老齡化治理現(xiàn)代化
——政府、市場、社會依法共治

任際

老齡化治理現(xiàn)代化
——政府、市場、社會依法共治

任際

當前，老齡化日益成為社會關注重大問題，對待老齡化及其進程十分需要改變原有被動因應為現(xiàn)代化主動治理。本文提出老齡化治理現(xiàn)代化在于全新思考“積極應對老齡化”最優(yōu)方略，老齡化治理現(xiàn)代化重在政府、市場、社會“同向發(fā)力”，依法共治。這一治理觀念的創(chuàng)新，改變了傳統(tǒng)觀念中單一的或家庭、或政府的原始養(yǎng)老做法，是新發(fā)展形態(tài)中政府、市場、社會多元共同應對老齡化各項事務的統(tǒng)籌治理，進而有效解決老齡化問題。它也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組成內容。

老齡化；老齡化治理；治理現(xiàn)代化；同向發(fā)力；多元依法共治

習近平總書記強調了政府、市場和社會“同向發(fā)力”的戰(zhàn)略思想，提出應當讓政府“有形之手”、市場“無形之手”和社會“勤勞之手”形成“同向發(fā)力”的巨大合力，〔1〕這是對政府、市場和社會等不同社會結構要素相互關系深刻認識的新高度。當今，我國面對老齡化趨勢，也應當貫徹“同向發(fā)力”指導思想，形成老齡化現(xiàn)代化治理的政府、市場、社會三力同發(fā)、依法共治，這是當今積極綜合應對老齡化的根本戰(zhàn)略和積極行動。

一、對老齡化問題分析的應有意識

與以往觀點不同，筆者提出對于老齡化問題分析的應有意識是，發(fā)現(xiàn)和探索老齡化兩個客觀因素：第一，是老齡化年齡標準問題，一定年齡標準會決定老齡化基本程度和現(xiàn)狀，老齡化年齡標準與社會人口結構具有多種關系。第二，是老齡化社會影響問題，老齡化問題對社會的影響程度達到了一定的規(guī)模即是老齡化。老齡化必然影響經濟、社會發(fā)展各個方面，事實上它已制約或者影響國家經濟和社會發(fā)展。這兩個客觀因素使得老齡化具有雙重內涵并具有老齡化問題的多元表現(xiàn)。

1.老齡化具有雙重內涵

關于老齡化，不同國家有不同認識和對待方法，總結這些不同看法和做法，主要有以下幾個方面：第一，社會學上的認識，認為老齡化是因年齡而形成的社會形態(tài)，如老齡化是根據年齡結構人口比例上升到一定程度的結果，早在1956年，聯(lián)合國《人口老齡化及其社會經濟后果》確定劃分標準是，當一個國家或地區(qū)65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%時，意味著這個國家或地區(qū)進入老齡化。第二，生理學上的認識，老齡化是在生命過程中，由于年齡增加、健康持續(xù)下降、生存生理機能降低的基本過程，〔2〕世界衛(wèi)生組織（WHO）即將“老齡化”界定為人在生理、心理和社會結構方面的逐漸變化過程。〔3〕第三，直接認為老齡化具有多重社會文化和政治內涵；〔4〕由這種多重社會文化和政治內涵所決定，老齡化有兩種含義：一種是指個體的老齡化（Individual Aging），一種是指群體的老齡化（Population Aging）?！?〕

筆者認為，老齡化具有雙重內涵，老齡化是人達到一定年齡之后的生理、心理和社會結構變化，更是達到一定的“老齡”年齡變化后的社會化過程、程度和范圍。老齡化的這一過程、程度和范圍，既具有一定的年齡標準，也具有一定的社會化標準。

關于一定年齡標準，國際社會大多數國家認同兩種情況：（1）達到一定年齡以上的標準，具體說在不同國家具有60歲、65歲以上等老年人年齡標準；（2）達到一定年齡結構比例，如在一些國家規(guī)定了60歲、65歲以上的老年人，占有總人口10%或7%以上等比例作為老齡化標準。而一定的社會化標準，是在于強調老齡化的社會意義，它是既涉及個人，又涉及社會的變化過程?！?〕老齡化是一種社會現(xiàn)象，對社會產生廣泛影響，實質上老齡化的主要問題是由于老齡化所帶來的客觀變化過程和深刻社會影響，是人的老齡問題在生理、心理和社會結構方面的反映，以及它對經濟發(fā)展、文化發(fā)展、社會發(fā)展等方面的影響，這些變化影響不單是某個人的問題，而是全社會問題。

以上兩個內容同樣重要，但老齡化社會屬性往往容易被忽視，而一旦忽視老齡化的社會屬性，往往忽視老年人的社會權利和權利保障。分析老齡化就是解決老齡化之中，以及老齡化之后的基本問題、突出問題，其中最重要是老年人權利保障問題，老年人擁有的應有或相應權利，才是根本改善老年人生活條件和福利“必要的、普遍的社會保障”。

因此，老齡化是指一定年齡的老年人口占有總人口的比重，以及其所產生對社會的影響達到一定規(guī)模程度，它不單單是指人口老齡化的年齡變化，也是人口老齡化對社會影響程度范圍。研究老齡化，應當注意老齡化是動態(tài)變化的全面過程，也是社會因素的作用過程。

2.老齡化問題具有多元表現(xiàn)

老齡化可以表現(xiàn)為人的個人老齡化、人口群體的老齡化，〔7〕人的個人老齡化，主要是表現(xiàn)在個體的老齡，即人的年齡達到一定年齡標準，如60歲、65歲、68歲、70歲以上等；人口群體的老齡化，主要是人口群體中老年人在人口中所占比例?！?〕早在1982年，維也納老齡問題世界大會，確定了60歲及以上老年人口占總人口比例超過10%，就意味著該國家或地區(qū)進入老齡化。由此可見老齡化表現(xiàn)是多元的，因此，老齡化問題也是多元的。

第一，老齡化體現(xiàn)于老年人基本問題。隨著年齡增長，老齡化先是老年人生理學表現(xiàn)，如：（1）老年人身體機能下降等健康、醫(yī)療方面問題；（2）老年人衣、食、住、行等日常方面問題；（3）老年人就業(yè)、教育等方面劣勢地位問題等。這些問題因素是多元表現(xiàn)的，其“長期累積和疊加會使老年人更易于陷入貧困、健康、殘疾、孤獨、依賴、邊緣化及社會排斥等多重劣勢處境”。

第二，老齡化對老年人與社會其他人口帶來社會關系問題。在社會關系中，存在著一定人口結構關系，年齡結構是其中最重要內容，老齡化導致社會生存環(huán)境整體發(fā)生變化，這種環(huán)境整體變化還改變了人口指標系數，從而使得人口結構具體關系變化。事實上，人口年齡結構發(fā)生變化與社會關系具有密切作用，年齡結構變化帶來老齡化問題，老齡化也是社會經濟發(fā)展的一個新挑戰(zhàn)，如由此挑戰(zhàn)勞動力市場、社會保障制度、社會福利事業(yè)；另如老齡化實際上擴大了老年人的依賴程度問題，這種依賴，既是家庭依賴，也是社會依賴，更是政府依賴，這種依賴是多元的、也是相互影響的。

老齡化已是社會新形態(tài)的客觀事實，研究老齡化應當注意老齡化是多元化的、動態(tài)變化的，在這種事實面前存在著老齡化的年齡問題、標準問題、結構問題、社會影響問題，這些多元問題應當予以積極多元治理，而且關鍵是依法共治。

3.提出“老齡化治理”與“老齡化治理現(xiàn)代化”觀點

筆者認為，由于老齡化可說是達到一定生理年齡人口的“人”的問題，它直接涉及人口年齡結構和范圍的社會關系，即在社會范圍具有一定規(guī)模程度，以及與不同年齡人口之間相互關系、人口與其他社會關系之間關系問題。分析老齡化，應當注意和強調它在社會與其他社會問題方面的相互影響，而不單單是老齡本身，或者僅僅是老年人自身的問題。在現(xiàn)代和當代，老齡化是超越老年人的個人生活或生存范圍，與整體社會息息相關的社會整體利益和整體發(fā)展問題，而且老齡化不單單是指人口年齡的老齡變化，也是指老齡化對社會的影響程度、規(guī)模、過程變化。

對此，本文提出“老齡化治理”的新觀點，即對于老齡化不是被動應付，而是積極應對，因而需要主動進行老齡化治理，而實現(xiàn)“老齡化治理”需要進一步提出“老齡化治理現(xiàn)代化”新方略。老齡化治理現(xiàn)代化，是國家治理現(xiàn)代化大政方針下，治理老齡化的積極行動方案，它是政府、市場、社會等多元依法共治。老齡化治理的多元依法共治，改變了或不同于老齡化的單一應對觀念，它針對老齡化問題變被動因應為主動治理，將被動消極轉變?yōu)橹鲃臃e極治理?？傊淆g化治理是“積極應對老齡化”最優(yōu)方略，老齡化依法共治是面對老齡化問題的有效治理。

二、對老齡化治理現(xiàn)代化的總體認識

首先，老齡化是多元結構的，老齡化影響因素和其所發(fā)生的影響也是多元的，它廣泛涉及社會、市場、政府。其次，不論老齡化涉及范圍如何廣泛，其核心在于老年人權利保護，以及老齡化與其他社會問題的密切關聯(lián)，因此，老齡化治理現(xiàn)代化需要政府、市場、社會依法共治。

1.老齡化治理現(xiàn)代化蘊含

老齡化治理現(xiàn)代化，是指針對老齡化社會不僅僅是被動應付老齡化，而是積極主動解決老齡化問題，特別是不僅僅注重某一個社會主體的單個職能，而是綜合全社會包括政府、市場、社會，在依法治國大格局中共同治理老齡化，具體說，它即是政府、市場、社會多方“同向發(fā)力”，實現(xiàn)多元依法共治，這是老齡化治理主體、治理對象、治理方法的現(xiàn)代化轉型，更是老齡化應對方法的重大轉型。簡而言之，老齡化治理現(xiàn)代化，是政府、市場、社會的多元依法共治。

黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革總目標明確提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化是完善發(fā)展中國特色社會主義制度的重要任務。貫徹落實這一思想，在積極老齡化應對中就需要變被動為主動，即實現(xiàn)老齡化治理現(xiàn)代化，這也是適應國家治理現(xiàn)代化總進程的必然過程，老齡化治理現(xiàn)代化也是適應和實現(xiàn)這一進程的方法和進路。這一提法是從全新的角度思考老齡化治理戰(zhàn)略政策和解決方案，建立和提高老齡化治理體系和治理能力，進而落實黨和國家戰(zhàn)略決策。它所應具有的基本內容包括：

第一，老齡化治理現(xiàn)代化的核心，是在國家治理體系中建立治理老齡化的基本目標，明確老齡系統(tǒng)化治理范疇劃分和基本體系。

第二，老齡化治理現(xiàn)代化的路徑，是在提高社會治理能力現(xiàn)代化進程中，確立依法治理的規(guī)范制度。

第三，老齡化治理現(xiàn)代化的基本形態(tài)，可分為三個基本面：（1）政府在老齡化應對中的觀念職能轉變；（2）市場在老齡化應對中的深化改革；（3）社會在老齡化應對中的地位提升。

傳統(tǒng)的政府工作形態(tài)是：以各種不同的政府權力為中心，以不同的政府部門為機構，以不同的政府職能為責任，在這種以行政權力為中心的工作形態(tài)中，具有行政審批權。傳統(tǒng)的政府老齡工作形態(tài)，基本上也是政府部門具有不同的行政審批權和工作范圍，如對養(yǎng)老產業(yè)市場開放，發(fā)改委、民政部門、老齡辦、財政部門，以及衛(wèi)生部門、教育部門等，都對它有一定審批權或其他管理范圍。

老齡化治理現(xiàn)代化與國家治理現(xiàn)代化具有密切關系，它隨著國家治理現(xiàn)代化的轉型、發(fā)展而轉型、發(fā)展。老齡化治理現(xiàn)代化在當代是老齡化社會管理以及解決權力與權利劃分，而且在此的權力與權利基本內容，與通常權力分配有很大區(qū)別，它更重要的是在于協(xié)調運用權力與權利服務于老年人權益范圍。

更有意義是：（1）政府在老齡化治理現(xiàn)代化進程中，通過政府、市場、社會的依法共治，可以適應和提高科學管理和依法執(zhí)政水平，提升政府行政能力；（2）社會（個人和社區(qū)）在老齡化治理現(xiàn)代化進程中，通過政府、市場、社會的依法共治，可以提供人民群眾依法參與國家大事管理，特別是提高老年人的自身保護能力；（3）市場或企業(yè)在老齡化治理現(xiàn)代化進程中，通過政府、市場、社會的依法共治，發(fā)揮市場機制對市場競爭的保護作用，使得更多的“經濟人”進入老齡市場環(huán)境，擴大市場、改善市場?？偟膩砜?，在老齡化治理現(xiàn)代化進程中，通過政府、市場、社會的依法共治，實現(xiàn)黨和國家對老齡事業(yè)的目標，實現(xiàn)社會各項老齡事業(yè)發(fā)展，而老齡化有效治理可以實現(xiàn)老年人合法權利和社會福祉。

當前，政府部門在“放管服”中涉及老齡化治理問題，既涉及政府放權、限權、分權，也涉及政府職能轉變。具體說，應當開放老齡服務市場空間，加大老年自助家庭和社區(qū)優(yōu)惠或資助，但是政府職能轉變不意味著政府不承擔老齡化治理責任，政府必須提供老齡服務基本社會保障，解決老齡化社會基本養(yǎng)老問題。

政府提供基本社會保障必須作為老齡化治理的保障基礎，而且必須指出，政府同樣可以享受到老齡化治理現(xiàn)代化良好秩序所帶來的社會穩(wěn)定的管理效應和總體效應。如老齡化治理現(xiàn)代化的重要任務是全局性的，它可以推動具有中國特色的成熟、完善的養(yǎng)老事業(yè)，依法進行老齡化治理體系化建設，提供一整套可操作的管理制度、市場制度、法律制度，使得老齡化治理與國家治理戰(zhàn)略相結合，“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的體系”?！?〕

2.老齡化多元共治的實現(xiàn)基礎

“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”?！?0〕一般認為，“治理”源于古拉丁文和古希臘語中的“掌舵”一詞，因而它的主要意義應當是引導或者引導方向；現(xiàn)在，有一些觀點在強調“治理”具有放權、授權之意?！?1〕實際上治理即是在一定經濟發(fā)展和社會變化條件下，按照一定的執(zhí)政方式和領導方式，引導和優(yōu)化執(zhí)政，包括優(yōu)化執(zhí)政能力、建立管理體制機制，實現(xiàn)或達成國家與社會的有效的長治久安。所以說治理“在本土化基礎上才能實現(xiàn)理想重塑”。

中國傳統(tǒng)文化中，治理有“治國理政”的含義，體現(xiàn)為處理國家和地方政府政務。在當今，尤其改革開放以來，中國改革開放道路探索和經歷了不同發(fā)展歷程，形成了社會主義市場經濟體制、社會管理制度、政府行政制度、法律體系制度，老齡化是新階段的社會變化和影響因素，它使得市場經濟、社會結構、政府管理面臨復雜多樣的價值取向和實踐運作。黨的十八大報告提出“堅持依法治國的基本方略”，“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”。這是老齡化治理現(xiàn)代化，特別是老齡化依法治理的政治基礎。

老齡化治理現(xiàn)代化，是對老齡化應對理念方法的全面、系統(tǒng)改善和改進。

其一，表現(xiàn)在老齡化應對觀念的改變。對待老齡化要強調主動治理，老齡化治理必須適應我國國情和發(fā)展要求，在國家治理體系和治理能力全面提升進程中，老齡化治理非常需要與這一進程同步，成為國家治理體系的一部分，在這一理念下，老齡化治理現(xiàn)代化是一個系統(tǒng)工程，需要理解全面深化改革的總目標，并與之密切相關。

其二，表現(xiàn)在老齡化應對方法的改進。老齡化治理現(xiàn)代化，是解決老齡化問題的基礎建設和基本工作，它也在整個國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作之中，所以它是政府轉變職能、轉變工作方法的組成內容，也是社會服務體系的組成內容，還是市場機制有效運轉的組成內容。

其三，老齡化治理現(xiàn)代化是解決老齡化問題的多元共治。它所體現(xiàn)的基礎內容，既是政府、市場、社會等治理主體多元；也是政府治理、社會治理、市場治理等治理方法的多元；法律治理是多元治理的最有效內容，它要求在積極治理中應當依法治理。

所以老齡化政府治理首先是政府行政系統(tǒng)作為治理主體，通過對老齡化這一社會公共事務內容的治理，提供老齡化社會環(huán)境的基本社會保障。其次，老齡化市場治理也是在市場經濟條件下，市場活動和運行機制應當發(fā)揮決定作用。再次，老齡化社會治理是在廣泛社會關系中提倡積極養(yǎng)老意識，社區(qū)、公民主動和積極參與，并應歸于一定鼓勵政策和優(yōu)惠條件，如建立公民，特別是不能忽視老年人主動參與的老齡化治理機制。

在這種政府、市場、社會等治理主體多元共治中，共同合作、多方合力是主要內容，依法治理機制是關鍵條件。但需要指出：（1）政府行政管理活動與實施不是全能的，它主要針對的是社會的公共內容；（2）在市場經濟條件下，市場活動和運行機制具有盈利性和復雜性；（3）社會結構和社會矛盾呈現(xiàn)分散化和多樣化。所以老齡化治理定位必然是一種共同治理，老齡化現(xiàn)代化必然構建政府、市場、社會的多元共治機制，達成老齡化治理的合理、有效、長遠。

本文以上對老齡化治理中政府職能轉變和作用進行了分析，實際上政府在老齡化治理中作用是重大的，它的基礎效用非常明顯，但它又不能完全替代社會全部事務。市場和社會的自有功能在老齡化治理中也非常重要，如以養(yǎng)老產業(yè)服務市場為例，在一段時期內養(yǎng)老市場設置了一定準入門檻，有很多審批環(huán)節(jié)，審批時間長使得養(yǎng)老機構少而出現(xiàn)排隊等待養(yǎng)老的現(xiàn)象，有的地區(qū)由于公立養(yǎng)老院有限，甚至排隊等候20年才可能入住，而且養(yǎng)老院服務質量由于缺乏競爭，參差不齊。2016年，國家出臺“全面放開養(yǎng)老服務市場加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)若干意見”，這是第一次以國務院名義下發(fā)專門的養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展政策文件，在開放養(yǎng)老服務市場方面，“提出放寬準入條件和優(yōu)化市場環(huán)境。進一步降低準入門檻，營造公平競爭環(huán)境，積極引導社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，推動公辦養(yǎng)老機構改革，充分激發(fā)各類市場主體活力”基本原則，在2020年實現(xiàn)“養(yǎng)老服務市場全面放開”發(fā)展目標。

因而老齡化治理的市場治理環(huán)節(jié)，應“堅持社會主義市場經濟改革方向，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！?2〕如由市場解決個性化高端養(yǎng)老需求，社會各界共同參與關注綜合養(yǎng)老服務，政府在這種情況下提供好的政策，進行基礎保障，如托底建設更多老百姓住得起、住得進的養(yǎng)老院，通過市場運行和市場機制調節(jié)、建設各類不同或高端養(yǎng)老機構，將更多社會福利提供給更需要的老年人。

社會中的家庭和社區(qū)是其他方面不可替代的，如在養(yǎng)老服務中，政府負責公共服務領域，其所具有的主導作用實際上是政策、方向、職能上的引導，通過政策制定和制度創(chuàng)新為老齡事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。而市場雖然可以成為養(yǎng)老服務資源配置的重要環(huán)節(jié)，但是市場對于公共利益、公共服務、公共產品具有外部性，而且市場本身是“經濟人”市場，它的決定作用在于對經濟資源配置和利用。所以老齡化治理的一個關鍵點是社會養(yǎng)老的根本需求和重要參與。過去和現(xiàn)在，政府和市場都還需要家庭參與和發(fā)揮作用，老齡化治理作用需要社會參與和社會監(jiān)督，特別是目前家庭是我國養(yǎng)老重要方法，對家庭或個人養(yǎng)老，國家應在治理政策上予以更多優(yōu)惠政策和扶持，如減稅和免稅、提供養(yǎng)老補貼、優(yōu)先享受租房補貼或享受經濟適用房政策，當前個人參與養(yǎng)老的選擇是政府、市場作用的紐帶和力量。現(xiàn)在，我國已經提倡或形成一種基本社會養(yǎng)老形態(tài)，即社區(qū)養(yǎng)老服務是以家庭為主，社區(qū)為輔，以家庭為單位的居家老人照料服務，社區(qū)上門服務只是形式。也許，在不同的養(yǎng)老產品提供中，托老所的服務可能是整合政府、市場、社會各方力量的優(yōu)化養(yǎng)老模式。

3.老齡化依法治理是核心所在

黨的十八大報告提出堅持依法治理國家基本方略，黨的十八屆四中全會公報《關于全面推進依法治國重大問題決定》中，指明了堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。老齡化治理現(xiàn)代化，仍應堅持全面依法治國，這對于規(guī)范政府、市場和社會三者之間的關系具有十分重要的作用。

依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理，它是老齡化治理的核心所在，如在市場經濟中，它本質上就是“依法”經濟，市場是否在養(yǎng)老資源配置中具有可靠決定作用，以及更好發(fā)揮政府作用，都必須在法治建設中深入推進；老齡化治理現(xiàn)代化中的政府職能轉變能否成功，是同全面堅持依法治國密切相關的，在老齡化治理現(xiàn)代化的過程中，必須突出“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。而發(fā)揮法治對轉變政府職能的引導和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉變政府職能掃除障礙”?！?3〕

總之，老齡化綜合應對是基本目標和方針政策，老齡化多元治理是主要方法手段，政府、市場、社會的多元治理是面對老齡化的創(chuàng)新理念，是治理老齡化的協(xié)調以及達到積極治理老齡化結果共享；還要說明的是，老齡化依法治理要充分保障老年人權益。

三、老齡化治理現(xiàn)代化的客觀保障

黨的十八大以來，習近平總書記對政府、市場和社會問題作出了豐富的科學論述，既廣泛系統(tǒng)，又深入切實，并強調服務與管理是統(tǒng)一的。老齡化治理現(xiàn)代化，客觀上必須處理好服務與管理的關系，“政府要切實履行好服務職能，這是毫無疑義的，但同時也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好，只講服務不講管理也不行，寓管理于服務之中是講管理的，管理和服務不能偏廢，政府該管的不僅要管，而且要切實管好”?！耙l(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用，因為有些事情是政府管不了也管不好的，可以讓群眾依法實行自我管理、自我服務”，同時又要和諧有序?！?4〕

事實證明，國家治理現(xiàn)代化要求政府職能轉變也需要市場體系發(fā)展，以及需要社會承擔功能，發(fā)揮社會力量在老齡化治理中的作用。提倡老齡化治理現(xiàn)代化，意味著老齡化治理創(chuàng)新，改進和處理好政府、市場、社會綜合關系。

如我國在老齡化進程中，比較突出的養(yǎng)老措施是家庭或個人在養(yǎng)老中的巨大付出，在原始的、傳統(tǒng)的觀念中，家庭或個人養(yǎng)老是一種自然現(xiàn)象，這是小農經濟、計劃經濟的烙印。事實是家庭或個人養(yǎng)老為國家、政府、社會付出了極大經濟力量、社會力量，在老齡化治理現(xiàn)代化創(chuàng)新發(fā)展中，必須認識這種家庭或個人參與社會養(yǎng)老的重要性，將其與社會治理共同結合看待。社會治理是特定治理主體主要是對社會的本位實施，社會治理也是有關社會中心、公民治理的理論，強調社會自治。在我國，社會治理是“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的總體格局，是“在執(zhí)政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動；是以實現(xiàn)和維護群眾權利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”，要加強認識老齡化社會治理。

老齡化社會治理，是指社會廣泛參與老齡化治理，是老齡事業(yè)堅持“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”基本原則的直接體現(xiàn)?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā芬?guī)定，國家建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，實際上，建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結合的社會養(yǎng)老服務體系，即是政府參與基本養(yǎng)老服務的基本服務體系，也是完善政策措施，積極扶持社會力量提供公益養(yǎng)老服務，提供市場化養(yǎng)老的老齡化治理。

老齡化是老齡問題達到一定程度、規(guī)模、影響的社會規(guī)模與發(fā)展過程，與社會整體利益影響互動。老齡化“不僅會對老年人本人和其家庭產生影響，而且還會直接涉及更廣泛的社會結構和國際社會”?！?5〕解決老齡化問題也是國際社會的重大問題之一，治理老齡化是各國政府的重要政策。如1961年美國第一次白宮老齡問題會議后，分別于1971年、1981年、1995年、2005年、2015年相繼舉行老齡問題會議，主要議題有老年人健康、老年人收入、老年人社會保險、老齡化勞動力需求及老年教育等；而2015年議題是退休安全、長期照顧及健康老齡化與老年人正義，形成了不同的治理主題。這種做法在各個國家越來越普遍。

老齡化治理中的政府、市場、社會等不同范疇之間關系，在本質上具有目標一致性，它們都是在國家治理基礎上的治理內容，在客觀上具有聯(lián)系互動性，是有機關系體系。以《上海市老年人權益保障條例》為實例，它定位了政府、市場、社會各自位置，其中第五條直接體現(xiàn)“積極應對老齡化”，即老齡化治理現(xiàn)代化目標，成為促進該市經濟社會協(xié)調發(fā)展的一項長期戰(zhàn)略任務。在依法治理老齡化上，該保障條例通過制度規(guī)范化，“建立健全保障老年人權益的各項制度，逐步改善保障老年人生活、健康、安全以及參與社會發(fā)展的條件，關心老年人的精神文化需求，實現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂”。

四、老齡化治理現(xiàn)代化路徑

通過分析，本文提出：第一，老齡化治理可以上升為國家長期戰(zhàn)略，老齡化治理現(xiàn)代化應當提升為老齡化治理方略；作為老齡化治理的基本規(guī)模：一是形成老年權益保護法，有法可依；二是形成老齡化治理方針政策體系；三是形成社會養(yǎng)老優(yōu)勢。第二，政府在養(yǎng)老事業(yè)中居于主導地位，市場在養(yǎng)老資源配置中具有決定性作用，社會力量在養(yǎng)老服務業(yè)中具有主體功能，這種政府、市場、社會多元依法共治，需要建立多元的老齡化治理體系，體系建設是現(xiàn)代化建設的主要內容，老齡化治理體系建設是老齡化治理現(xiàn)代化的基本任務。

1.制定系統(tǒng)的老齡法律制度

系統(tǒng)的老齡法律制度是國家法、地方法、行政法規(guī)與規(guī)章的多層次法律體系。當前我國已經初步形成以憲法統(tǒng)領，以老年人權益保障法為核心（包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)）的老齡法律制度體系，為維護老年人權益、發(fā)展老齡事業(yè)提供法律制度保障。但制定出老齡法律只是第一目標，特別是在當前老齡化社會環(huán)境中，由于老齡化客觀具有多變性、多角度的特點，關鍵還在于法律執(zhí)行；政府、市場、社會多元共治有利于老齡法律共同實施。

2.法律與政策相結合

老齡政策與法律是老齡化治理現(xiàn)代化中對政府、市場、社會調控互為補充的多元手段，兩者在推進依法治理進程中各自發(fā)揮其獨特作用。老齡政策是國家或政黨為實現(xiàn)老齡治理等目標任務而確定的指導原則與準則，具有指導性、靈活性等特征。老齡法律是由一定物質生活條件所決定，由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的規(guī)范體系，具有規(guī)范性、穩(wěn)定性等特征。老齡政策與法律關系極為密切，二者相互影響，相互作用。

必須注意的是，“整體政策安排與某一具體政策的關系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系，既不能以局部代替整體，又不能以整體代替局部，既不能以靈活性損害原則性，又不能以原則性束縛靈活性”?！?6〕

老齡化多元依法共治是貫徹落實老齡化綜合應對方針政策的方法手段，政府通過正確履行職能，提高對于解決老齡化問題的管理科學性、民主性和有效性。

3.多元共治實現(xiàn)綜合應對

政府、市場、社會多元依法共治，是老齡社會綜合應對的具體實踐，多元共治之所以能夠實現(xiàn)綜合應對，在于政府、市場、社會可以“同向發(fā)力”，通過協(xié)調互動來發(fā)揮作用，各方齊心是推動力，如老齡化治理包括對市場中的養(yǎng)老經濟調控、對社會參與活動的協(xié)調，政府治理可以通過轉變政府職能、健全宏觀調控手段，更好發(fā)揮政府治理老齡化的作用。又如依法治理是老齡化現(xiàn)代化治理的關鍵進路，它是重要制度層面，通過法律制度安排，老齡化治理現(xiàn)代化才能加強法治保障，在法制軌道系統(tǒng)治理、良性互動、規(guī)范行為，協(xié)調與平衡權力與權利，協(xié)調人民群眾參與老齡化事務各方面、各層次利益訴求。

所以政府、市場、社會多元共治是不同組成部分和合力發(fā)揮的有機結合、互動聯(lián)系、共同實施，老齡化治理這一定位與我國國情相適應，是基于國家治理基本方針而解決老齡化問題的基本方略，這一方略與人民根本利益一致，因為它強調基本公共服務提供和公共利益方向、維護社會結構秩序和養(yǎng)老供給多元規(guī)范、保障社會經濟穩(wěn)定發(fā)展。

綜上所述，在推進國家治理體系和治理能力進程中，老齡化治理現(xiàn)代化的總體目標內容，是建立老齡化治理的政府、市場、社會“同向發(fā)力”，共同優(yōu)化治理的現(xiàn)代化格局，也是統(tǒng)籌各方主體與基本制度、政策與法律以及治理能力的基本策略，老齡化治理現(xiàn)代化，應當作為積極應對與綜合應對老齡化的國家戰(zhàn)略安排。

[1][12][13][14][16]習近平關于全面深化改革論述摘編[M].北京:中央文獻出版社,2014:17、51-77.

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[7]李偉.老齡工作概論——兼探積極老齡化戰(zhàn)略路徑[M].北京:華齡出版社,2017:20.

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[9]習近平談治國理政[M].北京:外文出版社,2014.

[10]人民日報.2014(3):6.

[11]所謂“治理”,具有放權、授權之意,主要是20世紀90年代以后,一些西方國家及其學者的主張.

[15]Help Age International.Ageing in the Twenty-First Century:A Celebration and A Challenge,2012:12.

The Modernization of the Aging Governance——Multi-governance of Government，Market and Society by Law

Ren Ji

Facingaginganditsprocess，weshouldswitchpassiveresponsetoactivemanagement.Modernizationofaginggovernance——government，marketandsociety’smulti－governancebylaw，is thebeststrategicresponsetoaging.Itchangesthetraditionalpracticeofeitherfamilyor governmenttakingtheresponsibility.Government，marketandsocietytogetherdealwiththeaging issue.Itispartofnationalgovernancesystemandmodernizationofgovernancecapacity.

aging，aging governance，modernization of governance，the same direction force，multigovernance by law

C913.6

A

1003－6547（2017）08－0067－09

本文系“關于遼寧省老年人生活狀況抽樣調查研究”階段性研究成果。

任際，遼寧大學中國老齡政策與法律研究所所長，博士研究生導師。

責任編輯：嚴 瑾