多維度視野下最高法院巡回法庭的制度考量

游倬銳　游潮茂

摘 要 在我國，巡回法庭制度當屬舶來品。如何解決當前巡回法庭所面臨的難題，一方面亟需我們以比較法的視野，橫向考量西方巡回審判制度的域外經(jīng)驗；另一方面需要我們進行自身的制度檢討，縱向考量我國巡回審判機構的歷史演進，力求從中得到些許啟示。基于此，本文以多維視野來綜合考量巡回法庭的制度演進，以探尋更深層次更規(guī)律化的東西，以期對當前最高法院巡回法庭的制度完善有所裨益。

關鍵詞 最高法院 巡回法庭 比較法 歷史沿革 制度考量

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.330

一、設立巡回法庭的初步成果及其存在問題

繼中共中央十八屆四中全會提出設立最高法院巡回法庭，參與審理“跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”決定 之后，為響應這一號召，最高法院選取了深圳、沈陽兩地作為巡回法庭改革試點，并規(guī)劃了兩地巡回法庭的巡回區(qū) 及受案范圍。自設立兩年來，第一、第二巡回法庭共收案4445件，結案3948件，其中審理跨行政區(qū)域案件633件，可謂成果喜人。在第一、第二巡回法庭試點成功之際，最高法院綜合考慮各省區(qū)市地理位置、區(qū)域面積、交通狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量及受理案件類型、數(shù)量等因素，決定在南京、鄭州、重慶、西安增設四個巡回法庭，基本完成了我國巡回法庭制度的總體布局。

盡管最高法院巡回法庭制度總體呈現(xiàn)出穩(wěn)步推進的局面，但是其所面臨的難題也是顯而易見的。例如：巡回法庭受案范圍未予以明確界定；巡回法庭法官兩年一輪換制周期太短，不利于巡回法庭審判工作高效有序的持續(xù)進行；巡回法庭尚未建立完善的法官遴選制；巡回法庭尚未建立與地方聯(lián)動機制；巡回法庭尚未考慮下設專門法庭以集中處理爭議糾紛；巡回法庭巡回點設置工作仍停留在試點階段，需要進一步推動與完善等。由此觀之，巡回法庭能否真正實現(xiàn)其案件分流、推動審判重心下移、破除司法地方化、就地解決糾紛以及方便當事人訴訟之設立初衷仍有待觀察。

二、域外巡回審判的制度演進——基于比較法視野

解讀《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中關于最高法院巡回法庭的設立可知，該規(guī)范偏于原則性，在實踐操作層面難以落實。巡回法庭在我國司法領域尚屬新生事物，一切都是摸著石頭過河，然而巡回審判制度在域外已沿襲甚久，其中以英國和美國最為典型。域外巡回審判變遷的背后隱藏著成本效益及相關的制度考量，是經(jīng)過歷史長河之考驗而得以確立和保留下來的，殊值參考。

（一）英國巡回法庭制度

巡回法庭制度濫觴于11-13世紀的英格蘭，其根本目的在于維護王權及保障王室經(jīng)濟利益的實現(xiàn)。11世紀時，異國統(tǒng)治者威廉一世為了削弱地方司法權力，從而達到其在英國實現(xiàn)中央集權的目的，首創(chuàng)巡回法庭，但并未將其制度化。亨利一世繼承了設立巡回法庭的傳統(tǒng)，多次派遣親信到外地審理涉及王室利益的民事、刑事案件，但由于此后英國陷入了長達19年的內戰(zhàn)，巡回法庭的工作開展一度被迫中斷。到了亨利二世時期，巡回法庭得以恢復，他通過頒布《克拉倫敦法令》、《北安普敦法令》等一系列法規(guī)法令，促使巡回法庭制度的正式形成。

英國巡回法庭主要分為綜合巡回法庭和普通巡回法庭。綜合巡回法庭除了審理案件外，還承擔著征收稅款等行政事務。由于綜合巡回法庭司法行政權力過大，導致民眾的反對情緒高漲，13世紀以后，綜合巡回法庭在王室與民眾的博弈中日益走向衰落。普通巡回法庭又稱為專業(yè)法庭，專門負責審理案件，主要分為兩種：一是巡回法官巡回審案，從有10年以上出庭經(jīng)驗的律師及3年辦案經(jīng)驗的法官中遴選任命。二是高等法院的法官巡回審案，高等法院分為家事法庭、衡平法庭及女王法庭，在衡平及女王法庭下又設置了一系列專門的巡回法庭。亨利三世時期，創(chuàng)立了普通巡回法庭每年兩次巡回全國的制度，奠定了英國巡回法庭制度的基礎。

從比較法視野對比英國巡回法庭制度與我國最高法院巡回法庭制度，二者的不同之處主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.受理案件的范圍不同：

英國巡回法庭根據(jù)實際需要下設有專門的巡回法庭，并且有權受理刑事案件，有利于集中解決某一類爭議性案件，間接地促進了國內法制的統(tǒng)一。而根據(jù)《決定》，最高法院巡回法庭僅受理重大的跨行政區(qū)域民商事和行政案件且無下設專門的巡回法庭，但隨著我國糾紛類型日益呈現(xiàn)出多元化和技術性特征，加之近年來有關地方保護性刑事案件的增多，有必要考慮在最高法院巡回法庭下設置專門的巡回法庭并在適當時候授權其受理刑事案件。

2.審級不同：

英國巡回法庭法官參與審理案件的審級，取決于其巡回所到的具體法院審級，如巡回至縣法院，即是初審審級；巡回至上訴法院，即是二審審級。而最高法院巡回法庭的審級是確定的，即是最高法院的審級。

3.巡回法官的資格不同：

英國巡回審判的法官是專門的巡回法官或高等法院法官，由于實行法官遴選制，某種程度上形成了法官與社會各界法律人士間的有效互動與轉換機制，促使英國法律職業(yè)共同體的形成。而最高法院巡回法庭的法官是最高法院的主審法官，這一點與英國有所區(qū)別；加之我國目前關于法官遴選制僅停留在試點階段，并未形成真正意義上的法律職業(yè)共同體。

（二）美國巡回上訴法院制度

我們知道，美國巡回上訴法院是一個獨立審級，但放在先前卻并非如此。1789年，為了加強聯(lián)邦最高法院同地方的聯(lián)系，從而統(tǒng)一美利堅的法律，美國設立了三個巡回法庭，但礙于當時美國財政及司法資源有限，無法在各個巡回法院及地方法院設立專門的巡回法官，遂以兩名聯(lián)邦最高法院大法官與一名地區(qū)法院法官組成合議庭聽審。1869年，隨著美國國力的逐漸增強，設立了九名專門的巡回法官，旨在減輕聯(lián)邦最高法院法官巡回審判的壓力。直至1891年《埃瓦茨法院改革法案》（The Evarts Court Reform Bills）決定設立獨立的巡回上訴法院之后，美國的巡回上訴法院體系才得以建立。

從比較法的視野觀之，美國巡回法院與我國最高法院巡回法庭的不同主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.運行機制不同：

盡管美國巡回上訴法院中有“巡回”二字，但其主審法官主要是由巡回上訴法院的法官擔任，聯(lián)邦最高法院大法官們沒有下達到地方審理辦案，脫離了群眾，可謂“有名無實”；而我國最高法院巡回法庭由于實行主審法官兩年一輪換制，主要體現(xiàn)為法官的巡回。盡管該模式有利于實現(xiàn)我國最高法院破除司法地方化的功能，卻不利于法官隊伍持續(xù)穩(wěn)定地開展高效的審判工作，所以從長期來看，我國最高法院巡回法庭要進一步改革必須得走法官本地化的道路 。

2.審級不同：

美國巡回上訴法院是一個獨立的法院，介于初審與三審之間，構成了獨立的審級；而我國最高法院巡回法庭則是最高法院的派出機構，其審級即是最高法院的審級。

3.法官人選來源不同：

美國巡回上訴法院的主審法官來源于律師，要想成為巡回法院法官，除了具備扎實的法律功底和推理能力外，還應對地方的風俗習慣了如指掌。而最高法院巡回法庭的主審法官全部來源于最高法院本部，缺乏與地方必要的合作與聯(lián)動機制，并且目前尚未建立從律師中遴選最高法院巡回法庭主審法官的機制。

三、我國巡回審判機構的制度演進——基于歷史沿革視野

（一）大區(qū)分院

大區(qū)分院和當今設立的最高法院巡回法庭，既有相似又有不同。大區(qū)分院并非獨立審級，其受同級人民政府領導，且轄區(qū)內的終審案件一般情況下都會到大區(qū)分院，由其代表最高法院執(zhí)行相關事務。 而現(xiàn)今最高法院巡回法庭巡回區(qū)內的跨行政區(qū)域重大行政和民商事終審案件，大多也是由最高法院巡回法庭代表最高法院予以處理。因此，在功能定位上，大區(qū)分院與現(xiàn)在最高法院巡回法庭是一致的。

但也正如賀小榮指出，“最高法院巡回法庭，是對黨的十八屆三中全會決定地方法院人財物實行省級統(tǒng)管的進一步深化”，對于《決定》將巡回法庭的主要政策目標定為“破除司法地方化”以及“優(yōu)化最高法院職能定位”，需結合相關政策及我國當下司法改革的總體布局予以綜合考量。相比之下，大區(qū)分院并不旨在破除司法地方化及優(yōu)化最高法院職能定位，其僅是迫于建國初期的政治經(jīng)濟不平衡難題在短期內難以完全克服，以及各地方存在不同發(fā)展情況從而需要加強與各地政府合作所設。由于所處時代及所面臨的制度環(huán)境有別，大區(qū)分院與最高法院巡回法庭所發(fā)揮的所用自然不可同日而語。

雖然時代不同，但彼時“六大分院”的設置仍舊為最高法院巡回法庭的設立起到了一定的啟示作用。六大分院除審理案件外，還為有效指導轄區(qū)內地方法院的審判工作制定了大量的司法規(guī)范性文件，應當說，這些“司法解釋”或“準司法解釋”在上世紀50年代發(fā)揮著正確處理案件、維護社會穩(wěn)定的重要作用。反觀我國目前的司法實踐，地方法院（尤其是高級法院）有權對轄區(qū)內的法院審判工作，在法律和相關司法解釋的框架下制定實施細則或指導意見。而作為地方法院上級法院的最高法院巡回法庭卻反而不具有這樣的職責，明顯不利于監(jiān)督和指導巡回區(qū)內地方法院的審判工作，這與其優(yōu)化最高法院職能配置的初衷是相違背的。因此，適當賦予最高法院巡回法庭在其巡回區(qū)內制定司法性規(guī)范文件職能是必須且必要的。

（二）基層法院巡回法庭

我國基層法院巡回法庭擁有廣泛的社會基礎，為人熟知的“馬錫五審判方式”便是其中的典范?；鶎臃ㄔ旱脑O立形式與功能定位雖與最高法院巡回法庭有著明顯區(qū)別，但兩者同屬于特殊國情及法治環(huán)境下關于巡回審判的特殊制度設計，故其設立對最高法院巡回法庭具有重要的借鑒意義。

以下列舉四個較為典型的基層法院巡回法庭例子：

1.山東省——行政機關、企事業(yè)單位巡回法庭：

1980年代后期到1990年代前期，山東曾向全省行政機關、企事業(yè)單位派出巡回法庭、執(zhí)行室，借助送法下鄉(xiāng)、就地審判等形式，為改革開放服務。這一做法還曾上過《人民日報》并作為經(jīng)驗在全國推廣。

盡管1995年4月山東省高級法院決定撤銷所有派駐的各類巡回法庭、執(zhí)行室（共647個）等機構。但不得不說，在行政機關、企事業(yè)單位設置巡回法庭所開的先河，對于我國巡回法庭制度的發(fā)展產生著重大而深遠的影響。

2.四川省——知識產權審判巡回法庭：

針對專利、植物新品種等方面的知識產權糾紛案件與日俱增的趨勢，四川綿陽設立了首個知識產權審判巡回法庭；而四川樂山沐川縣人民法院法院則以“車載法庭”形式深入地頭田間，開展巡回審判。據(jù)統(tǒng)計，2010-2013年三年間，四川省法院共巡回審判知識產權案件185件，受到社會各界好評。

3.內蒙古自治區(qū)——牧區(qū)巡回法庭：

針對牧區(qū)民事案件激增，巡回法庭干警少、任務重及其他各種不利因素，內蒙古烏拉特中旗牧區(qū)巡回法庭通過實踐探索，通過加強與其他地方部門的合作與聯(lián)動，借助“巡回審理、就地開庭”的方式，讓牧區(qū)人民在每一個司法案件中感受到了公平正義。據(jù)悉，烏拉特中旗牧區(qū)巡回法庭辦案人員已在草原上行程1.2萬公里，審結各類案件260多件，巡回審理就地辦案185件，訴訟標的總額達300萬元。

4.浙江省——建筑業(yè)巡回法庭：

據(jù)統(tǒng)計，2014—2016年間浙江省東陽法院受理的涉建筑企業(yè)民商事案件分別為672件、944件和1204件。為了應對逐年增多的涉及建筑企業(yè)的新型糾紛，服務建筑業(yè)健康發(fā)展大局，東陽法院成立了全國首家建筑業(yè)巡回法庭。

目前，該法庭還派駐一名審判員在建管局為建筑企業(yè)提供法律咨詢和服務，并指導建筑業(yè)主管部門或調解組織進行訴前調解。該舉措推動了巡回法庭與其他部門的合作與聯(lián)動模式，助推了爭議案件的高效解決。

如上述所言，同樣作為我國流動式審判司法實踐的成果，基層法院巡回法庭對于最高法院巡回法庭的制度設計同樣具有參考意義。主要體現(xiàn)在以下三點：

（1）設置專門巡回法庭，創(chuàng)新不同的審判模式?；鶎臃ㄔ貉不胤ㄍサ膭?chuàng)新之處，在于其針對糾紛較為集中的某類案件設置了專門的巡回法庭，這既有利于促進爭議案件的高效解決，又在某種程度上促進了我國法院審判標準的逐步統(tǒng)一。

最高法院第一巡回法庭管轄華南經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，面臨著大量高新產業(yè)與新興經(jīng)濟糾紛案件；第二巡回法庭管轄東北三省老工業(yè)區(qū)，面臨著大量傳統(tǒng)爭議和集體訴訟糾紛案件。第一、第二巡回法庭巡回區(qū)的設置透露出制度設計者的意圖，即根據(jù)傳統(tǒng)案件的類型與數(shù)量有針對性地設置巡回區(qū)。但是隨著社會的發(fā)展，糾紛類型日益呈現(xiàn)出多元化與異質化傾向，因而最高法院巡回法庭有必要在原有的制度設計基礎上參照基層法院巡回法庭模式下設專門的巡回法庭。

（2）創(chuàng)新與其他部門的合作與聯(lián)動模式。正如第二巡回法庭庭長胡云騰所言，“將來還要建立與地方聯(lián)動機制，一旦有需要地方司法機關提供支持、維持秩序的，有關部門須及時提供支持和幫助。”作為最高法院在京外的常設派出機構，最高法院巡回法庭應利用其在地方的地理優(yōu)勢，加強與地方其他部門的合作，創(chuàng)新多元糾紛解決機制，這既有利于促進糾紛的有效解決，又推動了地方法律效果與社會效果的統(tǒng)一，提高了法院的公信力。

（3）推動巡回法庭巡回點的設置。由于目前所設六大巡回區(qū)地理范圍較廣，要真正實現(xiàn)其方便當事人訴訟又兼顧審判地點選擇上的程序公平，難度較大?；诖耍斜匾獏⒄栈鶎臃ㄔ貉不胤ㄍツＪ皆谘不貐^(qū)內靈活地設置多個巡回點，既有利于分流最高法院巡回法庭的受案壓力，又能夠保證巡回區(qū)內的巡回審判相對集中地開展，從而推動法制標準的統(tǒng)一。

四、余論

顯然，從最高法院巡回法庭的最初設立到最終的實際運行，是一個逐步變化的過程，這其中離不開制度設計背后的成本效益及相關的制度考量。巡回法庭所發(fā)揮的重要作用毋庸置疑，但我們也應深刻認識到，司法改革已近深水區(qū)，巡回法庭的設置如前所述存在諸多弊端，亟待最高法院巡回法庭在其存在價值和發(fā)展空間上，從多維度視野進一步深挖域外國家巡回法庭制度的成功經(jīng)驗以及我國巡回審判機構歷史演進中的智慧，并結合我國國情和當下司法改革的實踐精神穩(wěn)步推進巡回法庭的制度建設，才能使其在我國司法實踐中廣泛應用。

注釋：

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》：第七，最高人民法院設立巡回法庭。全會決定提出，最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。這樣做有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統(tǒng)一法律適用有重大指導意義的案件。

《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》第一條：第一巡回法庭設在廣東深圳，巡回區(qū)為廣東、廣西、海南三省區(qū)；第二巡回法庭設在遼寧沈陽，巡回區(qū)為遼寧、吉林、黑龍江三省區(qū)。

《最高人民法院關于修改<最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定>的決定》：“……第三巡回法庭設在江蘇省南京市，巡回區(qū)為江蘇、上海、浙江、福建、江西五省市。第四巡回法庭設在河南省鄭州市，巡回區(qū)為河南、山西、湖北、安徽四省。第五巡回法庭設在重慶市，巡回區(qū)為重慶、四川、貴州、云南、西藏五省區(qū)。第六巡回法庭設在陜西省西安市，巡回區(qū)為陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆五省區(qū)。最高人民法院本部直接受理北京、天津、河北、山東、內蒙古五省區(qū)市有關案件?！?/p>

所謂法官本地化，是指法官不是委派輪崗，而是面向全國招考調干，并在本地長期工作生活。盡管人財物由最高法院統(tǒng)一管理，但仍然需要當?shù)攸h委政府的支持。從這個意義上來說，設立巡回法庭的后果，不是弱化了最高法院與地方當局的聯(lián)系，而是更為密切。

《人民法院暫行組織條例》第32條：“最高人民法院得在各大行政區(qū)或其他區(qū)域設分院或分庭，在其所轄區(qū)域內執(zhí)行最高人民法院的職務?！?/p>

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