“后單位社會(huì)”官德的嬗變與重塑

李夢(mèng)瑩，顏德如

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽(yáng) 110004)

“后單位社會(huì)”官德的嬗變與重塑

李夢(mèng)瑩1，顏德如2

(1.吉林大學(xué) 行政學(xué)院，長(zhǎng)春 130012；2.東北大學(xué) 文法學(xué)院，沈陽(yáng) 110004)

官德是領(lǐng)導(dǎo)干部在其權(quán)力活動(dòng)實(shí)踐中應(yīng)予遵守的規(guī)范和準(zhǔn)則，當(dāng)前，部分領(lǐng)導(dǎo)干部官德失范的行為是自律性道德滑坡和制度性監(jiān)管缺位共同作用的結(jié)果。作為以現(xiàn)代化為訴求的制度安排，“單位制”是新中國(guó)成立后綜合性的政治和社會(huì)制度機(jī)制，單位體制所內(nèi)生的制度性特質(zhì)是“后單位社會(huì)”扭曲的政績(jī)觀、自利性傾向凸顯、權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)等官德異化行為的一種制度性力量。因此，在構(gòu)建新型官德模式的過程中必須清晰地意識(shí)到此過程需要克服單位制度的巨大慣性和變革形態(tài)的制約作用，加強(qiáng)單位內(nèi)部行政決策的民主化、推進(jìn)行政執(zhí)行的科學(xué)化、完善行政監(jiān)管的制度化等方式，以協(xié)同改進(jìn)新時(shí)期官德建設(shè)。

官德；單位制；后單位社會(huì)；政績(jī)；思想政治教育

“人無德不立，國(guó)無德不興”，官德水平的高低是執(zhí)政黨執(zhí)政能力和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，而“單位制”則是集政治授權(quán)、身份賦予、資源配置等功能于一身的新中國(guó)社會(huì)的基礎(chǔ)性秩序體制，以權(quán)力制度再分配和官德理念演進(jìn)變遷為基礎(chǔ)的歷時(shí)性考察就無法回避“單位制”這一總體性的制度安排。作為黨的行政理念的制度性實(shí)踐，單位制的演進(jìn)歷程對(duì)中國(guó)官員道德理念的形成與變遷均產(chǎn)生重要的影響。在面對(duì)以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的“后單位社會(huì)”部分異化的官德理念和行動(dòng)實(shí)踐，如何調(diào)動(dòng)單位內(nèi)外制度性的力量以重構(gòu)新型的官德形態(tài)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的“中國(guó)夢(mèng)”和“全面建成小康社會(huì)”具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、官德的內(nèi)涵與“單位制”的共變

“為政以德”“仁政”“德治”等思想是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)對(duì)官德行為與理念的應(yīng)然性要求。隨著19世紀(jì)中后期的西學(xué)東漸和中國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展，現(xiàn)代科層化組織對(duì)科學(xué)理性的呼喚對(duì)傳統(tǒng)的官德理念形成了巨大的沖擊?！皢挝恢啤弊鳛楣伯a(chǎn)黨人回應(yīng)中國(guó)現(xiàn)代化的一種全方位的制度安排，其所創(chuàng)立的新型的行政管理模式和社會(huì)整合方式都形塑了新中國(guó)官德的特征與結(jié)構(gòu)，因此要考察二者之間的共變關(guān)系，則亟須厘清“官德”與“單位制”的內(nèi)涵與本質(zhì)。

(一)作為一個(gè)歷史范疇的“官德”

中國(guó)古代社會(huì)的思想文化要求為官者以“德行”為表率，以此贏得民眾的愛戴和世人的擁護(hù)。在官員的行為準(zhǔn)則層面，以“廉為政本”作為官德的基礎(chǔ)，認(rèn)為廉政乃“國(guó)之大維”“人生大綱”。在官德的教育方式層面，強(qiáng)調(diào)“修身正己”與“克己奉公”相結(jié)合。在官吏的選拔任用層面，以“德才兼?zhèn)洹弊鳛楣賳T舉任和晉升的重要參考。政治文明是具有高度承繼性的文化體系，傳統(tǒng)文化中官德的基本理念對(duì)現(xiàn)時(shí)代官德的具體表現(xiàn)也產(chǎn)生了重要的影響。作為一種特殊存在形式的道德體系，學(xué)界主要將官德界定為“各級(jí)官員在從事領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)過程中所具有的道德意識(shí)、道德情操、道德品質(zhì)，是為官者在行使公共權(quán)力，提供公共服務(wù)過程中所必須遵循的道德規(guī)范”[1]。筆者認(rèn)為此種官德定義是官員自身道德狀況的綜合反映，包括為官者的個(gè)人品行、文化素質(zhì)、道德修養(yǎng)、職業(yè)能力和社會(huì)公德等方面的屬性。顯然，將官德內(nèi)涵建立在官員個(gè)人的全部個(gè)性品格基礎(chǔ)上，使得此概念外延極大，而泛化的概念則不利于加強(qiáng)官德建設(shè)的制度設(shè)計(jì)?，F(xiàn)行的官德界定受制于中國(guó)傳統(tǒng)官德文化的影響，將為政者的德行建立于自身的“內(nèi)省”“慎獨(dú)”等自律性的道德要求，忽視管理制度的制約作用。而現(xiàn)代公共行政理念則在關(guān)注于個(gè)體因素之外，更強(qiáng)調(diào)法理性與科層化的管理理念，凸顯制度因素規(guī)制官德的實(shí)踐。因此，結(jié)合現(xiàn)代公共行政的理念，具體考察行政領(lǐng)導(dǎo)這一特殊社會(huì)角色的角色期望與職業(yè)要求，應(yīng)該成為界定新時(shí)期官德概念的新途徑。

筆者認(rèn)為，將官德的內(nèi)涵限定于職業(yè)道德的視域內(nèi)更具操作性。相應(yīng)的，官德的作用范圍也應(yīng)該限定在官員行使公共權(quán)力的活動(dòng)中。這既契合了作為“官”這一特殊職業(yè)和社會(huì)角色的內(nèi)在要求，也避免了官德外延的無限擴(kuò)展。以職業(yè)角度限定的官德應(yīng)具備以下兩個(gè)特征：首先，以公共性為其本質(zhì)要求。以現(xiàn)代公共行政理論觀之，官員受公民的委托行使公共權(quán)力、處理公共事務(wù)，這從本質(zhì)上規(guī)定了官德孕發(fā)于社會(huì)生活的公共領(lǐng)域，“具有政治功能的公共領(lǐng)域不僅需要法治國(guó)家機(jī)制的保障，它也依賴于文化傳統(tǒng)和社會(huì)化模式的合拍，依賴于習(xí)慣自由的民眾的政治文化”[2]。中國(guó)古代思想家就提出了官員應(yīng)以民眾、社稷、天下為懷的思想。及至現(xiàn)代，官德的公共性就應(yīng)體現(xiàn)為以公共利益和社會(huì)義務(wù)為重，強(qiáng)調(diào)在公共權(quán)力活動(dòng)中對(duì)公民利益和社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)。其次，以廉潔進(jìn)取為核心。早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，法家思想代表人物管子就將“廉”與政治結(jié)合在了一起，提出“禮義廉恥，國(guó)之四維，四維不張，國(guó)乃滅亡”；漢代的班固也指出：“吏不廉平，則治道衰?！盵3]作為極具歷史傳統(tǒng)的官德底線與要求，廉潔奉公應(yīng)成為現(xiàn)代官員工作中必須堅(jiān)守的品質(zhì)。在堅(jiān)持廉潔奉公的前提之下，面對(duì)改革深水期不斷涌現(xiàn)的社會(huì)矛盾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新情況，黨員干部還必須具備進(jìn)取果敢的能力水平。如若官員缺乏進(jìn)取之心，不僅無法有效處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)突發(fā)事件，也不符合新科技、新理念不斷涌現(xiàn)的快速變遷的社會(huì)要求。

(二)作為一個(gè)制度實(shí)踐的“單位制”

單位制是中國(guó)共產(chǎn)黨在社會(huì)主義再分配體制下的制度設(shè)計(jì)，中國(guó)的單位是一個(gè)兼具政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能的三位一體的制度安排。綜合各學(xué)科的研究成果和單位實(shí)際的運(yùn)行邏輯，筆者認(rèn)為，單位制是依托于新中國(guó)社會(huì)主義政治和經(jīng)濟(jì)制度所構(gòu)建的特殊機(jī)制，是國(guó)家進(jìn)行社會(huì)控制、資源配置以及社會(huì)整合的制度化形式，各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)是單位制最主要的承載主體。作為同時(shí)承載社會(huì)保障、身份定義、社會(huì)生產(chǎn)等多種社會(huì)職能的實(shí)體性組織，有效的行政管理和政治傳導(dǎo)一直是單位實(shí)際運(yùn)作過程所需的基礎(chǔ)條件。伴隨著單位體制的形成、確立和改革，恰與中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨到執(zhí)政黨的歷史變遷同步，這種變遷的本質(zhì)表現(xiàn)在黨的組織管理制度、官德的歷史階段性與社會(huì)整合機(jī)制的內(nèi)在同構(gòu)。黨對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治品德、職業(yè)道德、能力素質(zhì)要求的階段性特征，目的即是為了滿足在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期“單位制”這一社會(huì)整合機(jī)制的內(nèi)在需求。單位制的生發(fā)與確立徹底改變了舊中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)形態(tài)和組織管理機(jī)制，這使得黨對(duì)官員道德能力的要求產(chǎn)生了極具“單位中國(guó)”特色的變遷軌跡和內(nèi)容特征。這種新中國(guó)獨(dú)具特色的官德模式，既與傳統(tǒng)文化道德保持一定的延續(xù)性，又與共產(chǎn)黨創(chuàng)立的“單位制”存在體制的同構(gòu)性。因此，在強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)影響的基礎(chǔ)上考察官德的變遷就無法回避以組織化和現(xiàn)代化為導(dǎo)向的“單位制”，不了解“單位制”的生成與發(fā)展，就無法揭示新中國(guó)官德內(nèi)涵的制度性基礎(chǔ)。

二、“單位制”的確立與“大公”官德的形成

作為“舉國(guó)通一式”的單位體制構(gòu)建，是中國(guó)共產(chǎn)黨為了告別晚清以來的社會(huì)總體性危機(jī)，將民眾組織起來推進(jìn)民族國(guó)家構(gòu)建和實(shí)現(xiàn)趕超發(fā)展的國(guó)家敘事。為了強(qiáng)化黨組織對(duì)基層社會(huì)的管理能力，黨對(duì)行政干部加強(qiáng)了社會(huì)主義價(jià)值宣傳與教育，凸顯了對(duì)宏觀指令的服從與執(zhí)行，批判了小團(tuán)體主義和本位主義的“小公”利益。這些官德領(lǐng)域的新理念，在“單位制”形成過程中逐漸以制度化的形式得以落實(shí)，這使得中國(guó)傳統(tǒng)官德的內(nèi)容在理念與規(guī)范上都獲得了新的規(guī)定性，一種告別地域與私德的“大公”官德開始出現(xiàn)。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變是經(jīng)由一系列制度的建構(gòu)和運(yùn)作得以實(shí)現(xiàn)的。

(一)延安道路——“大公”官德的制度雛形

學(xué)界對(duì)“單位制”的起源研究一般追溯至黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，在根據(jù)地所建立的企業(yè)和社會(huì)管理制度。美國(guó)學(xué)者賽爾登認(rèn)為，“共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地建設(shè)中所形成的‘延安道路’是一條獨(dú)具特色的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改造社會(huì)和進(jìn)行人民戰(zhàn)爭(zhēng)的途徑”[4]。延安時(shí)期根據(jù)地參加革命的干部群體相對(duì)于根據(jù)地的各階層群眾而言，就是“公家”的代名詞。由于黨員干部這個(gè)“公家”群體來源的復(fù)雜性，黨在根據(jù)地時(shí)期就十分重視黨風(fēng)和官德修養(yǎng)的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)對(duì)黨員世界觀的教育和改造。此時(shí)期的官德建設(shè)突出表現(xiàn)為三個(gè)特點(diǎn)：第一，要求黨員干部深入群眾；第二，以馬克思主義理論改造黨員干部人生觀；第三，要求黨員干部在革命活動(dòng)中強(qiáng)化調(diào)查研究。這種官德理念的著力點(diǎn)迥異于以往官德的表現(xiàn)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)官德提倡“立公滅私”，但私域性的血緣因素?fù)诫s其中致使大公逐漸為血親私域所侵蝕，在群己、公私差等性的“差序格局”模式下體現(xiàn)出的官德，往往表現(xiàn)出陽(yáng)公陰私、假公濟(jì)私、化公為私、援私為公等行為。反觀根據(jù)地時(shí)期的官德特征，突出表現(xiàn)為要求黨員干部超脫出自身所屬的階級(jí)、地域、宗族等“私域”空間，以權(quán)力活動(dòng)中的本位主義和小團(tuán)體主義作為激烈批判的對(duì)象。這使得受制于“單位制”形成早期的“供給制”和根據(jù)地經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理模式作用下的官德建設(shè)凸顯了自身的“大公”屬性，瓦解了傳統(tǒng)官德理念賴以存在的社會(huì)基礎(chǔ)。

(二)“一五計(jì)劃”——“大公”官德的制度確立

新中國(guó)成立后單位制最終得以確立和定型的標(biāo)志，是“一五”計(jì)劃時(shí)期所建立起的企業(yè)管理制度和行政管理系統(tǒng)。為了進(jìn)一步適應(yīng)黨員干部在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和單位組織中的領(lǐng)導(dǎo)作用，黨在社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)制度建立的過程中不斷更新和強(qiáng)化對(duì)黨員干部的約束與教育。根據(jù)新情況和新形勢(shì)出臺(tái)了多項(xiàng)措施加強(qiáng)干部的官德作風(fēng)建設(shè)：第一，明確提出德才兼?zhèn)涞倪x拔任用干部標(biāo)準(zhǔn)，反對(duì)傳統(tǒng)行政實(shí)踐按照資歷、輩分、親疏關(guān)系而選拔任命干部的方法，進(jìn)一步加強(qiáng)了干部選拔的公共屬性?！凹久滋芈宸蛟诠伯a(chǎn)國(guó)際第七次大會(huì)上提出了世界各國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于干部選拔的四項(xiàng)原則，即：無限忠心、聯(lián)系群眾、有獨(dú)立工作能力和遵守紀(jì)律。以此為基礎(chǔ)，中國(guó)共產(chǎn)黨結(jié)合自己的實(shí)際將干部選拔標(biāo)準(zhǔn)確定為：一是德(政治)，二是才(工作能力)，德才并重，以德為主?！盵5]第二，制度化的政治學(xué)習(xí)。為了加強(qiáng)黨員干部在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理活動(dòng)中的政治正確性，1951年2月中共中央發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)理論教育的決定(草案)》，要求全體黨員無例外地、不間斷地、有系統(tǒng)地學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想，強(qiáng)調(diào)黨的高級(jí)干部應(yīng)成為理論學(xué)習(xí)的模范和先鋒。這種系統(tǒng)化的理論學(xué)習(xí)強(qiáng)化了黨員干部的“大公”理念，在思想理論和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域，不間斷地對(duì)傳統(tǒng)政治生態(tài)中普遍存在的“私”的意念與活動(dòng)進(jìn)行批判，使得被血緣、地緣共同體所分割且深具“小公”屬性的社會(huì)空間與利益，在制度和社會(huì)思想領(lǐng)域徹底喪失了合法性基礎(chǔ)。追溯“單位制”與官德的共變進(jìn)程，以“一五”計(jì)劃為代表的單位制度全面確立的時(shí)期，同時(shí)也是黨的官德建設(shè)的新階段，此階段的官德從體制上恰好與追求趕超發(fā)展為目的、具有“大公共性”和“宏大敘事”為主題的單位體制同構(gòu)。因此，此階段的官德從理論建設(shè)、組織建設(shè)、制度建設(shè)的層面加強(qiáng)著力，目的均是為了更好地滿足民族國(guó)家構(gòu)建和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大公”意涵。

三、“后單位社會(huì)”官德的異化與困境

遵循官德模式與“單位制”的共變路徑，學(xué)界往往將市場(chǎng)化改革后的中國(guó)社會(huì)稱之為“后單位社會(huì)”。由于制度自身固有的“路徑依賴”特性，考察當(dāng)今中國(guó)官德的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)就不能擺脫對(duì)單位體制對(duì)官德影響作用的回顧。在構(gòu)建“后單位社會(huì)”新型官德的過程中，也必須清晰地意識(shí)到此過程需要克服單位制度的巨大慣性和變革形態(tài)對(duì)構(gòu)建新型官德樣態(tài)的制約作用。

(一)扭曲的政績(jī)觀

國(guó)家建設(shè)重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)后的“單位制”，在延續(xù)原有的執(zhí)行國(guó)家指令的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)本單位和本地區(qū)利益的訴求。在市場(chǎng)化背景下，單位領(lǐng)導(dǎo)干部將爭(zhēng)取本單位的實(shí)際利益當(dāng)成自身獲取政績(jī)和政治資本的主要?jiǎng)恿?，這導(dǎo)致了諸如“政績(jī)工程”“浮夸虛報(bào)”等官德失范的案例，造成了社會(huì)效益的巨大損耗。政績(jī)就其本質(zhì)而言是公共權(quán)力主體以公共資源為成本而獲得的收益，“后單位”時(shí)期政績(jī)觀扭曲的原因即在于利用國(guó)家和社會(huì)公共資源所獲得的收益可以超脫出國(guó)家的控制而被本單位占有。由于單位是作為國(guó)家上下貫通行政體系的一個(gè)環(huán)節(jié)而存在的，因此，基層單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于上級(jí)單位具有極強(qiáng)的依附性，這使得其權(quán)力活動(dòng)的核心是滿足上級(jí)單位的各種指標(biāo)性要求而非本部門的利益。傳統(tǒng)單位制度下領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)即是為了滿足上級(jí)單位下達(dá)的任務(wù)，生產(chǎn)與分配的計(jì)劃性使得單位的生產(chǎn)與權(quán)力活動(dòng)目的均是為了社會(huì)資源總量的擴(kuò)充，基層單位既無動(dòng)力也無權(quán)力為自身單位謀取過多的物質(zhì)利益。因此，“單位制”變革前的政績(jī)觀主要依靠政治上的忠誠(chéng)和德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)為政治上的依附性和評(píng)價(jià)上的意識(shí)形態(tài)性。

在“權(quán)力下移”的變革背景下，單位從對(duì)國(guó)家的依附性中有限度地釋放出來，并獲得了一定的自主權(quán)與較強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力。另一方面，二十余年“單位制”決策領(lǐng)域改革的核心即是分權(quán)，這使得單位組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基層事務(wù)管理領(lǐng)域的決策能力逐漸增強(qiáng)，目的是基于擴(kuò)大基層單位管理業(yè)務(wù)性職能方面的自主權(quán)、調(diào)動(dòng)單位組織的積極性、強(qiáng)化單位的專業(yè)化社會(huì)功能。這種改革取向提升了基層單位運(yùn)行的活力與積極性，由于決策權(quán)的擴(kuò)大，使得基層領(lǐng)導(dǎo)獲得了局部突破國(guó)家整體性控制的能力。由此觀之，一方面由于在人事管理和資源分配上受到上級(jí)單位的控制，基層單位實(shí)質(zhì)上沒有擺脫上級(jí)單位附屬物的地位；另一方面，在決策權(quán)下移過程中忽視了權(quán)力的規(guī)范化與明晰化，從而導(dǎo)致各基層單位盲目決策現(xiàn)象頻發(fā)。因此，各級(jí)單位在某種程度上表現(xiàn)出“缺乏活力”與“缺乏約束”并存，部分領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀的扭曲就成為了制度變量與行動(dòng)實(shí)踐共同作用而形成的現(xiàn)實(shí)邏輯。

(二)自利性傾向的凸顯

基層單位領(lǐng)導(dǎo)干部行政權(quán)力活動(dòng)中不斷凸顯的自利性傾向，是“后單位社會(huì)”官德嬗變的另一個(gè)具體表征。主要體現(xiàn)為與上級(jí)單位討價(jià)博弈，使其出臺(tái)對(duì)自身有利的制度安排；或利用作為國(guó)家行政體系中介環(huán)節(jié)的制度授權(quán)，從滿足本單位利益最大化的角度去理解和貫徹上級(jí)要求實(shí)施的政策與制度，產(chǎn)生諸如層層截留、曲解規(guī)則、補(bǔ)充文件等行為。這種基層干部的自利性傾向，可能造成國(guó)家政策的貫徹不力和執(zhí)行上的大打折扣，表面看此種追求單位利益而侵蝕國(guó)家利益的行為是有效監(jiān)管機(jī)制的缺失，實(shí)則是“單位制”變革過程中制度邏輯所產(chǎn)生的意外后果?！昂髥挝簧鐣?huì)”的“單位制”實(shí)質(zhì)是單位由上級(jí)和國(guó)家的控制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢?nèi)部化控制為主體的自主性管理。不斷膨脹的單位領(lǐng)導(dǎo)的自利性傾向是作為單位市場(chǎng)化改革的“意外后果”之一，表現(xiàn)為在國(guó)家主導(dǎo)的調(diào)控體系之外，單位獲取了獨(dú)立于國(guó)家控制的優(yōu)勢(shì)地位與物質(zhì)資源，形成了局部消解國(guó)家權(quán)威的自利性能力。

與企事業(yè)單位建立于產(chǎn)權(quán)改革基礎(chǔ)上的“委托—代理”模式不同，政府單位領(lǐng)導(dǎo)干部官德滑坡所致的自利性行動(dòng)，源自于政府行政體系內(nèi)部權(quán)力再分配基礎(chǔ)上的雙向“委托—代理”機(jī)制。市場(chǎng)化前行政單位領(lǐng)導(dǎo)自利性傾向長(zhǎng)期受到意識(shí)形態(tài)理念和制度要素的雙重壓制，原因在于當(dāng)時(shí)中央與地方的關(guān)系本質(zhì)上是一種“集權(quán)動(dòng)員型”體制，在此種體制模式下，地方與中央具有一致性的利益取向和行為動(dòng)機(jī)。市場(chǎng)化后的行政單位構(gòu)建起了一種“分權(quán)壓力型”體制，這種體制指基層行政單位為了達(dá)成經(jīng)濟(jì)趕超的目標(biāo)而積極完成上級(jí)單位下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，主要采取量化的任務(wù)分解管理方式與物質(zhì)化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。盡管在“單位制”行政管理體制的宏觀控制下，基層行政領(lǐng)導(dǎo)無力與上級(jí)單位相抗衡，但市場(chǎng)要素的不斷擴(kuò)展使得基層政府干部在微觀權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)獲取了較大的資源配置權(quán)。加之基層行政單位已經(jīng)擺脫了集權(quán)動(dòng)員型體制的束縛而變身為相對(duì)獨(dú)立的利益主體和行動(dòng)主體，這種變革的直接后果就是造成了上級(jí)行政單位權(quán)威的擴(kuò)散，進(jìn)而動(dòng)搖了單位行政體系內(nèi)部森嚴(yán)的等級(jí)制度，演變?yōu)殡p向依存的“委托—代理”關(guān)系。這使得地方行政單位領(lǐng)導(dǎo)依靠自身的代理資源獲得了與上級(jí)政府博弈的力量，由此而引發(fā)的政府官員的自利性動(dòng)機(jī)也就具有了制度的合法性外衣。

(三)權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)

黨的十八屆五中全會(huì)提出，要“深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，鞏固反腐敗斗爭(zhēng)成果，健全改進(jìn)作風(fēng)長(zhǎng)效機(jī)制，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制”。黨的十八大后各級(jí)黨委政府加大了對(duì)腐敗行為的打擊力度，而領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力尋租則是腐敗行為的制度根源。作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論，尋租指掌握公共資源的官員將其掌握的行政權(quán)力作為交換，向社會(huì)成員或經(jīng)濟(jì)組織出租權(quán)力而獲取回報(bào)的過程。腐敗行為的頻發(fā)是近年來官德滑坡的具體表現(xiàn)，而新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)則強(qiáng)調(diào)制度對(duì)行為的決定性作用，個(gè)體社會(huì)成員只能在制度所形塑的關(guān)系空間中行動(dòng)。20世紀(jì)90年代以來，市場(chǎng)化促動(dòng)下的單位體制性變革成為權(quán)力尋租行為擴(kuò)展的催化劑，原體制的制度慣性與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益驅(qū)動(dòng)共同強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)干部“經(jīng)濟(jì)人”的本性。

導(dǎo)致此種官德行為異化的制度性變遷主要有：第一，單位組織控制形式的轉(zhuǎn)換。市場(chǎng)化前單位只是作為國(guó)家目標(biāo)執(zhí)行行動(dòng)的基層單元，受制于全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理和工資分配制度，單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏決定本單位自身業(yè)務(wù)性活動(dòng)的權(quán)力基礎(chǔ)。市場(chǎng)化后的單位由外部化控制轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部化控制，國(guó)家在繼續(xù)保持對(duì)各級(jí)單位調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，基層單位在人事任免、經(jīng)營(yíng)決策等領(lǐng)域獲得了巨大的內(nèi)部運(yùn)作空間，這成為貪腐尋租行為的權(quán)力來源基礎(chǔ)。第二，公共資源占有形式的轉(zhuǎn)換?！昂髥挝簧鐣?huì)”的變革則是以國(guó)家控制在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的大范圍退出作為基礎(chǔ)，既有的統(tǒng)一的制度規(guī)范開始解體，“單位資源的不可流動(dòng)性和單位資源產(chǎn)權(quán)的‘虛置’，使得公共資源事實(shí)上的占有和支配日益單位化”[6]。市場(chǎng)化后，公共資源由社會(huì)化占有轉(zhuǎn)變?yōu)閱挝换加?，使得單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力尋租獲得了物質(zhì)性的基礎(chǔ)。第三，權(quán)力制約模式的轉(zhuǎn)換。尋租行為的發(fā)生是以獲取權(quán)力為基礎(chǔ)，以凝結(jié)在權(quán)力之上的公共資源為條件，以監(jiān)管制度的缺位為可能。由于市場(chǎng)化前對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的監(jiān)管并不是依靠嚴(yán)格考核監(jiān)督的科層制予以保證，而是利用儀式性的活動(dòng)進(jìn)行的，例如，日常性的政治學(xué)習(xí)、周期性的檢查、各種模范人物的評(píng)比等。但市場(chǎng)化后，由于國(guó)家放棄了動(dòng)員型的社會(huì)體制和與之配套的意識(shí)形態(tài)，使得諸如政治學(xué)習(xí)、模范評(píng)比等活動(dòng)失去了對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)干部的制約作用。國(guó)家對(duì)基層單位更多地采取了法制化和制度化的管理方式，但由于單位內(nèi)部權(quán)力運(yùn)作與國(guó)家監(jiān)督活動(dòng)的信息不對(duì)稱，不可避免地出現(xiàn)了監(jiān)管上的“制度真空”。最終的結(jié)局就造成傳統(tǒng)權(quán)力制約機(jī)制的失效，而新型監(jiān)管機(jī)制的缺位使得單位領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力尋租獲得了監(jiān)管上的漏洞。

四、制度重塑與官德異化的治理

依循上文的研究邏輯，可以發(fā)現(xiàn)近年來官德異化行為在本質(zhì)上是與“單位制”轉(zhuǎn)型過程中制度變遷的方向相關(guān)。作為中國(guó)政治生態(tài)長(zhǎng)期存在的頑疾，官德失范行為是領(lǐng)導(dǎo)干部思想道德滑坡和制度監(jiān)管乏力、缺位共同作用的結(jié)果，成為了解讀中國(guó)特色的體制變遷結(jié)構(gòu)的獨(dú)特“文本”。為了促進(jìn)新時(shí)期官德建設(shè)的有效性，在強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)“重自律”的前提下，必須加強(qiáng)影響權(quán)力運(yùn)作的制度構(gòu)建，這成為“后單位社會(huì)”改進(jìn)制度缺位的重要實(shí)踐進(jìn)路。

(一)加強(qiáng)行政決策的民主化

馬克斯·韋伯曾有言，所謂權(quán)力是“處于某種社會(huì)關(guān)系內(nèi)的一員能夠不顧抵制而實(shí)現(xiàn)其個(gè)人意志的可能性”[7]。如欲有效規(guī)制權(quán)力決策可能產(chǎn)生的、不當(dāng)強(qiáng)力所引致的官德異化行為，唯有改變單位內(nèi)部行政決策過程的集權(quán)化，以決策民主化作為制約決策權(quán)力濫用的有效手段。單位內(nèi)部行政決策民主化制度的建構(gòu)，需要縱向管理機(jī)制的創(chuàng)新和橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的配合方可達(dá)成?？v向行政決策機(jī)制創(chuàng)新的核心是基于單位內(nèi)部各級(jí)科層組織之間的權(quán)力再分配。由于傳統(tǒng)單位體制下各單位的管理科層體系只是作為傳遞國(guó)家行政指令的中介環(huán)節(jié)，并且受制于“極權(quán)統(tǒng)治的權(quán)力結(jié)構(gòu)(集權(quán))、社會(huì)生產(chǎn)的國(guó)家所有制和官僚協(xié)調(diào)相對(duì)于其他協(xié)調(diào)機(jī)制的支配性地位”[8]，因而行政決策集權(quán)化的模式成為必須為之的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。但是市場(chǎng)化后的上下級(jí)單位之間由于添加了“‘委托—代理’鏈條，正宗的社會(huì)主義集權(quán)模式產(chǎn)生了局部分級(jí)計(jì)劃和分級(jí)控制……集權(quán)體制產(chǎn)生了分權(quán)行為”[9]，但在原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的路徑依賴基礎(chǔ)上產(chǎn)生的官員決策行為的集權(quán)，是引致“后單位社會(huì)”的官德異化的力量之一?？v向行政決策過程的民主化改革主要可以通過合理劃分單位各層級(jí)機(jī)構(gòu)的職責(zé)與權(quán)限以建立制度性決策分權(quán)制度來實(shí)現(xiàn)，這就要求充分調(diào)動(dòng)單位內(nèi)部的各級(jí)管理層領(lǐng)導(dǎo)共同協(xié)商與探討決策目標(biāo)。具體而言，就是完善單位內(nèi)部的黨內(nèi)選舉制度、黨員組織生活制度、加強(qiáng)單位黨委的決策核心作用、保證黨內(nèi)生活民主化等舉措。此外，對(duì)于單位人事制度的決策也要注意避免官員舉任過程中行政負(fù)責(zé)人的“一言堂”作風(fēng)，“要做到集思廣益，廣采眾多之長(zhǎng)”[10]。而橫向決策協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建更需加強(qiáng)單位內(nèi)部職能部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行政決策的民主參與，構(gòu)建上下貫通的行政決策信息系統(tǒng)。要努力強(qiáng)化單位內(nèi)部職代會(huì)、工會(huì)、共青團(tuán)等群眾性組織對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部決策行為的參與，增加民主測(cè)評(píng)在官員決策過程中的重要性。要使單位內(nèi)部的群眾性組織真正成為單位成員利益表達(dá)的制度化載體，成為衡量和影響單位領(lǐng)導(dǎo)決策過程的決定性力量，成為有效規(guī)制決策集權(quán)化傾向的制度性保障。

(二)提升行政執(zhí)行的科學(xué)化

在公共行政學(xué)的理論視域下，所謂行政執(zhí)行的科學(xué)化即是指“政策執(zhí)行人員從客觀實(shí)際出發(fā)，采用科學(xué)的程序，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)知識(shí)和方法，采取符合客觀事物發(fā)展規(guī)律的行動(dòng)的過程，它由執(zhí)行主體、執(zhí)行步驟、執(zhí)行手段和執(zhí)行機(jī)制等運(yùn)行環(huán)節(jié)的科學(xué)化所構(gòu)成”[11]。而“后單位社會(huì)”官德異化的表現(xiàn)之一，就是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)在行政執(zhí)行的過程中忽視科學(xué)程序和民生訴求，利用自身掌握的依附性權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)開展行政執(zhí)行活動(dòng)，從而破壞了規(guī)范化的執(zhí)行手段與步驟。究其異化行為的制度根源，則可以發(fā)現(xiàn)深植于單位體制“小公”官德模式下行政權(quán)力的依附性和派系特征，使得行政命令往往在以特定領(lǐng)導(dǎo)為核心的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”中貫徹和執(zhí)行，這種繞過科層官僚執(zhí)行系統(tǒng)而借助個(gè)人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的權(quán)力運(yùn)作邏輯，極易造成執(zhí)行結(jié)果的非科學(xué)性和上文述及的政策解讀的自利性傾向。加之傳統(tǒng)單位制度由于超穩(wěn)定的就業(yè)方式和退出機(jī)制的缺失，在“父愛主義”回應(yīng)性政治下的單位整合并非主要依靠科層化的制度，而是演變?yōu)橐环N福山所言的“文化團(tuán)體”。“它們不是根據(jù)明顯的法規(guī)、律令來制約，而是經(jīng)由一套團(tuán)體中每個(gè)成員內(nèi)化的倫理習(xí)慣和相互約束的道德義務(wù)所凝聚而成”[12]，這種文化整合而非制度整合的單位權(quán)力結(jié)構(gòu)模式，更是加劇了行政執(zhí)行的非科學(xué)化路徑。

提升單位行政執(zhí)行的科學(xué)化水平成為破解單位制度權(quán)力運(yùn)作慣性所致的官德異化的有效手段，這就需要通過在借鑒現(xiàn)代公共管理理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上深刻剖析既有制度的阻滯機(jī)制，借助規(guī)范執(zhí)行手段和強(qiáng)化執(zhí)行過程等方式共同提升行政執(zhí)行科學(xué)化水平。改革的具體機(jī)制要求必須打破單位內(nèi)部“一致性政治學(xué)”的禁錮，建立規(guī)范的行政執(zhí)行手段。執(zhí)行手段的科學(xué)化是指通過采取規(guī)范化的措施和方法達(dá)成行政目標(biāo)的過程。但傳統(tǒng)單位制度由于具有情感共同體的屬性，建立其上的行政執(zhí)行過程往往需要在不破壞單位成員情感“一致性”的前提下，尋求幕后解決的非規(guī)范性手段，由此所形成的“一致性政治學(xué)”是“后單位社會(huì)”亟須變革的行政執(zhí)行方式。唯有建立單位內(nèi)部理性科層化的行政執(zhí)行傳導(dǎo)制度，將幕后解決機(jī)制變?yōu)橹贫然涂茖W(xué)化的科層執(zhí)行機(jī)制，回歸韋伯提出的法理型權(quán)威基礎(chǔ)，即“確信法令、規(guī)章必須合于法律，以及行使支配者在這些法律規(guī)定之下有發(fā)號(hào)施令之權(quán)力”[13]，方可有效提高執(zhí)行手段的科學(xué)化水平。

(三)完善行政監(jiān)管的制度化

行政監(jiān)管機(jī)制的缺失和制度化水平的低下將難以有效轉(zhuǎn)變官德異化的現(xiàn)實(shí)，也將造成官德建設(shè)實(shí)效化程度的損耗。作為一種特定的職業(yè)道德，官德本身就代表著超脫于個(gè)人私德的公共利益，這就要求必須構(gòu)建一套能夠有效約制領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力活動(dòng)的監(jiān)管機(jī)制，唯此方可對(duì)官員權(quán)力行為產(chǎn)生限制。但在學(xué)界所論及的經(jīng)典單位體制之下，由于上下級(jí)單位組織間缺乏公共信息交流渠道，使得上級(jí)單位對(duì)下級(jí)單位的監(jiān)管缺乏有效的可資利用的真實(shí)信息，以至于“規(guī)則的執(zhí)行不是通過嚴(yán)格的考核監(jiān)督程序來保證，而是利用許多儀式性活動(dòng)來保證，如周期性的‘大檢查’、‘視察’、各種報(bào)告、會(huì)議、評(píng)比等”[14]。而形式化的監(jiān)管機(jī)制的執(zhí)行過程由于缺乏制度性的保障，只能一定程度上演化為“幕后解決”的行為。市場(chǎng)化后的單位組織則一定程度上具有了李南雄教授所言的“法團(tuán)主義”傾向，即在“委托—代理”的關(guān)系中，單位內(nèi)部不斷強(qiáng)化的內(nèi)部人控制問題，使得單位管理者與職工獲得了對(duì)于本組織相當(dāng)大的控制權(quán)，而此種控制權(quán)甚至?xí)?dǎo)致所有者的利益損害。內(nèi)生于單位制度既有監(jiān)管缺位且初現(xiàn)“法團(tuán)主義”傾向的單位利益沖動(dòng)，共同造成了對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)的行政監(jiān)督淪為“儀式性”的活動(dòng)形式。

針對(duì)“后單位社會(huì)”官德異化的現(xiàn)狀，應(yīng)落實(shí)單位內(nèi)部監(jiān)督和單位外部監(jiān)督并舉的制度建設(shè)路徑，借助立法、輿論、紀(jì)檢等多種途徑構(gòu)建起權(quán)力監(jiān)管的綜合機(jī)制。單位黨委作為國(guó)家權(quán)威的基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)單位內(nèi)部黨風(fēng)廉政建設(shè)有著重要的意義，應(yīng)加強(qiáng)單位黨委在紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)域的監(jiān)督力度。此外，在單位范圍外構(gòu)建起集行政、司法、立法等部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮制度合力對(duì)延伸至單位外部的官德異化行為進(jìn)行全方位的打擊和懲處。通過輿論監(jiān)督和司法監(jiān)管的方式對(duì)官德失范的高發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，在人事調(diào)整、工程承建、金融管理等方面的權(quán)力活動(dòng)實(shí)行透明化政策。積極借鑒市場(chǎng)化國(guó)家對(duì)官德進(jìn)行“道德立法”的方式，如美國(guó)出臺(tái)的《從政道德法》與《公務(wù)員道德法》等法律對(duì)公務(wù)人員的權(quán)力活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定與限制。經(jīng)由建構(gòu)起單位內(nèi)部黨委對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“自上而下”的監(jiān)管和社會(huì)綜合配套機(jī)制“自下而上”的監(jiān)督，以內(nèi)外合力的制度化機(jī)制的構(gòu)建全方位抑止官德失范行為的進(jìn)一步擴(kuò)張。

吏治與國(guó)治密切相關(guān)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部官德修養(yǎng)水平的高低關(guān)乎黨的十八大所確立的“全面建成小康社會(huì)”的中國(guó)道路的理論自信。中國(guó)傳統(tǒng)官德建設(shè)往往重自律而輕他律，未能從影響官德的體制和機(jī)制上規(guī)避官德異化行為得以產(chǎn)生的制度漏洞。因此，通過在“單位制”的視域下審視中國(guó)官德的變遷歷程，以期從制度層面理解官德異化的體制性根源，為進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期官德建設(shè)、有效提升領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的道德修養(yǎng)均具有重要的意義。在“后單位社會(huì)”的新形勢(shì)下，通過完善單位內(nèi)外的權(quán)力監(jiān)管綜合機(jī)制的構(gòu)建創(chuàng)新官德建設(shè)思路，必將有效提升官德建設(shè)的效果和層次，開創(chuàng)官德建設(shè)的新局面。

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〔責(zé)任編輯：王華薇〕

2017-06-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)單位制度形成及變遷研究”(11&ZD147)階段性成果

李夢(mèng)瑩(1987—)，女，河北唐山人，博士研究生,從事中國(guó)政府與政治研究;顏德如(1972—)，男，四川巴中人，博士研究生導(dǎo)師，從事中國(guó)政府與政治研究。

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：1000-8594(2017)05-0175-06