dāng)前，遼寧省要通過邀請由專家學(xué)者組成的第三方機(jī)構(gòu)，按照中央要求，結(jié)合各級政府及其部門的“三定”方案，進(jìn)一步審定“三張清單”，各級政府及部門要落實好清單中的法定職責(zé)、實施主體、管理流程、監(jiān)督方式等事項，做到“法無授權(quán)不可為”“法定責(zé)任必須為”。

（三）責(zé)任政府是保障——政府信用責(zé)任的明晰化

作為由縱向各級政府與橫向各職能部門構(gòu)成的龐大的組織體系，政府行政主體的不當(dāng)行為都可能給整個政府體系的誠信形象帶來一定程度的不良影響。因此，強(qiáng)化遼寧省政府的信用責(zé)任意識，必須有頂層的宏觀行政管理體制設(shè)計，明確各級政府之間、部門之間、職位之間的職責(zé)分工，并建立與職能相對應(yīng)的公共資源保障機(jī)制，使政府行為主體切實履行各自的信用義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任。

（四）陽光政府是關(guān)鍵——信用主體與客體的信息對稱

信用理論的基本原理告訴我們，政府信息公開才可能建立公眾對政府的信任關(guān)系。但是由于政府地位的特殊性，政府和公眾之間的關(guān)系是不平等的，這就加劇了二者之間的信息不對稱的程度。實踐中，有些政府部門拒不公開或刻意隱瞞重要信息，導(dǎo)致了公眾的不信任，損害了政府的公信力。當(dāng)前，要進(jìn)一步擴(kuò)大公開的范圍，提高公開的質(zhì)量。具體來說，就是落實好中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》及遼寧省的實施方案，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，讓群眾看得到、聽得懂。要著力依法規(guī)范政府信息公開管理，包括管理的主體，其工作職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)作的流程等；依法明確政府信息公開的主要領(lǐng)域，包括公開行政權(quán)力信息、政務(wù)服務(wù)信息、政務(wù)參與和回應(yīng)關(guān)切信息；提升政府信息公開的信息化水平，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行，提升政府公信力，真正做到取信于民。

四、緊緊圍繞推進(jìn)信用遼寧建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)，著力突破“戰(zhàn)略重點(diǎn)”

（一）優(yōu)化公共政策過程，保證其穩(wěn)定性和連續(xù)性

作為政府實現(xiàn)行政意圖的主要工具，公共政策信用是政府誠信最重要的表現(xiàn)。公共政策是政府和公眾間的一種社會契約，政策一旦實施，就意味政府對社會做出了承諾，公眾就有了穩(wěn)定的心理預(yù)期。所以公共政策一定要有穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能朝令夕改，否則容易造成民眾政策恐慌，長此以往，民眾對政府的滿意度降低，進(jìn)而會不信任政府。實踐中，公共政策不穩(wěn)定，多數(shù)是政策本身不科學(xué)，缺乏可操作性，或拍腦袋決策，造成“政策爛尾”。或者在不同屆別政府或是前后任官員之間，由于新官不理舊賬，出現(xiàn)政策斷層。

1.建立健全制度化的民主參與機(jī)制，提升公共政策的回應(yīng)性。要讓公眾直接參與到公共政策的整個過程中來，以此增強(qiáng)逐步培養(yǎng)其對公共政策的信任感。一是建立健全民眾的利益表達(dá)機(jī)制。如政府可以通過現(xiàn)代化的信息手段，收集公眾政策愿望的建議，也可以積極培育社會組織，發(fā)揮其將分散的公眾意見整合為公共政策要求的重要載體作用。二是推行政策制訂過程的公開化，增強(qiáng)公眾對政策的信任感。比如，完善重大決策的聽證會制。在各地的聽證會實踐探索的基礎(chǔ)上，逐步形成一些規(guī)范性的制度安排，作為地方政府制訂公共政策的法定程序。又如政策公示制度，就是政府在正式出臺公共政策時，以各種便捷的形式，將政策內(nèi)容告知于民，使其明白應(yīng)承擔(dān)起的政策義務(wù)和享有的權(quán)利以及政府會承擔(dān)起什么樣的責(zé)任，由此增進(jìn)對政策的信心。再如，健全公共政策的民主監(jiān)督機(jī)制和政策實施反饋機(jī)制。為提高公共政策的公信度，政府可以通過培育第三方政策分析評估機(jī)構(gòu)，可依托各高校、科研院所等，以購買服務(wù)的形式，讓其以獨(dú)立的身份，對政策方案以及實施的結(jié)果開展跟蹤分析，并做出公正客觀的評估?；蛘甙l(fā)揮體制內(nèi)機(jī)構(gòu)的作用，即由地方人大對地方政府政策的實施情況進(jìn)行審核和監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)存在重大問題，可以做出中止政策執(zhí)行或?qū)φ叻桨高M(jìn)行重大調(diào)整的決定。

2.重大事項依法決策，維護(hù)程序正義。要按照黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的精神，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，這是對程序正義的保障。

3.實行重大決策責(zé)任追究制度。一直以來，問責(zé)機(jī)制的缺失，讓一些官員決策無所顧忌，“三拍工程”屢見不鮮。十八屆四中全會建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，給權(quán)力套上“緊箍咒”，時刻警醒官員在行使決策權(quán)時，要慎之又慎。

（二）強(qiáng)化政府信用行為的監(jiān)督機(jī)制

政府是否恪守信用，同監(jiān)督機(jī)制是否健全有著重要的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。在體制內(nèi)部強(qiáng)化地方政府信用監(jiān)督機(jī)制，比較現(xiàn)實的對策思路是：

1.增強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，即人民代表大會（以下簡稱人大）對政府行為監(jiān)督的職權(quán)。可以考慮在組織上建立由人大統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的包括紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察院、法院等在內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)，這樣既可以避免人大專業(yè)技能的不足，提高人大履行監(jiān)督職能的實際能力，同時也可以避免人大同監(jiān)督對象之間的信息不對稱現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)以及政府部門領(lǐng)導(dǎo)定期向人大述職，以及人大評議政府行為的制度，借此形成人大對政府及政府部門誠信行為的評價和問責(zé)機(jī)制。

2.積極發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的積極作用。近些年網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的不斷完善給民主監(jiān)督職能的優(yōu)化提供了可能。遼寧省現(xiàn)有監(jiān)督體系中的各監(jiān)督主體都應(yīng)該積極建立社會信息采集機(jī)制，具體來說，可以設(shè)立專門的網(wǎng)絡(luò)管理機(jī)構(gòu)，指定專人瀏覽網(wǎng)站，下載網(wǎng)友留言等，負(fù)責(zé)與其他網(wǎng)絡(luò)平臺的交流和溝通工作，建立網(wǎng)絡(luò)輿情收集、分析、研判政府誠信機(jī)制。并將收集來的群眾反映強(qiáng)烈的政府失信問題，由人大統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)對政府進(jìn)行質(zhì)詢，從而加大對政府誠信監(jiān)督的深度和力度。要建立完善的社會監(jiān)督系統(tǒng)，尤其是利用網(wǎng)民力量和新媒體，對政務(wù)誠信建設(shè)實行無死角、全方位的監(jiān)督。

（三）完善政府及官員的誠信責(zé)任機(jī)制

完善政府誠信責(zé)任機(jī)制，是政府挽回失信后果，重塑政府公信力的重要機(jī)制。政府信用某種程度是由具體的公務(wù)員來體現(xiàn)的。保證政府在信用建設(shè)中守信踐諾，既需要宏觀制度的保障，還有通過健全官員失信的約束機(jī)制，來引導(dǎo)每個公務(wù)員守信履約。

1.完善政府失信的國家賠償制度。比如，民眾反映的地方政府的承諾不兌現(xiàn)，政策不落實，招商引資中簽訂的合同不履行等典型失信行為，相關(guān)部門必須進(jìn)行調(diào)查和追責(zé)。其中一個關(guān)鍵問題就是要切實貫徹《國家賠償法》，降低民眾或組織追究政府信用責(zé)任的實際成本，將這一制度變成容易啟動和操作的維權(quán)機(jī)制。比如，基于孤立的民眾個體難以承擔(dān)追究政府信用責(zé)任的成本，且地位不對等的現(xiàn)狀，可以考慮積極培育各種形式的社會組織，發(fā)揮其同政府談判、對話的功能。再比如深化司法制度改革，強(qiáng)化司法獨(dú)立性，確立行政相對人或組織與政府在法律上的平等地位，降低其維權(quán)成本，提高其獲得利益補(bǔ)償?shù)目赡苄缘取?/p>

2.強(qiáng)化政府官員履行誠信責(zé)任的壓力機(jī)制。地方政府行政首長的誠信責(zé)任意識在政府誠信建設(shè)中至關(guān)重要，要逐步引導(dǎo)其樹立工作“對下負(fù)責(zé)”的意識。當(dāng)前政府失信的許多問題，例如政績工程、形象工程、虛假數(shù)字等，都與政府的政績考核體制有偏差相關(guān)。十八大以來，中央已多次強(qiáng)調(diào)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改革干部考核規(guī)定，破除原來“唯GDP”的考核方式，并采取了一系列措施。從某種意義上講，地方政府是直接為民眾服務(wù)的，其信用狀況應(yīng)該直接來自民眾的評價。所以當(dāng)下更重要的是考核主體要多元化，可以考慮將考核重心向下傾斜，改變以往“對上不對下”的考核辦法，還要加大民意評價在考核中的權(quán)重，比如企業(yè)滿意度、公眾滿意度，考核結(jié)果才更容易獲得民眾的信任和支持。

3.完善公務(wù)員的誠信考核制度。公務(wù)員隊伍的誠信觀念和行為塑造是政府信用的基礎(chǔ)。提高公務(wù)員的信用意識，除了加強(qiáng)對其誠信教育，也提倡各級政府要按照一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，定期不定期對領(lǐng)導(dǎo)干部的誠信狀況進(jìn)行全面的考核，以此作為領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)升降、獎懲的依據(jù)。2014年國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，明確提出要建立公務(wù)員誠信檔案。作為一種常態(tài)化的制度創(chuàng)新，其內(nèi)容可以包括三類信息：一是履行崗位職責(zé)產(chǎn)生的公務(wù)員誠信信息，包括年終公務(wù)員的個人述職報告及單位的年終考核意見，在本職工作崗位的突出業(yè)績，為本單位、本行業(yè)爭取的榮譽(yù)，行政過程中的失信情況，上級領(lǐng)導(dǎo)以及紀(jì)檢監(jiān)察部門檢查工作或接受的舉報材料等；二是政府服務(wù)對象，即社會、公眾以及企業(yè)等行政相對人對公務(wù)員工作及行為的評價，諸如信訪部門接到的群眾來訪、媒體的意見與群眾評價等；三是公務(wù)員日常生活中的個人信用信息，包括個人身份信息、個人收入、住房、證券、消費(fèi)信息、交通駕駛信息、參加的社會實踐活動，以及貸款還款、罰款繳納等社會信用情況等。誠信檔案是一般人事檔案的有益補(bǔ)充，通過道德考核與業(yè)績考核有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)公務(wù)員形成德才互補(bǔ)的良性局面。

（四）加快推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，為信用治理夯實基礎(chǔ)

信用制度是社會建設(shè)的基礎(chǔ)性制度。全面推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，既為政府監(jiān)管社會提供了一種有效工具，更是信用政府的職責(zé)所在。

1.加強(qiáng)誠信教育與誠信文化建設(shè)。通過弘揚(yáng)誠信文化、樹立誠信典型、開展誠信主題活動和重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域誠信問題專項治理，引領(lǐng)社會成員誠信自律，在全社會形成“誠信光榮、失信可恥”的良好風(fēng)尚。

2.加快推進(jìn)信用信息系統(tǒng)建設(shè)和應(yīng)用。以《遼寧省公共信用信息管理辦法》《遼寧省企業(yè)信用信息征集發(fā)布使用辦法》為依據(jù)，打破信息孤島，形成全省范圍內(nèi)行業(yè)間、部門間的信用信息交換共享機(jī)制，進(jìn)一步完善省、市、縣三級信用數(shù)據(jù)交換平臺，夯實社會信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

3.完善以獎懲制度為重點(diǎn)的社會信用體系運(yùn)行機(jī)制。一方面在市場監(jiān)管和公共服務(wù)中對守信主體實行優(yōu)先辦理、簡化程序、“綠色通道”等激勵政策；另一方面完善失信信息披露制度，建立失信行為責(zé)任人行業(yè)禁入制度，推動形成涵蓋行政監(jiān)管性、市場性、行業(yè)性和社會性約束和懲戒，跨部門跨地區(qū)的綜合性聯(lián)合懲戒體系，使守信者一路暢通、失信者寸步難行。

〔1〕向平.服務(wù)型政府建設(shè)中的地方政府誠信缺失及原因分析〔J〕.社會主義研究，2007，（6）：26.

〔2〕范柏乃，龍海波.我國地方政府失信形成機(jī)理與懲罰機(jī)制研究〔J〕.浙江大學(xué)學(xué)報，2010，（3）：164-173.

〔3〕楊秋菊.政府誠信建設(shè)研究——基于政府與社會互動的視角〔M〕上海：上海財經(jīng)出版社，2009.

〔4〕楊淑萍.行政分權(quán)視野下地方責(zé)任政府的構(gòu)建〔M〕.北京：人民出版社，2008.

（責(zé)任編輯 石子）

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A

1672-5646（2017）02-0001-04

戰(zhàn)曉華（1972-），女，遼寧沈陽人，教授，碩士研究生，主要從事行政管理研究。