PPP模式于公共產(chǎn)品的應(yīng)用及風(fēng)險(xiǎn)分析
——以安慶外環(huán)北路為例

史曉璐 蘇州大學(xué)

PPP模式于公共產(chǎn)品的應(yīng)用及風(fēng)險(xiǎn)分析
——以安慶外環(huán)北路為例

史曉璐 蘇州大學(xué)

當(dāng)下中國，社會公眾對于公共產(chǎn)品的需求日益強(qiáng)烈，因此PPP模式逐漸引入公共產(chǎn)品的建設(shè)。然而，私人企業(yè)和政府合作公共產(chǎn)品項(xiàng)目依然會有其風(fēng)險(xiǎn)。本文以安慶外環(huán)北路為例研究分析公共產(chǎn)品在PPP模式下的應(yīng)用和可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及相應(yīng)應(yīng)對措施。

PPP 公共產(chǎn)品 安慶外環(huán)北路

一、PPP模式概述

PPP（Public-Private Partnership）始于20世紀(jì)90年代的英國，英國財(cái)政部推出“私人融資計(jì)劃”，以鼓勵(lì)更多的社會企業(yè)加入政府建設(shè)行為，來分擔(dān)政府的財(cái)政壓力。

在我國，隨著基礎(chǔ)設(shè)施需求的不斷增長，政府的財(cái)政壓力日益擴(kuò)大。由國家開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)顯示僅城鎮(zhèn)化完成的顯性成本需40萬億，而2017年財(cái)政收入約12.9萬億，可見其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及成本需要。

二、以安慶外環(huán)北路分析公共產(chǎn)品的PPP風(fēng)險(xiǎn)

（一）安慶外環(huán)北路現(xiàn)狀

根據(jù)安慶市發(fā)展改革委的《關(guān)于安慶市外環(huán)北路工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)》，安慶市政府組織興建安慶市外環(huán)北路工程項(xiàng)目。

在安慶外環(huán)北路的融資中，慶市城建投和北京城建設(shè)計(jì)分別占股權(quán)12%和88%，而項(xiàng)目資金主要有股東借款和金融機(jī)構(gòu)貸款等，其中其主要貸款人為國家開發(fā)銀行安徽省支行。

安慶外環(huán)北路是無“使用者付費(fèi)”的城市公共道路，因此項(xiàng)目通過政府購買服務(wù)來形成對私人資本的回報(bào)。

（二）安慶外環(huán)北路項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

1.政策風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式的嘗試中，盡管有《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》等規(guī)范出臺，但仍然存在法律無法設(shè)計(jì)到的漏洞。

2.經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)&金融風(fēng)險(xiǎn)。安慶外環(huán)北路項(xiàng)目從建造到移交期間共耗時(shí)長達(dá)13年，且其資金來源主要為私人企業(yè)在金融機(jī)構(gòu)貸款，其收益為政府購買服務(wù)的方式向運(yùn)營方支付回報(bào)。在此期間，若有利率提高或通貨膨脹，融資成本會提高和收益會相對貶值。若材料、人工費(fèi)用提高，運(yùn)營期間的維護(hù)成本會提高。

3.違約風(fēng)險(xiǎn)。在該項(xiàng)目中，盡管公司雙方簽訂協(xié)議合作完成，但若某一方由于各種原因不履行責(zé)任或中途退出，而項(xiàng)目將會擱置且對方利益受到損害。

4.建造風(fēng)險(xiǎn)。在該道路項(xiàng)目的建設(shè)過程中，會發(fā)生進(jìn)度緩慢、質(zhì)量不良、成本過高等建造風(fēng)險(xiǎn)；而由于該項(xiàng)目采取了“單時(shí)段不帶激勵(lì)”的方式，因此若延遲完工會受到一定的懲戒。

三、PPP模式下公共事業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對

（一）公共產(chǎn)品的PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)

1.金融環(huán)境多變。由于PPP模式下建設(shè)公共產(chǎn)品的資金要求高，因此融資成為項(xiàng)目中的重要部分。但是在建設(shè)和運(yùn)營期間，匯率變化、利率變化、信貸難度變化、通貨膨脹、銀根緊縮等許多因素都將成為融資成本變化的原因。

2.政策的變動、法律的不健全。一是政策風(fēng)險(xiǎn)。公共產(chǎn)品的定義范圍廣泛，一旦政府調(diào)整相關(guān)方面的政策，將對項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面影響。二是法律問題。PPP融資模式是我國新引入的合作形式，它的涉及范圍廣、參與部門多、法律關(guān)系復(fù)雜。法律法規(guī)在許多方面依然存在不完善和不健全的地方。

3.相關(guān)價(jià)格機(jī)制、投資回報(bào)機(jī)制的不完善。公共產(chǎn)品的收益回報(bào)機(jī)制存在著一個(gè)共同的風(fēng)險(xiǎn)：通常PPP下公共產(chǎn)品的合同期較長，在長時(shí)間內(nèi)不一定能收回全部或大部分投資額。

4.項(xiàng)目流標(biāo)。流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)是指在政府對私人資本進(jìn)行招標(biāo)時(shí)，由于對PPP項(xiàng)目的介紹不夠充分、合作責(zé)任義務(wù)不夠合理等原因造成的無法吸引私人資本或與私人資本不匹配的風(fēng)險(xiǎn)。

5.單方違約。PPP項(xiàng)目由雙方共同合作完成，一旦單方違背合同協(xié)議作為或不作為會直接引起項(xiàng)目的擱置甚至失敗，并對合作伙伴產(chǎn)生資金壓力、工期拖延等不良影響。

（二）公共產(chǎn)品的PPP模式風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對

1.健全PPP相關(guān)法律法規(guī)。國家在完善PPP相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)明確政府和私人企業(yè)之間的合作關(guān)系，同時(shí)應(yīng)規(guī)范雙方權(quán)責(zé)，以防止咎而不追、權(quán)責(zé)不分的情況；法律法規(guī)應(yīng)確立政府在項(xiàng)目中的安全、服務(wù)、運(yùn)營等方面督查責(zé)任；同時(shí)應(yīng)當(dāng)從法律層面嚴(yán)格制定公私雙方嚴(yán)格的違約責(zé)任和賠償懲戒措施，包括價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制等。

2.落實(shí)相關(guān)價(jià)格機(jī)制和投資回收機(jī)制、并加強(qiáng)其監(jiān)管。一是政府設(shè)計(jì)合理的投資回收機(jī)制，使投資者獲得收益收回投資；二是政府應(yīng)公開價(jià)格機(jī)制和回報(bào)機(jī)制的落實(shí)程度，加強(qiáng)社會各方面對政府行為的監(jiān)管。

3.拓寬PPP模式的融資渠道。政策應(yīng)允許PPP項(xiàng)目從國家政策性銀行貸款和外國銀行貸款，同時(shí)可放開如住房基金、社保基金等大型基金對PPP項(xiàng)目的投資限制；同時(shí)政府可將證券業(yè)與公共產(chǎn)品設(shè)施的投資結(jié)合起來；同時(shí)也可從互聯(lián)網(wǎng)金融融資，如P2P模式和眾籌模式。

4.和實(shí)力雄厚、信譽(yù)高、技術(shù)過硬的公司合作。在尋找合作伙伴時(shí)，和有與項(xiàng)目相關(guān)的技術(shù)能力的公司進(jìn)行合作，以防范技術(shù)不過關(guān)而引發(fā)不良后果的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)和資金實(shí)力雄厚的公司合作，可一定程度上防止公司有資金問題的風(fēng)險(xiǎn)。

5.可在合同中提高單方的違約代價(jià)。為防止單方違約對項(xiàng)目帶來的不良影響，不僅在立法上要健全其法律，同時(shí)在合同上也應(yīng)該強(qiáng)調(diào)違約責(zé)任、并加強(qiáng)違約懲戒措施。

6.利用資產(chǎn)證券化解決項(xiàng)目失敗帶來的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目失敗會對公私雙方的資金會產(chǎn)生損失，同時(shí)也會對社會資源造成浪費(fèi)。因此為彌補(bǔ)損失又不浪費(fèi)社會資源，可將項(xiàng)目進(jìn)行證券化以重新融資。

四、結(jié)論

隨著PPP模式的進(jìn)一步推廣，社會各界對于PPP風(fēng)險(xiǎn)理論研究和實(shí)踐應(yīng)對策略也日益豐富；同時(shí)我國已經(jīng)有多例公共產(chǎn)品項(xiàng)目在PPP模式下獲得了較好的成效。因此，PPP模式在未來的公共產(chǎn)品領(lǐng)域必有著廣泛的發(fā)展前景。

[1]李以所.公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的經(jīng)濟(jì)性研究——基于德國經(jīng)驗(yàn)的研究.蘭州學(xué)刊，2012.

[2]姜啟平.PPP模式的優(yōu)缺點(diǎn).黑龍江科技信息，2017.

[3]莊序瑩，鄢璐.純公益項(xiàng)目供給的PPP模式研究.財(cái)經(jīng)視野，2015.