中國地方政府債務對經濟增長的影響研究

●肖雅婷

中國地方政府債務對經濟增長的影響研究

●肖雅婷

近年來我國地方政府債務規(guī)模迅速膨脹，盡管地方政府債務被用于基礎設施建設等領域能創(chuàng)造就業(yè)機會、拉動內需，但不斷增加的債務規(guī)模也存在著巨大的風險，甚至可能爆發(fā)債務危機。本文梳理總結了前人的研究成果，圍繞地方政府債務對經濟增長可能的影響及影響機制進行了探討，并對我國地方政府債務的現(xiàn)狀分為東、中西部地區(qū)進行了描述性分析，然后通過實證檢驗地方政府債務與經濟增長之間的關系。采用我國1997-2013年省級面板數(shù)據，使用固定效應模型分別對東部、中西部地區(qū)以及全國樣本進行回歸估計，結果顯示，對于中西部地區(qū)和全國樣本而言，地方政府債務通過影響生產性支出對經濟增長具有顯著的正面影響，但是對于東部地區(qū)而言，影響是不顯著的。最后，針對實證檢驗結果，分地區(qū)給出了科學合理的建議。

地方政府債務 經濟增長 債務風險

一、引言

2008年金融危機爆發(fā)，大多數(shù)國家和地區(qū)都采用了擴張性的財政政策等措施來刺激低迷的經濟，使得政府財政支出規(guī)模迅速增加。2014年以前，由于我國各地方政府不具備發(fā)行債務的權限，財政資金缺口越來越大，同時，地方投融資平臺因具有將政府與市場融資模式相結合的特點，在幾年內迅速發(fā)展壯大。截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元 （數(shù)據來源于審計署官網）。地方政府將從地方投融資平臺取得的資金投放在基礎設施建設等方面，在一定程度上促進了經濟恢復，積極應對了經濟危機。但是，地方投融資平臺潛藏著巨大的風險和危機，隨時可能爆發(fā)。地方投融資平臺之所以能夠快速融資，是因為地方政府用土地等實物進行抵押并以地方政府信譽進行擔保，一旦經濟過于依賴該模式，借款數(shù)額不斷擴大將最終導致資不抵債的情況發(fā)生，極有可能產生地方政府債務危機。在中國，地方政府不能宣布破產，因此，中央政府需要為地方政府債務進行兜底。而一旦中央政府通過稅收等渠道償還債務，則會阻礙經濟增長。

在目前融資制度環(huán)境中，迅速膨脹的地方政府債務是地方政府推動地方經濟發(fā)展的結果，但也可能分割國內市場，甚至導致信用危機的發(fā)生乃至產生宏觀經濟波動。本文采用1997-2013年我國各省份的地方政府債務數(shù)據，分東部、中西部地區(qū)和全國三個部分進行描述性統(tǒng)計分析以及實證研究，探討地方政府債務與經濟增長之間的關系，有利于政府對兩者關系有更深入的認識，引發(fā)更深層次更加廣泛的討論和研究，也為政府在制定地方債政策方面提供參考與建議。同時，本文也有利于正確認識和完善政府職能，明確政府行為邊界，使得經濟達到平衡穩(wěn)定的狀態(tài)，促進我國經濟健康持續(xù)地發(fā)展。

二、文獻綜述

關于政府債務與經濟增長的關系研究，西方國家起步相對較早，形成了比較成熟的理論體系和實證成果，而我國起步較晚，無論是理論還是實證研究所形成的成果相對較少。

（一）國外文獻綜述

國外關于公債的理論體系起步很早并且發(fā)展得十分成熟，但在20世紀80年代以前，并沒有將中央政府債務和地方政府債務明確分開進行研究。20世紀80年代以后，在部分拉美國家爆發(fā)了一次由于公共債務而引起的經濟危機，使得學者們開始進一步關注地方政府債務并且進行深入研究，形成了大量的研究成果。

關于地方政府債務與經濟增長的關系，學術界觀點不盡相同：部分學者認為政府債務會促進經濟增長。Chenery和Strout（1966）運用“雙缺口”模型論證了國外資金的流入能刺激國內投資，從而促進經濟增長，并能引導經濟實現(xiàn)自我可持續(xù)增長。Eaton（1993）等通過傳統(tǒng)的新古典增長模型和內生增長模型得出外債能夠促進國內經濟增長的結論，并且對Uzawa-Lucas模型進行擴展研究，認為長期的經濟增長會因為償債利息增加導致的外債規(guī)模減小而放緩。Ebel和Yilmaz （2002）認為地方政府舉債取得的資金一般流向當?shù)氐墓不A設施建設領域，為當?shù)鼐用裨黾恿司蜆I(yè)機會，有效降低失業(yè)率，促進地方經濟增長。

部分學者認為政府債務會阻礙經濟增長。Woo和Kumar （2010）用2006-2010年的面板數(shù)據檢驗了政府債務對于經濟增長的長期影響，研究發(fā)現(xiàn)高負債率顯著導致了經濟增長的放緩，緩慢的資本積累導致了勞動生產率的低增長。Teles 和Mussolini（2014）對1972-2004年7個國家的面板數(shù)據用動態(tài)面板GMM方法進行實證檢驗，認為債務占GDP比率與財政政策對經濟增長的效應存在負相關，因為政府通過拿走一部分私人儲蓄來償還債務利息，債務償還影響了代際之間的財富再分配和整個經濟的儲蓄率。Andros Kourtellos，Thanasis Stengos和Chih Ming Tan（2013）采用結構閾值回歸方法檢驗了公債對于經濟增長的異質性影響，結果發(fā)現(xiàn)在民主化程度較低的地區(qū)高額的債務會導致經濟增長放緩。

還有一部分學者認為政府債務對于經濟增長的影響是非線性的。Presbitero（2010）運用1990-2007年中低收入國家的面板數(shù)據進行實證分析，當債務占GDP閾值達到了90%時，公共債務將對經濟增長產生負面影響，該效應是非線性的。Michl（2013）采用跨期模型實證研究了公債對經濟增長的長期效應，結果顯示由于債務刺激了消費性支出最終擠出民間資本，對于經濟增長以及收入和財富的分配有不利影響。Kgakge-Tabengwa（2014）選取了部分發(fā)展中國家1980-2013年的面板數(shù)據，檢驗了公債和政府支出對于人力資本和經濟增長的關系，結果顯示當債務占GDP的比重在30%和40%之間時，限制了政府支出資源用于發(fā)展人力資本，減弱了經濟增長的勢頭，但是若由于政府的債務率過高而發(fā)生債務危機則將不利于政府支出用于人力資本的積累。

（二）國內文獻綜述

徐麗梅（2013）認為地方基礎設施建設從主要依靠地方財政撥款，發(fā)展到多種投融資方式并存，再發(fā)展到競爭性資本市場，這有利于推動地方公共服務的發(fā)展，促進地方經濟的增長。郭琳和樊麗明（2001）認為由于地方政府財權和支出責任的不對等、財政收入的主要來源不足以及債務管理機制不完善將產生巨大的隱蔽性債務風險，一旦債務危機爆發(fā)，將對經濟增長產生負面沖擊，建議我國目前應該著手債務總規(guī)模的控制而非對地方政府債務制定一個統(tǒng)一的規(guī)模標準。劉尚希（2003）認為我國上級政府具有為下級政府承擔責任的潛在義務，本屆政府通過大量融資來擴大財政支出，提高政績，而償還責任則推到由下屆政府承擔，層層累積最后使得債務規(guī)模不斷擴大，產生財政風險。一旦無力償還債務，最終還是由中央政府兜底，財政風險急劇擴大阻礙經濟健康地增長。林細細和龔六堂（2007）研究了生產性公共開支與經濟增長的關系，利用中國的經濟參數(shù)進行實證分析，比較公債的正負效應，結果顯示最優(yōu)公債為負，債務發(fā)行量的增加會使得經濟增長率降低，因此政府發(fā)行債務需謹慎，規(guī)模不宜過大。尹恒（2006）使用208個國家（地區(qū)）的數(shù)據進行了橫截面數(shù)據和面板數(shù)據的回歸和敏感性分析，結果表明政府債務會抑制長期的經濟增長。朱文蔚（2014）對我國30個省市的2009-2013年的面板數(shù)據運用SYS-GMM方法，結果表明地方政府債務與區(qū)域經濟增長之間存在U型關系。

以上研究層面相對較為宏觀，并且國外學術界對于政府債務和經濟增長的關系存在著較大的分歧，近年來以實證研究為主，研究的對象集中在特定國家的債務總規(guī)模或者是不同國家的債務對于經濟增長的影響方面，針對地方政府債務與經濟增長的關系的研究相對較少。國內學術界在該領域的研究成果以及形成的文獻較少，而且觀點也存在分歧：一部分學者認為地方政府債務有利于充分支持政府職能的發(fā)揮，矯正市場失靈，有利于經濟增長；一部分學者的觀點是地方政府債務存在巨大的隱蔽性風險，長期來看不利于經濟增長；還有一部分學者認為地方政府債務對于經濟增長的影響是非線性的，存在U型關系，在到達一定閾值之前，兩者是正向關系，但是一旦超過這個臨界值，地方政府債務則會阻礙經濟增長。

三、理論分析

（一）地方政府債務概念界定

總體上看，我國地方債務可以劃分為兩類：一類是公開的并且是政策允許的，如按照國家統(tǒng)一安排由地方政府舉借的外債，是地方政府直接承接或擔保的債務，即顯性債務；一類是非公開的并且是國家政策所不允許的，如地方政府提供擔保或允諾承擔償還責任的債務，即隱性債務。本文在實證分析中所用的地方政府債務數(shù)據是由顯性債務和隱性債務數(shù)據加總得到。

（二）公債的投資擴張效應

公債能籌集建設資金，支持政府進行投資性支出擴張。實際上，公債籌資除少數(shù)情況外，一般都用于增加財政投資性支出。當政府公債融資用于公共投資支出，形成公共資本，與私人資本在一定程度上實現(xiàn)互補，促使私人資本的邊際效率與預期收益率提高，產生“引致效應”，就能為私人資本創(chuàng)造更大的空間并引導資金流向。公債籌資使政府在資源配置上具有更強的能力，尤其是對完善基礎設施、調整經濟結構、促進重點領域和重要產業(yè)發(fā)展，能產生明顯的效果。從理論上看，在投資乘數(shù)的影響下，公債投資會使收入成倍地增長。由乘數(shù)原理可知，邊際消費傾向決定了投資乘數(shù)的大小，兩者存在倒數(shù)關系，前者越大，后者越小。從投資項目上來說，產業(yè)關聯(lián)度和投資意愿決定了投資乘數(shù)的大小。兩者與投資乘數(shù)都存在正向關系。

（三）公債的擠出效應

民間部門可借貸資金會因為公債的發(fā)行而減少，使得資本投資減少。其形成機制為：當政府支出規(guī)模因舉債而擴大時，政府和民間在資金需求上進行競爭，使部分原可支撐民間部門投資的資金發(fā)生轉移，在貨幣供應量不變的情況下，這一方面增加了政府的貨幣需求，另一方面減少了民間部門的資金供應。相應還會提高市場利率，提高企業(yè)生產成本，降低企業(yè)的投資收益率，從而對民間資本投資產生“擠出”。公債擠出效應的大小，在不同的經濟條件下存在很大的差異。首先，擠出效應的大小取決于政府舉債時的市場意愿、投資機會、資金供求情況、利率變動趨勢等因素。當市場需求不旺、閑置財力較大、利率趨于下滑時，政府債務融資對利率的影響較小，擠出效應也較?。环粗?，則政府債務融資對利率的影響較大，擠出效應也較大。其次，公債的擠出效應在很大程度上受到中央銀行貨幣政策的影響。對公債擠出效應的分析通常以貨幣供應量不變?yōu)榍疤?，而現(xiàn)實中貨幣供應量會隨中央銀行貨幣政策的調整而發(fā)生相應的變化。因此，當公債發(fā)行規(guī)模擴大時，只要經濟尚未達到充分就業(yè)狀態(tài)，其擠出效應會因同期中央銀行貨幣政策的調整而發(fā)生相應的變化。比如，當公債發(fā)行規(guī)模擴大時，只要經濟尚未達到充分就業(yè)狀態(tài)，其擠出效應會因同期中央銀行貨幣政策的松動而有所減弱。

實際上，在存在擠出效應的情況下，公債發(fā)行的利弊還取決于對其機會成本的評估，當公債投資效益高于市場平均效益時，即使存在對民間投資的擠出，公債的發(fā)行仍是有利的，否則是不利的。

四、中國地方政府債務現(xiàn)狀

（一）中國地方政府債務描述性分析

本文采用了1997-2013年我國31個省份的地方政府債務數(shù)據，其中1997-2012年債務數(shù)據由孫亞蘭（2014）測算出的各省份顯性債務和隱性債務數(shù)額加總得到，2013年債務數(shù)據由審計署公布的各省份地方政府債務數(shù)額得到。

圖1 1997-2013年全國地方政府債務總額

由圖1可以看出，全國的債務數(shù)額在1998年以后開始呈現(xiàn)上升趨勢，尤其在2008年以后，債務數(shù)額出現(xiàn)陡增。截止到2013年，中國地方政府債務比1997年的債務增長了5倍左右，呈現(xiàn)迅猛增長。2008年金融危機爆發(fā)，在政府財政收入沒有大幅增加的情況下，政府為了解決大范圍失業(yè)問題，拉動投資以刺激經濟，財政支出急劇增加，出現(xiàn)資金缺口，收不抵支，便采用發(fā)債的形式彌補財政資金不足，于是債務數(shù)額膨脹較快，比2007年增長了38.40%。此后五年內，以平均24.61%的速度增長。由于政府借債獲得的財政資金用于公共基礎設施建設等領域，周期較長，需求存在剛性，同時債務規(guī)模龐大使得償還債務的利息壓力也十分沉重，因此2008-2013年的債務數(shù)額依舊增長迅速。從償債率（當年還本付息額與地方政府綜合財力的比率，為衡量當期償債壓力的指標）來看，36個地方政府本級中，有13個地區(qū)2012年政府負有償還責任債務的償債率相比2010年下降；若加上政府負有擔保責任的債務，有18個地區(qū)償債率相比2010年下降。但仍有14個地區(qū)2012年政府負有償還責任債務的償債率超過20%；若加上政府負有擔保責任的債務，則有20個地區(qū)償債率超過20%。

圖2 1997-2013年全國地方政府債務增長率

圖3 1997-2013年全國地方政府GDP增長率

圖2和圖3分別描述了1997-2013年全國地方政府的債務增長率和GDP增長率，可以初步看出兩者之間存在相關關系。在2008年經濟危機發(fā)生時，GDP迅速下降，2009年的GDP增長率比2008年下降了將近9%，同期的債務增長率上升了將近17%，隨著債務增長在隨后五年內平均達到37.5%的速度，同時，GDP增長率出現(xiàn)回升的趨勢，2010年比2009年上升了將近8個百分點。盡管在2011年以后出現(xiàn)下降的趨勢，但是增長率基本穩(wěn)定在9%以上。

（二）東部地區(qū)地方政府債務描述性分析

東部地區(qū)（包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南在內的11個省份）相較于中西部地區(qū)而言，經濟較為發(fā)達，本文將東部11個省份的債務數(shù)額以表格形式呈現(xiàn)出來，便于更加詳細和直觀地研究東部地區(qū)地方政府債務的發(fā)展趨勢。

表1東部地區(qū)地方政府債務總額 （單位：億元）

從表1可以看出，東部地區(qū)總體來說，1998年以后，各省份債務絕對數(shù)額存在快速膨脹的趨勢，尤其是2008年以后，數(shù)額成倍擴大，截止到2013年，債務絕對規(guī)模較大的是江蘇省和廣東省，分別達到了14768.74億元和10165.37億元；江蘇、海南的債務數(shù)額增長率相對較高，以1997年為基期，2013年的債務增長率分別達到了931.85%和994.95%；2008年到2009年增速最快，最快省份增長了超過3倍之多，這很大程度上是因為2008年爆發(fā)的金融危機，各地政府運用積極的財政政策和貨幣政策，使得財政資金缺口迅速擴大，在資金壓力下債務數(shù)額激增。圖4給出了累積到2013年東部各省份地方政府債務的絕對規(guī)模。

圖4東部各省份絕對債務規(guī)模

（三）中西部地區(qū)地方政府債務描述性分析

從表2可以直觀地看出，四川、湖南、湖北的地方政府債務絕對規(guī)模相對較高，在 2013年分別達到了 9229.62、7737.29和7680.78億元。中西部地區(qū)地方政府債務的增速也很快，相比于1997年的數(shù)據，重慶、湖南債務分別增長了19倍和9倍，可以說呈現(xiàn)出指數(shù)型增長的趨勢。增速相對較慢的黑龍江和新疆，也達到了2.5倍和4倍。膨脹如此快速的地方政府債務規(guī)模，不得不引起更多的關注，探討其與經濟增長的關系也顯得尤為重要。

五、中國地方政府債務與經濟增長實證分析

（一）模型與估計方法選取

本文采用1997-2013年我國31個省份的債務數(shù)據進行實證研究，并將數(shù)據分成東部、中西部地區(qū)和全國樣本來進行探究。本文設定的基本計量模型如下：

其中，i代表不同省份，t代表年份，λi代表不可觀測的個體效應的隨機變量，εit為模型的隨機干擾項。變量debtit代表債務，變量expit為政府生產性支出，變量debtit×expit為負債率與生產性支出的交乘項，變量tradeit為進出口貿易總額，變量taxburit為稅收負擔，變量debtit×taxburit為負債率與稅收負擔的交乘項，變量invit為固定資產投資，所有的變量值均用與GDP的比率得到。

面板數(shù)據模型在回歸之前，為了避免出現(xiàn)偽回歸，要對數(shù)據進行平穩(wěn)性檢驗，而檢驗數(shù)據平穩(wěn)性最常用的就是單位根檢驗，考慮到本文數(shù)據是平衡型面板數(shù)據，就采用LLC檢驗和IPS檢驗，前者適用于同根檢驗，后者適用于不同根檢驗。在面板數(shù)據模型選擇上，一般有三種形式：混合估計模型、固定效應模型和隨機效應模型。本文先用F檢驗確定選擇混合估計模型還是固定效應模型，再用hausman檢驗確定是使用固定效應模型還是隨機效應模型。經過實證檢驗結果分析，本文選用固定效應模型來研究地方政府債務與經濟增長的關系。另外，模型中可能存在異方差或是自相關等問題影響估計的穩(wěn)健性，本文擬對固定效應模型采用穩(wěn)健性估計，以得到較為穩(wěn)健的估計結果。

表2東部地區(qū)地方政府債務總額（單位：億元）

（二）變量及數(shù)據來源說明

模型選取人均GDP增長率（grit）作為衡量經濟增長的指標，通過本期人均地區(qū)生產總值減去上期人均地區(qū)生產總值之差與本期人均地區(qū)生產總值之比得到。模型中用地方政府債務與地區(qū)生產總值之比作為衡量地區(qū)政府債務的指標（debtit），用百分比表示。模型中控制變量選取了政府生產性支出（expit）、對外貿易（tradeit）、稅收負擔（taxburit）以及投資率（invit）。政府生產性支出指標是由政府用于教育、衛(wèi)生、通訊和交通方面的支出與地方生產總值之比得到，對外貿易指標是進出口貿易之和與地區(qū)生產總值之比，稅收負擔指標是地方政府稅收收入與地方生產總值之比，投資率是用固定資產形成總額與地區(qū)生產總值之比來表示，數(shù)據均對數(shù)化處理。

本文使用1997-2013年的省級面板數(shù)據，原始數(shù)據包括地區(qū)生產總值，地方政府顯性債務數(shù)額，地方政府隱性債務數(shù)額，教育、衛(wèi)生、交通和通訊支出，各地區(qū)稅收收入，進口貿易總額，出口貿易總額，數(shù)據均來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》、《中國財政年鑒》和中華人民共和國審計署官網。主要變量的描述性統(tǒng)計如表3所示。

表3主要變量描述性統(tǒng)計

（三）實證檢驗

1、面板數(shù)據單位根檢驗。本文數(shù)據是平衡型面板數(shù)據，因此使用LLC和IPS分別進行同根檢驗和不同根檢驗，檢驗結果如表4所示。

表4面板數(shù)據單位根檢驗結果

2、面板數(shù)據的F統(tǒng)計量和hausman檢驗。根據前文所述，本文首先通過F統(tǒng)計量確定是使用混合估計模型還是固定效應模型。結果顯示F＞F0.01(30，483)，顯著拒絕了原假設，因而在兩者之間選擇固定效應模型。然后再用hausman檢驗判斷是使用隨機效應模型還是固定效應模型，結果顯示chi2(7)=59.10，Prob＞chi2=0.0000，因而本文選用固定效應模型。

3、實證檢驗結果分析。經過上述分析，本文使用固定效應模型對1997-2013年各省份債務數(shù)據進行實證檢驗，探究地方政府債務與經濟增長的關系，分東部、中西部和全國整體進行研究，結果如表5所示。

從表5可以看出，不同地區(qū)的地方政府債務對于經濟增長的影響是明顯不同的。地方政府債務對于東部地區(qū)經濟增長的效果是不顯著的，而對于中西部地區(qū)來說是顯著的。使用全樣本對模型進行估計的結果顯示，地方政府債務本身對于經濟增長的影響并不顯著，但是地方政府債務與稅收負擔、地方生產性支出的交乘項分別在5%和1%的水平下顯著，可以認為地方政府債務通過影響稅收負擔和生產性支出來對經濟增長產生影響，前者系數(shù)為負，后者系數(shù)為正，同時，稅收負擔和地方政府生產性支出這兩個控制變量對于經濟增長的影響也是顯著的，同樣的前者為正影響，后者為負影響。可以認為，稅收負擔的增加會導致居民收入的減少從而引起儲蓄的減少，居民可用于消費、投資的資金也隨之減少，經濟走向低迷狀態(tài)，最終不利于經濟增長。地方政府債務的增加使得還債壓力逐漸增大，當債務危機發(fā)生時，政府可能采取增加稅收的方式償還債務利息甚至本金，無論從短期還是長期來看，稅收負擔的增加，都不利于經濟增長。地方政府生產性支出對于經濟增長的作用是十分顯著的，政府將財政資金用于教育和衛(wèi)生領域，從長期有利于人力資本的形成和居民素質的提升，最終能對經濟增長產生正面影響，而將財政資金用于交通和通訊等領域，這類基礎設施的建設能在短期內增加就業(yè)機會，刺激投資，引導民間資本的投向，在經濟危機發(fā)生的情況下能使經濟走出低迷狀態(tài)，在正常的狀態(tài)下能夠進一步促進經濟快速地增長?？傮w而言，地方政府通過舉債方式獲得的資金用于生產性支出能夠在短期甚至是長期促進經濟增長，還能為經濟增長提供內在動力。

表5地方政府債務對經濟增長影響的回歸結果

東部地區(qū)的地方政府債務對于經濟增長的影響不顯著，而中西部地區(qū)顯著，從表5可以看出，中西部地區(qū)的稅收負擔以及稅收負擔與地方政府債務交乘項在10%的顯著水平下顯著，其系數(shù)為負，生產性支出以及地方政府債務與生產性支出交乘項在1%的顯著水平下顯著，其系數(shù)為正。其原因可能是東部地區(qū)經濟較為發(fā)達，政府舉債獲得的資金用于基礎設施建設等領域來促進經濟增長的方式已經不再適用，該地區(qū)市場化程度較高，市場本身配置資源的能力就比較強，通過政府的“看得見的手”進行資源配置的效率反而不高，因此，舉債對于較為發(fā)達的東部地區(qū)來說，對經濟增長的效果并不顯著。相反，中西部地區(qū)發(fā)展起步晚，經濟較為落后，市場化程度不高，市場的“看不見的手”進行資源配置往往不能正確地引導資金流向效率最高的領域，此時，地方政府通過舉債這種融資渠道，將財政資金用于交通、通訊和教育等領域，促進基礎設施的建設，有利于引導民間資本流向該領域，調整并且優(yōu)化當?shù)氐漠a業(yè)結構，充分發(fā)揮政府宏觀調控的職能，增加公共商品的供給，最終促進經濟快速持續(xù)健康地增長。

六、結論及政策啟示

（一）研究結論

本文在對我國地方政府債務進行考察的基礎上，比較中外學者的研究成果，總結了目前關于地方政府債務對于經濟增長影響的理論，采用實證分析的方法進一步探討了兩者之間的關系以及影響機制。通過對中國1997-2013年省級債務數(shù)據進行實證分析，采用固定效應模型對數(shù)據進行估計，分東部、中西部以及全國樣本進行研究，得到了較為穩(wěn)健的回歸結果。不同地區(qū)的地方政府債務與經濟增長的關系存在顯著差異。從全國整體來看，地方政府債務通過政府生產性支出顯著地促進了經濟增長，而其通過影響稅收負擔，對于經濟增長產生了不利影響。在經歷亞洲金融危機乃至全球性金融危機的時期，失業(yè)率驟增，有效需求不足、投資率下降等因素，使得經濟陷入低迷狀態(tài)，政府舉債獲得財政資金用于基礎設施建設等方面，擴大內需，提供就業(yè)機會并且引導產業(yè)結構的調整，這一系列舉措使得經濟開始走出疲軟狀態(tài)，促進了經濟的增長，地方政府債務在這方面確實發(fā)揮了很大的作用。但是舉債帶來好處的同時，償債的壓力通過稅收負擔這一渠道也會產生潛在的風險，一旦舉債規(guī)模達到需要用稅收方式償還的地步，勢必會減少居民收入，阻礙經濟長期健康地增長。

回歸結果顯示東部地區(qū)的地方政府債務對于經濟增長的影響是不顯著的，可能的原因是東部地區(qū)市場化程度較高，經濟較為發(fā)達，市場主導著資源的配置。從經濟發(fā)展的不同階段來看，東部地區(qū)基礎設施建設已經達到一個較為完善的狀態(tài)，政府通過舉債獲得財政資金用于生產性支出對于促進經濟增長的效果十分有限。但是對于中西部地區(qū)而言，地方政府債務對于該地區(qū)的影響是十分顯著的，可能的解釋是由于中西部地區(qū)市場化程度不高，經濟發(fā)展處于起步階段，基礎設施建設相對不完善，產業(yè)結構不合理等，存在很多市場在資源配置領域失靈的情況，這種狀態(tài)下政府的宏觀經濟調控就顯得尤為重要，效果也更加明顯。政府將舉債資金用于生產性支出，像教育、通訊、交通等基礎設施建設領域，能夠在短期內刺激投資，拉動經濟增長。

（二）政策啟示

1、中央政府層面。長期以來，我國存在中央政府和地方政府財權和支出責任不統(tǒng)一的情況，地方政府承擔的支出責任與其享有的財權不匹配導致巨大的資金缺口存在，因此，近些年來地方政府債務的規(guī)模迅速膨脹，由于在《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》出臺之前，地方政府是不允許自主發(fā)債的，因而出現(xiàn)了大量的地方融資平臺。這些地方融資平臺沒有一個統(tǒng)一的法律和制度進行管理，在促進經濟增長的同時，存在著巨大的隱性債務風險。盡管目前地方政府獲得了自主發(fā)債的權利，但是一系列的法律法規(guī)還沒有完全配套，大量地通過發(fā)債來彌補資金缺口，運行過程中還存在很大的風險。中央政府應該適當下放一部分財權，讓地方政府的責任與權利趨向于對等，漸漸縮小資金缺口，這樣能減少債務風險，也能更好地利用地方政府債務實現(xiàn)經濟持續(xù)增長。同時，也可以通過增大中央政府轉移支付的力度來彌補地方政府資金缺口，減少償債壓力。在一定程度上來說，下放財權在短期內不太可能實現(xiàn)，同時存在著種種困難，相對來說，增大轉移支付的力度是一個在短期內較為容易實現(xiàn)的方法，這種改革的阻力也較小，產生的經濟波動也較為平緩。對于地方政府進行基礎設施方面的投資，中央政府可以加大專項轉移支付的力度，?？顚Ｓ茫员阌诖龠M地方基礎設施的完善、產業(yè)結構的調整從而刺激經濟增長。因為一旦地方政府通過發(fā)債來彌補資金缺口或是過于依賴于發(fā)債來促進經濟增長，一旦債務危機爆發(fā)，對于經濟增長的危害是無法估量的，地方政府債務只能是促進經濟增長的一個渠道，不能是唯一的渠道，這就需要中央政府配合，進行政策的改革。同時，可以考慮參考以美國為代表的西方國家財政體制，允許地方政府破產，從體制上對地方政府發(fā)債的行為進行約束，一旦地方政府存在破產的可能，各級地方官員過分注重于短期政績成果的局面能有所改善，中央政府也無需承擔為地方政府債務兜底的責任，從而避免通過增加稅收導致國民可支配收入的減少等方式來還債。

2、地方政府層面。從整體上而言，地方政府發(fā)債需要自我約束機制。首先，應該在財政上對地方政府進行約束，可分為三個部分，財政支出約束、財政收入約束以及財政原則約束。從財政支出約束上來說，地方官員不能為了短期政績目標過分地擴大財政支出以實現(xiàn)暫時性的經濟增長，一旦財政支出規(guī)模過大，抬高市場利率，就會擠出私人投資，同時，財政支出政策也不能過于保守，會導致公共商品的供給不足。同時，要注重財政支出的效率，考慮經濟發(fā)展的需求以及公眾的需要，不能為了官員的私利或是提高政績的需要，盲目地投放資金。從財政收入約束上來說，地方政府的收入規(guī)模不能過大，否則會導致稅負過重，居民的可支配收入減少，不利于私人投資和消費，同時，收入規(guī)模也不能過小，這樣會使得政府不能有效地發(fā)揮宏觀調控職能，彌補市場失靈。最后，從財政原則約束上來看，要秉持財政收入平衡原則，實現(xiàn)絕對平衡和相對平衡、靜態(tài)平衡和動態(tài)平衡、橫向平衡和縱向平衡的統(tǒng)一，不能依靠財政赤字來維持經濟增長，將經濟推向不健康的發(fā)展方向。

其次，應該采用市場約束機制。金融市場上應該對地方政府借債行為進行約束，例如，財政績效良好的政府可以獲得市場的支持，相反，則難以實現(xiàn)借貸行為。這需要完善信息披露制度，讓金融市場能對地方政府的財政收入、支出情況有詳細的了解，判斷政府資金使用的效率，從而對政府的信用進行評估，考慮其償債能力，以此來決定對地方政府借貸的方案。當?shù)胤秸斦顩r運轉不佳，存在債務危機，違約風險增加時，金融市場將減少甚至拒絕其繼續(xù)融資。

最后，還可以采用人大監(jiān)督約束機制。在預算法中增加有關地方政府債務的條例，通過人大進行審查和批準，有助于在法律層面上對地方政府債務進行監(jiān)督，實現(xiàn)強約束，促進地方政府債務運作的規(guī)范化，增加其科學性。在人大代表中納入地方政府債務方面的專家，進行專門的審核和評估，以免監(jiān)督流于形式。關于舉債的形式、規(guī)模和結構等，可以舉行聽證會，讓民眾參與進來，以便于人大代表們合理聽取民眾意見，有效地在會議上進行反饋，最終作出科學正確的決定。

由于東部地區(qū)和中西部地區(qū)的情況存在差異，還需要分地區(qū)進行討論。對于東部地區(qū)而言，地方政府債務對經濟增長的影響相對不顯著，在目前地方政府可以自主發(fā)債的情況下，更應該嚴格控制債務規(guī)模，建立科學的債務風險評估系統(tǒng)和債務預警機制，完善發(fā)債的審核程序，減少債務發(fā)行的隨意性。表6為國際常用來衡量公債規(guī)模的指標，可以為地方政府制定債務規(guī)模標準提供參考。

表6衡量公債規(guī)模的指標

而對于中西部地區(qū)而言，地方政府債務對經濟增長的影響是顯著的，應該鼓勵其將發(fā)債獲得的財政資金用于公共基礎設施建設等領域，同時拓寬融資的渠道，增加公共產品的提供。政府將資金用于生產性支出領域，引導民間資本投資，也不局限于短期增加就業(yè)機會、促進投資等作用，更要加快地區(qū)產業(yè)結構的調整和升級，鼓勵高新技術產業(yè)發(fā)展，使得經濟增長有源源不斷的動力。同時，由于中西部地方政府債務在現(xiàn)階段能夠顯著促進經濟增長，更加需要完善發(fā)債機制，發(fā)債要謹慎，減少或是避免隨意性，盡快完善這一領域的法律法規(guī)，制定科學的政策，正確引導地方政府債務的健康發(fā)展。建立合理的債務本金償還機制，本金償還建議使用經常性財政收入，防止債務以及債務利息膨脹到發(fā)生債務危機的地步，也可以制定債務償還準備金制度，提升地方政府應對債務危機和預防債務風險的水平。另外，債務資金的使用效益需要進行科學合理地評估，根據經濟增長和發(fā)展的階段，及時調整資金的用途，準確并科學地進行投資項目的選擇。深入研究地方政府債務對經濟增長的影響機制，充分發(fā)揮債務對經濟的促進作用，實現(xiàn)經濟轉型和騰飛。

總而言之，不同地區(qū)的地方政府債務對經濟增長的影響不同，我國政府應根據地區(qū)的差異，合理控制各地區(qū)的債務規(guī)模以及制定相關的政策，科學選擇投資領域，而非在全國制定一個統(tǒng)一的債務規(guī)模標準來防范債務風險。合理地利用好債務能夠充分提高資金使用效率，實現(xiàn)經濟健康持續(xù)增長?！?/p>

（作者單位：武漢大學經濟與管理學院）

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