提高就業(yè)質(zhì)量是新生代農(nóng)民城鎮(zhèn)落戶的基礎
——評劉洪銀教授《中國新生代農(nóng)民工市民化：模式與治理》

周立群

提高就業(yè)質(zhì)量是新生代農(nóng)民城鎮(zhèn)落戶的基礎
——評劉洪銀教授《中國新生代農(nóng)民工市民化：模式與治理》

周立群

新型城鎮(zhèn)化目標是以產(chǎn)業(yè)升級轉型改變生產(chǎn)方式，進而改變城鄉(xiāng)居民生活方式，提高居民生活質(zhì)量和福利水平。但前期城鎮(zhèn)化探索實踐中出現(xiàn)了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的造城運動，“產(chǎn)城分離”出現(xiàn)“臥城”“空城”“鬼城”，房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫離了工業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)對人口的吸納集聚能力，造成“產(chǎn)城脫節(jié)”“業(yè)居分離”，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高。產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)實現(xiàn)和城鎮(zhèn)化需要同步發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化需要以人為核心，走產(chǎn)城融合，業(yè)居一體發(fā)展的路子。

現(xiàn)階段，人的城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為農(nóng)民市民化。2016年，我國農(nóng)民工數(shù)量達到2.8億人，其中，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.7億人，外出農(nóng)民工中進城打工的農(nóng)民工數(shù)量達到1.36億人。外出農(nóng)民工尤其進城打工的農(nóng)民工將是市民化的主體。早在2014年國務院就提出推進“三個1億人”的市民化，即促進約1億農(nóng)業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。但戶籍人口城鎮(zhèn)化沒有與常住人口城鎮(zhèn)化保持同步。2016年，全國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到57.4%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為41.2%，兩者相差16.2個百分點。鑒于此，國家發(fā)改委提出，2017年城鎮(zhèn)化首要任務仍然是推動非戶籍人口在城市落戶,主要是推進農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)。

劉洪銀教授聚焦城鎮(zhèn)化進程中的這一重大問題,提出了農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)化需要內(nèi)生性市民化與外生性市民化協(xié)同發(fā)力的觀點。他認為,內(nèi)生性市民化就是通過提高農(nóng)民工城鎮(zhèn)生存發(fā)展能力，提高自主市民化水平。內(nèi)生性市民化路徑為實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，提高就業(yè)質(zhì)量。外生性市民化主要依靠城市政府的再分配政策，實現(xiàn)教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)基本公共服務和城市福利均等化，使得外來人口能夠享受與原住市民同樣的社會服務和福利待遇。但由于市場經(jīng)濟體制機制不完善，社會出現(xiàn)分配不公、進城打工的農(nóng)民工與城市人同工不同酬，農(nóng)民工還不能平等享受城市的公共服務和福利，約束農(nóng)民工內(nèi)生性市民化。城鄉(xiāng)社會保障水平不統(tǒng)一，城鄉(xiāng)二元結構松動而沒有消除，城市公共政策的戶籍偏向阻礙了農(nóng)民工外生性市民化。

該書通過大量的全國范圍的問卷調(diào)查和實地訪談獲取一手數(shù)據(jù)資料，從我國國情出發(fā)提出了區(qū)分輕重緩急、分階段漸進式推進城鎮(zhèn)化的思路，聚焦進城農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量問題，很有新意地概括并闡釋了上述兩個問題。作者認為，新生代農(nóng)民工市民化需要加大四類資本積累，實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)和同工同酬，實現(xiàn)農(nóng)民工職業(yè)發(fā)展；需要全面落實支持農(nóng)業(yè)轉移人口市民化財政政策,全面落實城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉移人口落戶數(shù)量掛鉤政策；需要建立進城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權”維護和自愿有償退出機制，把進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，推進教育、醫(yī)療等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋常住人口。為詮釋這些論點，作者作了深入的理論探索和嚴謹?shù)倪壿嫹治觥?/p>

1.構建了DLMS農(nóng)民工市民化機制模型。DLMS即決策機制（Decision making）、學習機制（Learning making）、動力機制（Motivation making）和保障機制（Security providing）。作者認為，政府（中央和地方政府）與農(nóng)民工同為市民化機制主體。政府與農(nóng)民工都是有限理性人，只有通過學習機制獲取信息，提高決策能力，才能以此進行決策。政府與農(nóng)民工除內(nèi)在學習外，兩者之間相互動態(tài)貝葉斯學習，即觀察對方的行為做出決策。決策目標實現(xiàn)需要動力機制的支持。農(nóng)民工市民化進程不僅需要激發(fā)內(nèi)在動力，還需要發(fā)揮政府保障機制。

2.提出了“漸進式”市民化概念和農(nóng)民工市民化模式與治理對策。作者認為,市民化主體有一個學習過程且市民化進程存在社會成本約束，農(nóng)民工群體的市民化不可能一蹴而就，而是一個循序漸進性過程。從中長期發(fā)展趨勢看，新生代農(nóng)民工市民化具有競爭性和普惠制特征：以穩(wěn)定就業(yè)為主導，大城市農(nóng)民工市民化應按照競爭性原則，且城市越大，競爭性原則越強，小城鎮(zhèn)應按照普惠制原則。隨著市民化進程的推進，競爭性原則削弱，普惠制原則增強。競爭性與普惠制呈互補關系。在此基礎上作者提出了內(nèi)生性市民化政策建議，即新生代農(nóng)民工市民化政策應從普惠制福利供給向激勵農(nóng)民工人力資本投資、促進就業(yè)質(zhì)量提升的差別化福利分配轉變，也就是從外生性向內(nèi)生性市民化政策轉變。

3.提出以四類資本助力新生代農(nóng)民工市民化。物質(zhì)資本、心理資本、人力資本和社會資本對農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)發(fā)揮不可替代的作用，市民化政策應著力于四類資本的積累。第一，政策應允許農(nóng)民工“帶土進城”，即農(nóng)民工帶著土地權利進城生活。土地權益變現(xiàn)需要建立土地產(chǎn)權交易市場，讓農(nóng)民自愿有償?shù)赝顺鐾恋貦嗬?。第二，以樂觀、期望、自我效能感、堅韌性為特征的心理資本是農(nóng)民工市民化內(nèi)生動力，對城鄉(xiāng)社會融合產(chǎn)生積極影響。政策應給農(nóng)民工帶來期望和信心。第三，人力資本是農(nóng)民工市民化的根本。就業(yè)質(zhì)量狀況由人力資本稟賦決定，市民化政策應聚焦農(nóng)民工人力資本提升，通過免費學歷教育和技能培訓提高農(nóng)民工崗位勝任力。第四，社會資本架起了城鄉(xiāng)就業(yè)生活的橋梁。社區(qū)活動和融合居住有助于農(nóng)民工社會資本的拓展。

本書從就業(yè)質(zhì)量入手詮釋市民化問題，為宏觀問題研究奠定了微觀基礎。作者所作出的分析判斷和規(guī)律發(fā)現(xiàn)是獨到的，作為一部新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)村市民化理論探索的學術成果，對研究該問題的各界同仁具有較高的參考價值；作為一項咨政研究成果，也為政府相關部門和農(nóng)村工作者科學決策提供了理論指導和政策支撐。

（作者系南開大學濱海開發(fā)研究院常務副院長）

翟 祎