“兩會(huì)”與中國(guó)特色利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)

盛 林

(南開(kāi)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津 300350)

“兩會(huì)”與中國(guó)特色利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)

盛 林

(南開(kāi)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，天津 300350)

利益表達(dá)是政治過(guò)程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。無(wú)論是以人大代表、政協(xié)委員的個(gè)體形式，還是以人大、政協(xié)的集體形式，“兩會(huì)”都是中國(guó)重要的制度化利益表達(dá)載體。當(dāng)前，加強(qiáng)“兩會(huì)”利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)，應(yīng)確保人大代表、政協(xié)委員基于地域與界別的利益代表性，切實(shí)提升人大代表、政協(xié)委員及“兩會(huì)”專門(mén)委員會(huì)的專業(yè)化水平，探索完善人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的常態(tài)工作機(jī)制，完善人大代表建議、政協(xié)委員提案辦理環(huán)節(jié)的信息反饋機(jī)制，強(qiáng)化閉會(huì)期間人大代表、政協(xié)委員的履職機(jī)制建設(shè)。

“兩會(huì)”；民意；利益表達(dá)；制度化

利益表達(dá)是政治過(guò)程的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。無(wú)論是以人大代表、政協(xié)委員的個(gè)體形式，還是以人大、政協(xié)的集體形式，“兩會(huì)”都是中國(guó)重要的制度化利益表達(dá)載體。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)加強(qiáng)人大、政協(xié)“兩會(huì)”利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)提出了明確的新要求，指出各級(jí)人大要“暢通社情民意反映和表達(dá)渠道”，確保人大代表“忠實(shí)代表人民利益和意志”*習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日。。“人民政協(xié)要充分發(fā)揮代表性強(qiáng)、聯(lián)系面廣、包容性大的優(yōu)勢(shì)”，“暢通和拓寬各界群眾的利益訴求表達(dá)渠道”*習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日。。當(dāng)前，探討“兩會(huì)”利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)的制度價(jià)值及發(fā)展路徑，對(duì)于更好地發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的自身優(yōu)勢(shì)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題的提出

利益表達(dá)是政治過(guò)程的開(kāi)端?！爱?dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過(guò)程就開(kāi)始了。這種提出要求的過(guò)程稱為利益表達(dá)”*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：過(guò)程和政策》，曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987年版，第199頁(yè)。。利益表達(dá)是民主決策的前提條件。通常，公共政策制定的出發(fā)點(diǎn)就是對(duì)社會(huì)不同層面的利益訴求進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡。隨著社會(huì)的發(fā)展，利益群體也出現(xiàn)日益多元化的趨勢(shì)。充分的利益表達(dá)，是確保決策執(zhí)行得到社會(huì)力量有效支持的重要保障。同時(shí)，針對(duì)政策執(zhí)行的利益表達(dá)，也是政策評(píng)估和下一階段決策調(diào)整的重要依據(jù)。因此，“表達(dá)意志的機(jī)制向來(lái)都是被強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)”*[美]沃爾特·李普曼：《公共輿論》，閻克文等譯，上海：上海人民出版社，2002年版，第247頁(yè)。。

人大和政協(xié)是中國(guó)政治中極為重要的兩個(gè)制度化利益表達(dá)渠道。關(guān)于“兩會(huì)”的利益表達(dá)角色，國(guó)外學(xué)者較早就已有所觸及。代表性的觀點(diǎn)包括：歐伯文在《沒(méi)有自由的改革——中國(guó)的人民代表大會(huì)和制度變遷的政治》一書(shū)中指出，在中國(guó)立法實(shí)踐中，人大和政協(xié)“兩會(huì)”在代表不同群體利益上發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，他從政治體制視角提出，“如果將人民政治協(xié)商會(huì)議升級(jí)為上院，實(shí)際是把一個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織變成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，會(huì)破壞國(guó)家政治體系的統(tǒng)一性?！?[美]Kevin J.Obrien：China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change，Cambridge University Press , 1990, pp.138～139.湯森和沃馬克合著的《中國(guó)政治》論及了人大和政協(xié)同為利益表達(dá)團(tuán)體的性質(zhì)以及政協(xié)的利益表達(dá)優(yōu)勢(shì)，認(rèn)為在中國(guó)的利益表達(dá)環(huán)節(jié)，人民政協(xié)的地位介于人大和其他群眾性利益表達(dá)組織之間；政協(xié)會(huì)議與人大會(huì)議同期召開(kāi)的制度設(shè)計(jì)，有利于政協(xié)委員更加便捷地接近政府官員；相比人大會(huì)議，政協(xié)會(huì)議之所以表現(xiàn)得更為活躍，可能的原因是政協(xié)委員中“具有較大比例的知識(shí)分子和知名人士”，他們可以向政府提出利益表達(dá)的各項(xiàng)提案；在公共決策環(huán)節(jié)，人民政協(xié)發(fā)揮著重要的中介作用，有效搭建了社會(huì)團(tuán)體(特別是知識(shí)分子團(tuán)體)與政府決策機(jī)關(guān)之間溝通的平臺(tái)*[美]詹姆斯·R·湯森、布蘭特利·沃馬克：《中國(guó)政治》，顧速等譯，南京：江蘇人民出版社，2005年版，第177頁(yè)。。

近年來(lái)，隨著中國(guó)民主政治建設(shè)及社會(huì)群體利益訴求的多元化發(fā)展，越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注人大和政協(xié)作為專業(yè)性利益表達(dá)渠道的作用。人大方面，有學(xué)者提出，人大制度是我國(guó)社會(huì)成員利益表達(dá)“最正式、最具法律效力的機(jī)制”，因此，應(yīng)“著力構(gòu)建以人大代表為主導(dǎo)的利益表達(dá)體系”*刁俊華：《構(gòu)建以人大代表為主導(dǎo)的利益表達(dá)體系》，《人民論壇》2009年第3期。。還有學(xué)者提出，各級(jí)人大是我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，這一特殊地位和性質(zhì)決定了人大必然是“我國(guó)公民最權(quán)威和最主要的利益表達(dá)渠道”*徐振光：《論利益分化視野下人大利益表達(dá)功能的強(qiáng)化》，《學(xué)術(shù)論壇》2009年第2期。。政協(xié)方面，目前已有少數(shù)學(xué)者從“兩會(huì)”整體層面論及其在利益表達(dá)中的作用。有學(xué)者將人大代表、政協(xié)委員界定為專業(yè)性利益表達(dá)個(gè)體，相比人大代表的利益表達(dá)，政協(xié)委員的利益表達(dá)更具有社會(huì)利益群體的特征*朱光磊：《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》，天津：天津人民出版社，2008年版，第72頁(yè)。。有學(xué)者將利益表達(dá)行為分為體制內(nèi)表達(dá)和體制外表達(dá)兩種類型，并指出在體制內(nèi)的利益表達(dá)中，“人民代表和政協(xié)委員是最正式的利益代表人”*徐道穩(wěn)：《社會(huì)政策過(guò)程中的利益表達(dá)》，《學(xué)術(shù)論壇》2006年第7期。。

總體而言，目前國(guó)內(nèi)和國(guó)外學(xué)界的研究，均已論及了“兩會(huì)”以及人大代表和政協(xié)委員在中國(guó)政治生活中的利益表達(dá)功能和主體地位，但尚缺乏對(duì)于實(shí)際政治過(guò)程中人大、政協(xié)“兩會(huì)”利益表達(dá)的實(shí)際形態(tài)和具體運(yùn)作的研究。科學(xué)認(rèn)識(shí)“兩會(huì)”利益表達(dá)的制度優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，對(duì)于建立完善的社會(huì)利益表達(dá)機(jī)制，有效地反映和協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益訴求，具有重要的意義。

二、“兩會(huì)”是基于地域與界別的利益表達(dá)互補(bǔ)結(jié)構(gòu)

地域與界別的互補(bǔ)性，是“兩會(huì)”利益表達(dá)機(jī)制的重要制度優(yōu)勢(shì)。“專門(mén)利益組織的發(fā)展，提高了政治決策者了解各種集團(tuán)目前有哪些要求的能力。”*[美]加布里埃爾·A·阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：過(guò)程和政策》，曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987年版，第228頁(yè)。作為專業(yè)性的民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，人大、政協(xié)“兩會(huì)”構(gòu)成了基于地域與基于界別的互補(bǔ)性利益表達(dá)機(jī)制。在“兩會(huì)”這一平臺(tái)上，民意經(jīng)過(guò)有效地表達(dá)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政治體系的制度化進(jìn)入。

各級(jí)人大及其常委會(huì)是我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)人大代表“代表人民利益和意志”行使國(guó)家權(quán)力，其基本義務(wù)之一是與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求?！爸袊?guó)260多萬(wàn)各級(jí)人大代表，都要忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國(guó)家權(quán)力”，“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)加強(qiáng)同人大代表的聯(lián)系、加強(qiáng)同人民群眾的聯(lián)系，是實(shí)行人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在要求，是人民對(duì)自己選舉和委派代表的基本要求?！?習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日。人大代表選舉依據(jù)選區(qū)的地域原則，選區(qū)的劃分包括居住區(qū)域和單位區(qū)域兩種基本形式(解放軍代表單獨(dú)進(jìn)行選舉)。各級(jí)人大會(huì)議依據(jù)地域原則進(jìn)行組織，開(kāi)展分組討論和審議。人大會(huì)議期間，人大代表作為主體的利益表達(dá)主要有三種形式：其一，審議和表決政府工作報(bào)告、年度計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告和“兩院”工作報(bào)告。代表主要通過(guò)代表團(tuán)全體會(huì)議聽(tīng)取報(bào)告，經(jīng)代表小組會(huì)議審議，進(jìn)行討論和提出意見(jiàn)，并在會(huì)議結(jié)束前，在人大代表團(tuán)全體會(huì)議上對(duì)關(guān)于各報(bào)告的決議草案進(jìn)行表決；其二，提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)。提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)是人大代表利益表達(dá)的最重要形式，是其履行代表職責(zé)的核心內(nèi)容。人大代表主要圍繞國(guó)家或所來(lái)自選區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題，特別是基層群眾反映較為集中的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，就其與本級(jí)人大、政府各職能部門(mén)、人民法院、人民檢察院及其它組織工作相關(guān)的具體事項(xiàng)，提出予以改進(jìn)的利益訴求。2017年全國(guó)人大會(huì)議期間，代表共提交8609件建議、批評(píng)和意見(jiàn)*張德江：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月19日。。其三，提出議案。議案是須由全國(guó)人大一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名提交的屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的議事原案，內(nèi)容主要涉及制定、修改或解釋法律，有關(guān)憲法實(shí)施中的重大問(wèn)題的議案以及應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)決定或批準(zhǔn)的其他重要事項(xiàng)。提出議案是人大代表利益表達(dá)的另一重要形式。人大閉會(huì)期間，人大代表除可列席原選舉單位的人民代表大會(huì)會(huì)議外，還可通過(guò)對(duì)本地域內(nèi)的本級(jí)或者下級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位的工作進(jìn)行視察，通過(guò)多種方式收集和整理民眾利益訴求。

人民政協(xié)是中國(guó)政治中協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)渠道，是匯集各界群眾利益訴求、建言獻(xiàn)策的重要民意代表機(jī)構(gòu)。政協(xié)委員的基本任職要求是“在本界別中有代表性，有社會(huì)影響和參政議政能力”，要密切聯(lián)系所來(lái)自界別的群眾，“了解和反映他們的愿望和要求”*《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》(下)，北京：中國(guó)文史出版社、中央文獻(xiàn)出版社，2009年版，第699頁(yè)。。按界別設(shè)置和組織，是人民政協(xié)自誕生就具有的重要特點(diǎn)。各級(jí)政協(xié)組織均依界別進(jìn)行設(shè)置，并根據(jù)本行政區(qū)域各界別的實(shí)際特點(diǎn)，開(kāi)展具體工作。政協(xié)會(huì)議期間，政協(xié)委員作為主體的利益表達(dá)方式主要有四種：一是列席同期人大的全體會(huì)議，分別旁聽(tīng)和討論政府工作報(bào)告和“兩院”工作報(bào)告。會(huì)議期間，政協(xié)委員以小組形式組織討論政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告、預(yù)算報(bào)告和“兩院”工作報(bào)告；以界別聯(lián)組會(huì)議的形式，結(jié)合本界別實(shí)際討論政府工作報(bào)告。界別聯(lián)組會(huì)議通常由具備兩個(gè)以上小組的界別組織安排，可由來(lái)自同一界別或不同界別的委員小組組成，日程安排多為半天。二是提出提案。提案是政協(xié)委員利益表達(dá)的最主要方式。政協(xié)委員在閉會(huì)期間，深入基層開(kāi)展調(diào)查研究，將分散于各個(gè)界別群眾中的意見(jiàn)和利益訴求，進(jìn)行匯集和整理，以界別提案的形式，向政協(xié)全體會(huì)議或常務(wù)委員會(huì)提交。提案經(jīng)審查正式立案后，以書(shū)面形式轉(zhuǎn)交政府相關(guān)承辦單位。政協(xié)第十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議期間，以委員個(gè)體、政協(xié)各參加單位和各專門(mén)委員會(huì)名義提交的提案總數(shù)為5210件，經(jīng)審查，有4156件得以立案。其中，對(duì)過(guò)于宏觀、短期內(nèi)難以落實(shí)或?qū)W術(shù)研討性等提案，作為“意見(jiàn)和建議”送有關(guān)部門(mén)參考920件*《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第十二屆全國(guó)委員會(huì)提案委員會(huì)關(guān)于政協(xié)十二屆五次會(huì)議提案審查情況的報(bào)告(2017年3月13日政協(xié)第十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議通過(guò))》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年3月14日。；三是大會(huì)發(fā)言。大會(huì)發(fā)言是政協(xié)委員行使民主權(quán)利、代表不同界別反映利益訴求的重要途徑。大會(huì)發(fā)言內(nèi)容是政協(xié)委員深入基層、開(kāi)展實(shí)際調(diào)研形成的，大多聚焦國(guó)計(jì)民生的熱點(diǎn)問(wèn)題。大會(huì)發(fā)言始于全國(guó)政協(xié)第一屆全體會(huì)議期間，目前，已成為每屆政協(xié)會(huì)議的固定日程。自1993年起，全國(guó)政協(xié)會(huì)議期間，政府各部長(zhǎng)列席政協(xié)大會(huì)發(fā)言成為一種慣例。2017年全國(guó)“兩會(huì)”期間，政協(xié)大會(huì)共收到大會(huì)發(fā)言437份，并在連續(xù)三天里安排了42次大會(huì)發(fā)言，中共中央、國(guó)務(wù)院約40個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人列席。大會(huì)發(fā)言環(huán)節(jié)，政協(xié)委員與各部長(zhǎng)直接“面對(duì)面”交換意見(jiàn)，推動(dòng)了相關(guān)問(wèn)題的快速解決。閉會(huì)期間，政協(xié)委員根據(jù)界別的實(shí)際情況，開(kāi)展專題調(diào)研，切實(shí)了解和把握界別民眾的利益訴求，并將調(diào)研成果以提案或建議的方式向政府相關(guān)部門(mén)進(jìn)行提交。

在利益表達(dá)環(huán)節(jié)，人大制度體現(xiàn)了不同地域民眾的普遍性利益訴求，但難以體現(xiàn)同一地域內(nèi)不同群體群眾的利益差異性。隨著社會(huì)利益群體的日益多元化發(fā)展，人大愈加難以全面體現(xiàn)社會(huì)不同層面的利益需求。政協(xié)委員均是在各個(gè)界別中具有代表性、有社會(huì)影響和參政議政能力的人選中產(chǎn)生，他們能夠充分地反映社會(huì)各個(gè)界別的民眾意志，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)人大制度的有益補(bǔ)充。基于界別設(shè)置的組織原則，是人民政協(xié)在反映社情民意方面的重要優(yōu)勢(shì)。第十二屆全國(guó)政協(xié)的委員構(gòu)成充分體現(xiàn)了界別設(shè)置的特點(diǎn)，委員由領(lǐng)導(dǎo)干部、社會(huì)各個(gè)方面做出突出貢獻(xiàn)的代表人士、專家學(xué)者、企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，各黨派、人民團(tuán)體和無(wú)黨派人士，各少數(shù)民族代表和宗教界人士，以及新興社會(huì)階層中的優(yōu)秀代表人士等各個(gè)界別代表組成。其中，中共委員人選占39.9%，非中共委員人選占60.1%，少數(shù)民族委員人選占11.5%，婦女委員占17.8%*《充分發(fā)揚(yáng)民主，反復(fù)溝通協(xié)商，形成第十二屆全國(guó)政協(xié)委員名單》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年2月2日。。

三、加強(qiáng)“兩會(huì)”利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)的路徑思考

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將“發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用”和“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”，作為加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容，并對(duì)加強(qiáng)“兩會(huì)”利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)提出了明確要求，要“加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用。通過(guò)建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”；要“拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”，“在政協(xié)健全委員聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度”*《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》(上)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014年版，第529～530頁(yè)。。只有切實(shí)拓寬利益表達(dá)的制度化渠道，才能實(shí)現(xiàn)“隨時(shí)隨刻傾聽(tīng)人民呼聲、回應(yīng)人民期待”，“不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益”*習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》，北京：外文出版社，2014年版，第41頁(yè)。?！叭嗣袢罕娔芊駮惩ū磉_(dá)利益要求”，是“評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的”的重要尺度*習(xí)近平：《在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日。。人大和政協(xié)“兩會(huì)”為民眾利益表達(dá)提供了重要的制度化渠道，有力地促進(jìn)了各方利益的表達(dá)和協(xié)調(diào)。但從政治運(yùn)行的角度來(lái)考察，“兩會(huì)”利益表達(dá)機(jī)制仍需要進(jìn)一步完善。當(dāng)前，加強(qiáng)“兩會(huì)”利益表達(dá)機(jī)制建設(shè)，應(yīng)重點(diǎn)做好以下五個(gè)方面的工作：

(一)確保人大代表、政協(xié)委員基于地域與界別的利益代表性

人大代表和政協(xié)委員在利益表達(dá)環(huán)節(jié)存在部分民意缺失的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，比例偏差。人大與政協(xié)方面均面臨基層利益代表不足的問(wèn)題，因此有的人就認(rèn)為，“政協(xié)委員都是精英，很多時(shí)候他看到的是他自己關(guān)注的東西，但未必是最底層的東西”*《全國(guó)政協(xié)委員舒紅兵：“討論話題高大上，百姓覺(jué)得很奢侈”》，《南方都市報(bào)》2014年3月11日。。其二，認(rèn)識(shí)偏差。個(gè)別人大代表和政協(xié)委員錯(cuò)誤地認(rèn)為，愛(ài)國(guó)、愛(ài)黨就是不投反對(duì)票，即便在不同意的情形下，也不投反對(duì)票。這種認(rèn)識(shí)偏差混淆了愛(ài)國(guó)、愛(ài)黨和履行民意代表職責(zé)的關(guān)系，造成批評(píng)性建議、意見(jiàn)的缺失。其三，履職缺位。個(gè)別人大代表、政協(xié)委員職責(zé)意識(shí)不強(qiáng)，連續(xù)缺席一年一度的全體大會(huì)，并出現(xiàn)整個(gè)任期內(nèi)“零議案代表”、“零提案委員”等現(xiàn)象。人大代表、政協(xié)委員的履職缺位會(huì)直接導(dǎo)致其所代表的地域或界別的民意無(wú)法得到表達(dá)。

針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)，確保人大代表、政協(xié)委員基于地域與界別的利益代表性。第一，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化人大代表和政協(xié)委員的結(jié)構(gòu)比例。人大代表選舉、政協(xié)委員推選環(huán)節(jié)應(yīng)逐步增加一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子等基層代表的數(shù)量，進(jìn)一步改善“官民比例”失衡的問(wèn)題。2016年廣州出臺(tái)文件從嚴(yán)掌握干部代表比例、進(jìn)一步提升工人、農(nóng)民、專業(yè)技術(shù)人員代表比例，2017年重慶首次推薦鄉(xiāng)村“精英”擔(dān)任政協(xié)委員，這些實(shí)踐值得推廣。第二，應(yīng)強(qiáng)化人大代表和政協(xié)委員利益表達(dá)的主體意識(shí)。應(yīng)建立代表和委員向選區(qū)和界別群眾定期述職的常態(tài)機(jī)制，使其明確各自作為地域或界別群眾民意代表、而非單純個(gè)體的特定角色。第三，應(yīng)建立合理的退出機(jī)制，確保人大代表和政協(xié)委員的會(huì)議出勤率。代表、委員的因公請(qǐng)假、因故請(qǐng)假或無(wú)故缺席，會(huì)直接影響其所代表的地域和界別群眾利益表達(dá)的缺失。因此，無(wú)故缺席會(huì)議的，應(yīng)予以辭退；因生病或公務(wù)原因多次無(wú)法參會(huì)的，應(yīng)予以勸辭。

(二)切實(shí)提升人大代表、政協(xié)委員及“兩會(huì)”專門(mén)委員會(huì)的專業(yè)化水平

目前，人大代表、政協(xié)委員及“兩會(huì)”機(jī)構(gòu)建設(shè)的專業(yè)化水平，均有待進(jìn)一步提高。一方面，人大代表和政協(xié)委員自身的專業(yè)能力欠缺，導(dǎo)致出現(xiàn)議案、提案“多事一件”或標(biāo)題與內(nèi)容不符，部分代表、委員在審議計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告時(shí)“看不懂”等問(wèn)題；另一方面，“兩會(huì)”專門(mén)委員會(huì)建設(shè)存在明顯不足。人大方面，專門(mén)委員會(huì)委員的專業(yè)背景與所屬專業(yè)存在較大不一致現(xiàn)象；一些地方人大專門(mén)委員會(huì)與其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間存在職權(quán)交叉的問(wèn)題。政協(xié)方面，大多數(shù)省級(jí)及省級(jí)以下政協(xié)的專門(mén)委員會(huì)委員均實(shí)行“全員制”，即根據(jù)委員個(gè)人意愿，在屆初將所有委員編入某一特定專門(mén)委員會(huì)，并未貫徹《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)專門(mén)委員會(huì)通則》對(duì)于專業(yè)知識(shí)的要求。

切實(shí)提升人大代表、政協(xié)委員及“兩會(huì)”專門(mén)委員會(huì)的專業(yè)化水平，確保代表、委員發(fā)揮利益表達(dá)的主體作用。一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人大代表和政協(xié)委員的專業(yè)培訓(xùn)。要使代表、委員科學(xué)認(rèn)識(shí)其權(quán)利和義務(wù)，掌握相應(yīng)的議案、建議、提案等基本履職工作能力；同時(shí)，通過(guò)開(kāi)展法律、財(cái)經(jīng)等方面的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，確保其能夠履行利益表達(dá)和參政議政的職責(zé)。近年來(lái)，中央和地方財(cái)政預(yù)算報(bào)告編制愈加詳盡，涉及更多更深的專業(yè)知識(shí)，對(duì)代表和委員履職的專業(yè)知識(shí)能力提出了更高要求。另一方面，加強(qiáng)“兩會(huì)”專業(yè)委員會(huì)建設(shè)。一是科學(xué)界定人大和政協(xié)專門(mén)委員會(huì)的職權(quán)。應(yīng)進(jìn)一步以制度明確和區(qū)分“兩會(huì)”專門(mén)委員會(huì)的職責(zé)范圍；二是切實(shí)提高“兩會(huì)”專門(mén)委員會(huì)成員的專業(yè)化水平?！皟蓵?huì)”專門(mén)委員會(huì)應(yīng)由具有專業(yè)知識(shí)或?qū)ｉT(mén)工作經(jīng)歷的代表和委員組成。尤其是政協(xié)方面，應(yīng)借鑒人大專門(mén)委員會(huì)的組織經(jīng)驗(yàn)，由部分委員組成，但開(kāi)展工作時(shí)允許全體委員自由參與，既確保自身專業(yè)性，也能夠廣泛聯(lián)系各界、各方面人士；三是應(yīng)合理吸納代表、委員以外的專家擔(dān)任兼職顧問(wèn)或?qū)Ｂ氼檰?wèn)。2016年上海市人大出臺(tái)《上海市人大專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作委員會(huì)立法專家顧問(wèn)暫行辦法(草案)》，選聘60位專家擔(dān)任專門(mén)委員會(huì)立法顧問(wèn)*王海燕：《上海立法有了智囊團(tuán)》，《解放日?qǐng)?bào)》(南開(kāi)大學(xué)圖書(shū)館館藏影印本)2016年6月26日。，這一舉措有利于提升“兩會(huì)”專門(mén)委員會(huì)的建設(shè)水平；四是應(yīng)加強(qiáng)人大和政協(xié)“兩會(huì)”專門(mén)委員會(huì)之間的協(xié)作。二者可圍繞社會(huì)群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，聯(lián)合開(kāi)展調(diào)研和視察。

(三)探索完善人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的常態(tài)工作機(jī)制

人大代表、政協(xié)委員與民眾的常態(tài)聯(lián)系尚待加強(qiáng)。人大代表、政協(xié)委員只有保持與選區(qū)、界別群眾的密切聯(lián)系，才能真正了解和汲取民意。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)和自媒體平臺(tái)的快速發(fā)展，拓展了人大代表、政協(xié)委員收集社情民意的渠道和空間。然而，現(xiàn)實(shí)政治生活中人大代表、政協(xié)委員與群眾之間，仍缺乏常態(tài)的聯(lián)系機(jī)制，主要體現(xiàn)在：其一，缺少基本聯(lián)系信息。當(dāng)選區(qū)或界別群眾遇到問(wèn)題或困難想去聯(lián)系代表或委員時(shí)，往往找不到代表、委員，很多人不知道自己選區(qū)或界別的人大代表、政協(xié)委員是誰(shuí)，即便知道也沒(méi)有直接的聯(lián)系方式。目前，各級(jí)人大、政協(xié)的官方網(wǎng)站大多尚未公開(kāi)代表、委員的工作專用手機(jī)號(hào)碼；其二，代表、委員聯(lián)絡(luò)站建設(shè)不規(guī)范。近年來(lái)，在加強(qiáng)代表、委員與群眾聯(lián)系方面，各地代表和委員聯(lián)絡(luò)站發(fā)揮了積極作用，但其在工作機(jī)制、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、政策支持、監(jiān)督管理等方面均存在諸多不規(guī)范、不完善之處；其三，缺乏主動(dòng)性聯(lián)系。很多代表、委員仍是以參加周期性的代表小組、界別小組活動(dòng)作為主要的聯(lián)系群眾渠道，缺乏主動(dòng)地、經(jīng)常性地深入基層、走訪群眾的職責(zé)意識(shí)。

當(dāng)前，應(yīng)切實(shí)建立人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的常態(tài)工作機(jī)制。“要完善基層組織聯(lián)系群眾制度，加強(qiáng)議事協(xié)商，做好上情下達(dá)、下情上傳工作”*習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月22日。。首先，完善人大代表、政協(xié)委員相關(guān)信息的公開(kāi)制度。應(yīng)統(tǒng)一公開(kāi)各級(jí)人大代表、政協(xié)委員的基本聯(lián)系方式，包括辦公電話、工作專用手機(jī)號(hào)碼、電子郵箱、通信地址等；其次，基于人大代表、政協(xié)委員聯(lián)絡(luò)站，完善常態(tài)接訪制度。深圳市南山區(qū)月亮灣片區(qū)人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站的經(jīng)驗(yàn)值得基層人大、政協(xié)借鑒。作為全國(guó)首家人大代表聯(lián)絡(luò)站，該站點(diǎn)不僅全面建立了聯(lián)絡(luò)站聯(lián)系選民的各項(xiàng)工作制度，而且創(chuàng)新性地聘任人大代表聯(lián)絡(luò)員，擔(dān)任人大代表履職的“助手”和“耳目”。聯(lián)絡(luò)員受人大代表的委托，對(duì)群眾反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，收集社情民意。這一舉措，很好地解決了兼職代表履職時(shí)間有限的難題，實(shí)現(xiàn)了代表與群眾的雙向聯(lián)系，搭建了常態(tài)化的代表履職平臺(tái)；最后，完善主動(dòng)走訪制度。除了人大代表小組、政協(xié)界別小組固定的活動(dòng)日、座談會(huì)等制度外，應(yīng)建立人大代表、政協(xié)委員基于實(shí)際問(wèn)題、不定期走訪選區(qū)、界別群眾的工作制度，建立收集社情民意的走訪登記制度，并將其納入代表、委員履職考核體系中。

(四)完善人大代表建議、政協(xié)委員提案辦理環(huán)節(jié)的信息反饋機(jī)制

人大代表、政協(xié)委員向選區(qū)或界別群眾及時(shí)反饋建議、提案的辦理信息，既是自身作為利益表達(dá)工作的延續(xù)，也是基于群眾滿意與否的新一輪利益表達(dá)的開(kāi)始。當(dāng)前，人大代表、政協(xié)委員在提交建議、提案后，缺乏后續(xù)的信息反饋工作，不能及時(shí)向其所聯(lián)系的群眾反饋具體辦理的過(guò)程和結(jié)果信息，導(dǎo)致代表、委員失去群眾的信任和支持，進(jìn)而影響其后社情民意的收集工作。當(dāng)選區(qū)、界別群眾向代表、委員反映了利益訴求，并協(xié)助其完成相關(guān)建議、提案工作后，理應(yīng)對(duì)利益表達(dá)的結(jié)果信息知情。缺乏信息反饋的部分原因是由于前述代表、委員聯(lián)系群眾工作機(jī)制的不健全，但更重要的原因是建議和提案在辦理環(huán)節(jié)承辦單位存在重答復(fù)、輕落實(shí)的問(wèn)題，使得代表、委員不愿向群眾反饋未解決或雖列入計(jì)劃但尚未進(jìn)入解決流程的信息。實(shí)踐中，在建議、提案辦理環(huán)節(jié)，代表、委員自身作為建議人、提案人，需要由政府相關(guān)承辦單位對(duì)建議、提案的辦理進(jìn)行書(shū)面答復(fù)。答復(fù)結(jié)果主要分為三種情況：所提問(wèn)題已經(jīng)解決或者基本解決的；所提問(wèn)題列入計(jì)劃擬逐步解決的；所提問(wèn)題因條件限制或其他原因無(wú)法解決，或者留作參考的。各級(jí)政府在督辦人大代表建議、政協(xié)委員提案過(guò)程中，往往側(cè)重考評(píng)辦理答復(fù)率，并且經(jīng)常籠統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)“得到解決或計(jì)劃逐步解決”的數(shù)值。這里，“得到解決”與“計(jì)劃逐步解決”顯然不應(yīng)做同類歸并統(tǒng)計(jì)。即便“已經(jīng)解決或者基本解決的”的情況，也不等同于真正落實(shí)，因?yàn)榇嬖趥€(gè)別承辦單位承諾列入當(dāng)年年度計(jì)劃或特定時(shí)間內(nèi)解決，從而得到建議人、提案人認(rèn)可并在辦復(fù)意見(jiàn)表上簽署滿意的情形。

因此，應(yīng)從承辦單位聯(lián)系代表、委員和代表、委員聯(lián)系群眾兩個(gè)層面，建立起完善的信息反饋機(jī)制。一方面，建立承辦單位向人大代表、政協(xié)委員反饋建議、提案辦理信息的工作機(jī)制。應(yīng)將向建議人和提案人溝通和反饋信息，貫穿于事項(xiàng)辦理的全過(guò)程，建立起建議、提案辦理前、辦理中、辦理后的規(guī)范的信息反饋工作機(jī)制；另一方面，建立人大代表、政協(xié)委員向所聯(lián)系的群眾反饋建議、提案辦理信息的工作機(jī)制。應(yīng)基于承辦單位反饋信息的基礎(chǔ)，從辦理前、辦理中、辦理后三個(gè)環(huán)節(jié)建立代表、委員向所聯(lián)系群眾反饋信息的工作機(jī)制。辦理前，代表、委員應(yīng)認(rèn)真地收集和整理群眾意見(jiàn)，擬定并提交建議、提案。對(duì)群眾所提問(wèn)題因條件限制或其他原因無(wú)法解決或留作參考的，應(yīng)實(shí)事求是地向相關(guān)群眾進(jìn)行反饋和做好解釋工作；辦理中，代表、委員應(yīng)對(duì)建議、提案辦理進(jìn)行及時(shí)追蹤，保持與群眾的互動(dòng)聯(lián)系，并適時(shí)向承辦單位反饋群眾意見(jiàn)；辦理后，應(yīng)主動(dòng)聯(lián)系群眾，收集群眾對(duì)于建議、提案辦理結(jié)果不滿意的方面，作為下一輪利益表達(dá)的內(nèi)容。2016年廣東省出臺(tái)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于實(shí)行人大代表建議和政協(xié)提案辦理工作“一把手”責(zé)任制的通知》，明確了承辦單位“一把手”責(zé)任制，要求“一把手”要“親自部署交辦工作，審定辦理計(jì)劃、答復(fù)意見(jiàn)和辦理情況報(bào)告”，并在每年3月底前和領(lǐng)辦工作完成后10個(gè)工作日內(nèi)，將建議和提案的辦理情況，以書(shū)面形式報(bào)送省政府辦公廳備案，同時(shí)抄送人大、政協(xié)相關(guān)機(jī)構(gòu)，取得了較好的實(shí)踐效果。

(五)強(qiáng)化閉會(huì)期間人大代表、政協(xié)委員的履職機(jī)制建設(shè)

“兩會(huì)”閉會(huì)期間，代表、委員提交建議、提案，開(kāi)展視察和專題調(diào)研，列席“兩會(huì)”常務(wù)委員會(huì)和參加專門(mén)委員會(huì)活動(dòng)，均是其發(fā)揮利益表達(dá)職能的重要途徑。人大代表、政協(xié)委員的兼職制適合了中國(guó)的基本國(guó)情，也有助于其保持與選區(qū)、界別群眾的密切聯(lián)系。但是，兼職制在很大程度上制約了閉會(huì)期間代表、委員的有效履職。其一，提交建議、提案方面，人大代表、政協(xié)委員在閉會(huì)期間提交的建議和提案均遠(yuǎn)低于其在會(huì)議期間提交的件數(shù)。全國(guó)政協(xié)十一屆五次會(huì)議期間，政協(xié)委員共提交5762件，而之前近一年的閉會(huì)期間，提案數(shù)僅有314件*林文漪：《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于政協(xié)十一屆四次會(huì)議以來(lái)提案工作情況的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年3月14日。；其二，視察和專題調(diào)研工作方面，人大代表、政協(xié)委員仍是多以年終集中視察作為主要活動(dòng)方式；其三，人大代表、政協(xié)委員列席“兩會(huì)”常務(wù)委員會(huì)和參加專門(mén)委員會(huì)活動(dòng)頻次仍有待加強(qiáng)。這一點(diǎn)，從2013年全國(guó)人大提出“要保證每一位基層代表在五年任期之內(nèi)都能夠列席一次常委會(huì)”的要求中，可見(jiàn)一斑。此外，缺乏對(duì)人大代表、政協(xié)委員閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)的考核，也是導(dǎo)致其履職較差的重要原因。

切實(shí)推進(jìn)人大代表、政協(xié)委員閉會(huì)期間履職的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：其一，應(yīng)建立閉會(huì)期間人大代表、政協(xié)委員提交建議、提案的考核機(jī)制。人大代表、政協(xié)委員雖然是兼職性質(zhì)，但其作為民意代表聽(tīng)取和反映群眾利益訴求，不應(yīng)局限于“兩會(huì)”會(huì)議期間，閉會(huì)期間代表、委員提交建議、提案，也是其履職的重要方面。由于代表、委員提出的建議、提案，大多在辦理上是需要較長(zhǎng)時(shí)間的，因此，閉會(huì)期間提交建議、提案，有利于群眾利益訴求的落實(shí)和解決；其二，應(yīng)重視開(kāi)展人大代表、政協(xié)委員年中的視察和專題調(diào)研。應(yīng)改變年終集中視察和調(diào)研的機(jī)械模式，應(yīng)圍繞黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)，圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問(wèn)題，圍繞群眾利益訴求中集中反映的民生問(wèn)題，不定期地開(kāi)展年中的視察和專題調(diào)研工作。這既是代表、委員掌握第一手材料、提出高質(zhì)量的議案、建議和提案的重要基礎(chǔ)，也是代表、委員對(duì)“一府兩院”工作進(jìn)行監(jiān)督的重要途徑。應(yīng)鼓勵(lì)代表、委員在年中開(kāi)展不定期的視察和專題調(diào)研，一些地方“兩會(huì)”聯(lián)合開(kāi)展專題調(diào)研和視察的模式，有利于發(fā)揮“兩會(huì)”在反映民意方面的整體效能；其三，應(yīng)建立人大代表、政協(xié)委員列席常務(wù)委員會(huì)和參加專門(mén)委員會(huì)的工作制度。代表、委員列席常務(wù)委員會(huì)，可以直接向政府相關(guān)部門(mén)提出意見(jiàn)和建議，并進(jìn)行“面對(duì)面”交流；代表、委員參與各自專門(mén)委員會(huì)的工作，可以更好地發(fā)揮其自身的專業(yè)優(yōu)勢(shì)；其四，應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)支撐。應(yīng)進(jìn)一步完善代表、委員履職的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、手機(jī)應(yīng)用平臺(tái)，方便代表、委員“移動(dòng)履職”。2016年上海市人大推出“上海代表履職”APP，創(chuàng)新了“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的代表履職新模式*劉昕璐：《“上海代表履職”APP“升級(jí)”》，《青年報(bào)》2016年3月2日。；其五，應(yīng)建立人大代表、政協(xié)委員履職的量化考評(píng)機(jī)制。應(yīng)建立評(píng)分制度，全面考核代表、委員會(huì)議期間和閉會(huì)期間的履職情況。并且，考核機(jī)制應(yīng)與代表、委員的選拔、推選、激勵(lì)等工作結(jié)合起來(lái)，建立必要的退出機(jī)制。2016年重慶市江北區(qū)人大將人大代表履職事項(xiàng)具體規(guī)定為“參加區(qū)人代會(huì)”、“提出代表議案、建議”、“參加區(qū)人大常委會(huì)組織的評(píng)議、視察、調(diào)研等履職監(jiān)督活動(dòng)”、“列席區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議”等11項(xiàng)，并對(duì)應(yīng)賦值計(jì)分*《重慶江北人大代表履職推“積分制”》，《新京報(bào)》2016年6月14日。。2017年上海市普陀區(qū)政協(xié)制定20個(gè)方面共計(jì)56項(xiàng)具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)委員各項(xiàng)履職活動(dòng)，進(jìn)行量化評(píng)價(jià)*《委員履職強(qiáng)不強(qiáng)，政協(xié)標(biāo)尺量一量》，《聯(lián)合時(shí)報(bào)》2017年4月11日。。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)人大和政協(xié)‘兩會(huì)’機(jī)制實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號(hào)：11CZZ029)的階段性成果。

盛林，男，政治學(xué)博士，南開(kāi)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，研究方向?yàn)橹泄颤h史、中國(guó)政黨政治。

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1002-3909(2017)05-0128-07

[責(zé)任編輯吳榮生]