對糧食責(zé)任制度的探本溯源與落實(shí)建言

◎丁聲俊

對糧食責(zé)任制度的探本溯源與落實(shí)建言

◎丁聲俊

糧食安全省長責(zé)任制是對鄧小平同志責(zé)任制思想的繼承和發(fā)展，是糧食生產(chǎn)和流通工作改革、創(chuàng)新和發(fā)展的必然要求。本文深刻剖析傳統(tǒng)糧食 “大鍋飯”體制與平均主義分配機(jī)制的弊端及危害，摒棄舊體制舊機(jī)制勢在必行。在此基礎(chǔ)上，全面闡述了鄧小平責(zé)任制思想的強(qiáng)大感召力量，成為我國建立健全糧食責(zé)任制的思想淵源，有力引領(lǐng)糧食部門試點(diǎn)、建立、健全，直至創(chuàng)建具有中國特色的 “糧食安全省長責(zé)任制”。文章重點(diǎn)闡述了這一基本制度的內(nèi)涵和特點(diǎn)： “量化、細(xì)化、硬化”了各項(xiàng)指標(biāo)， “守土有責(zé)”，必須忠于職守，認(rèn)真履行；明確了省級人民政府是貫徹落實(shí)糧食安全責(zé)任制的責(zé)任主體，以及必須采取的主要措施。

鄧小平責(zé)任制思想 糧食安全責(zé)任制 貫徹落實(shí)措施

在 “亂云飛渡”中，我國糧食產(chǎn)業(yè) “仍從容”地攻堅(jiān)克難，創(chuàng)造14年連豐、糧食儲備充裕、市場供應(yīng)充足的奇跡。我國糧業(yè)之所以譜寫出令全球矚目的章篇，重要原因之一是，建立了健全具有中國特色的糧食責(zé)任制度。從上世紀(jì)80年代以來，在世紀(jì)偉人鄧小平責(zé)任制思想力量的感召及改革大潮的推動下，我國糧食部門歷經(jīng)數(shù)十年的試點(diǎn)、建立、健全，直到2015年公布實(shí)施 “糧食安全省長責(zé)任制”。這是我國糧食流通體制機(jī)制的深刻改革和創(chuàng)新。

一、徹底摒棄糧食 “大鍋飯”體制勢在必行

糧食，這個古老的話題，常談常新。在我國，“糧安天下”的思想源遠(yuǎn)流長。歷代先賢哲人，提出 “足食強(qiáng)兵”、 “食為八政之首”、 “深挖洞，廣積糧”、 “積貯是天下之大命”等等 “糧食安全”觀。這些卓爾不群的思想，當(dāng)今依然閃著現(xiàn)實(shí)的光芒，提示后人：糧食乃治國安邦的第一要務(wù)，任何時候不可掉以輕心。

改革開放、特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央始終把中國人的吃飯問題視為頭等大事，把糧食安全置于 “重中之重”的地位。然而，在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)時代、乃至到改革開放初期，糧食 “大鍋飯”的流通體制——即高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制——導(dǎo)致嚴(yán)重的弊端：政企不分，以政代企；企業(yè)缺乏自主權(quán)，變成行政部門的附屬品；對糧食經(jīng)營活動統(tǒng)得過死、管得過嚴(yán)，導(dǎo)致 “軟懶散”現(xiàn)象普遍：干與不干一個樣，干好與干壞一個樣；糧食職工吃 “企業(yè)的大鍋飯”；企業(yè)吃“國家的大鍋飯”；地方吃 “中央的大鍋飯”。長期的平均主義上 “大鍋飯”，嚴(yán)重挫傷了企業(yè)和職工的積極性，企業(yè)變成缺乏生機(jī)的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞，職工變成了缺乏進(jìn)取心的蕓蕓眾生。上下各方都懷著“中央不會讓人挨餓”的嚴(yán)重依賴思想，致使中央關(guān)于糧食的發(fā)展戰(zhàn)略、方針、政策，實(shí)際上在很大程度上只落實(shí)在 “文件”上，即 “文件搬家”，而沒有結(jié)合本地實(shí)際制定的措施和行動。致使當(dāng)時產(chǎn)生的 “口號糧食”、 “口頭糧食”的“空對空”的風(fēng)氣相當(dāng)盛行。

在高度集中的糧食 “大鍋飯”體制下，國家對企業(yè)統(tǒng)得過多，管得過死，致使其缺乏應(yīng)有的自主權(quán)；忽視商品生產(chǎn)、價值規(guī)律和市場的作用；糧食價格不是以市場供求為主形成，而是由行政部門決定，價格往往與價值相悖。與糧食“大鍋飯”體制相對照， “指令性”經(jīng)營機(jī)制，導(dǎo)致經(jīng)營方式單一化，分配中平均主義嚴(yán)重，抑制了企業(yè)和職工的積極性，使廣大糧食企業(yè)喪失了活力：因人設(shè)事，機(jī)構(gòu)臃腫；敷衍了事，得過且過；不負(fù)責(zé)任，不守信用；公文旅行，互相推諉，以及渾渾噩噩打發(fā)日子的態(tài)度和作風(fēng)蔓延。

雖然從改革開放以后，糧食部門進(jìn)行了多項(xiàng)改革、并取得明顯成效。但是，糧食 “大鍋飯”體制和 “指令性”經(jīng)營機(jī)制，還未有根本性突破和實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。在糧食領(lǐng)域存在的 “無責(zé)擔(dān)當(dāng)、無人擔(dān)責(zé)”的痼疾仍然嚴(yán)重：在體制上，政企不分，陳舊化；在機(jī)制上，排斥市場，僵硬化；在分配上，吃大鍋飯，平均化；在經(jīng)營上，坐地購銷，單一化。這樣的糧食體制和機(jī)制，導(dǎo)致產(chǎn)生了 “三老” （“老人、老糧、老賬”）、中央財政不堪重負(fù)的 “包袱”。這種無人負(fù)責(zé)體制和機(jī)制，到了 “非改不可、不改不可、刻不容緩” 的地步。

二、對糧食責(zé)任制度思想淵源的探究

最早把改革的鋒芒直指誘發(fā) “無人負(fù)責(zé)”的“大鍋飯”體制者，是世紀(jì)偉人鄧小平。早在1962年，鄧小平在 《怎樣恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)》一文中就提出： “實(shí)行 ‘包產(chǎn)到戶’、 ‘責(zé)任到田’ ‘五統(tǒng)一’等等。以各種形式的 ‘包產(chǎn)到戶’，……這是一個很大的問題。……大家出主意，最后找出一個辦法來?！?（《鄧小平文選》第一卷，232頁）1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民冒天下之大不韙、把耕地 “包產(chǎn)到戶”，到次年小崗村獲得大豐收。然而，批評小崗村 “包產(chǎn)到戶”、甚至以批判的語言 “上綱上線”的聲音不絕于耳。在此乍寒乍暖、改革大潮還如地火奔涌的前夜，1980年5月，鄧小平有針對性地公開肯定了小崗村 “大包干”的做法，贊揚(yáng)說：農(nóng)村搞家庭聯(lián)產(chǎn)承包這個發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的，農(nóng)村改革中的好多東西都是基層創(chuàng)造出來的，我們把它拿來加工提高作為全國的指導(dǎo)，并明確指出農(nóng)村改革勢在必行。隨后不久，在中共中央關(guān)于農(nóng)村工作的文件中明確肯定：包產(chǎn)到戶、包干到戶都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制。以這項(xiàng)新制度堅(jiān)定地付諸實(shí)施為契機(jī)，啟航了中國三十多年來的、摧枯拉朽的改革開放，突破了 “一大二公”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的桎梏，創(chuàng)建和發(fā)展了改變億萬農(nóng)民命運(yùn)的 “聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”。從此，具有中國特色的農(nóng)村責(zé)任制度不斷穩(wěn)固和完善，冉冉升起在世界東方的地平線上。

鄧小平建立 “責(zé)任制”的思想遠(yuǎn)不止于此。他在多次講話中一次比一次更明確地闡釋他的責(zé)任制思想。重溫和領(lǐng)會鄧小平關(guān)于責(zé)任制思想的真諦可知，系于這位世紀(jì)偉人心中的，是從上到下地建立崗位責(zé)任制度。他曾反復(fù)語重心長地告誡：在任何一個組織中，進(jìn)行任何復(fù)雜的工作，不僅需要分工負(fù)責(zé)，而且需要有人負(fù)總責(zé)。他甚至以犀利的語言、嚴(yán)肅地警告， “無人負(fù)責(zé)”是一種 “災(zāi)難”，要小心 “犯歷史性大錯誤”。他《在全國科學(xué)大會開幕式上的講話》中明確提出：

“要有分工負(fù)責(zé)，要從上到下建立崗位責(zé)任制”、“這樣，工作才能有秩序，有效率，才能職責(zé)分清，賞罰分明，不致拖延推諉，互相妨礙?！?（《鄧小平文選》第二卷，97--98頁）鄧小平還進(jìn)一步闡述道： “要鼓實(shí)勁，要切實(shí)解決問題，要踏踏實(shí)實(shí)地工作。一句話，就是要落在實(shí)處。追求表面文章，不講實(shí)際效果、實(shí)際效率、實(shí)際速度、實(shí)際質(zhì)量、實(shí)際成本的形式主義必須制止。說空話、說大話、說假話的惡習(xí)必須杜絕?！?（同上，99—100頁）在1978年全國科學(xué)大會之后， 相關(guān)科技人員研究工作的 “技術(shù)責(zé)任制”，研究機(jī)構(gòu)的 “所長負(fù)責(zé)制”，以及 “職、權(quán)、責(zé)”相統(tǒng)一、而落腳于 “責(zé)”的主張等首倡命題，都付諸實(shí)施。實(shí)際上，這里所說的“所長負(fù)責(zé)制”亦即廣義的專家負(fù)責(zé)制，也是科學(xué)管理責(zé)任制。鄧小平很希望通過加強(qiáng)責(zé)任制來促進(jìn)一種新風(fēng)氣的產(chǎn)生：即通過加強(qiáng)責(zé)任制，通過賞罰嚴(yán)明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕、爭當(dāng)先進(jìn)、奮發(fā)向上的風(fēng)氣。

從更深的層面上探究鄧小平責(zé)任制思想的時代背景和價值導(dǎo)向。世紀(jì)偉人鄧小平最早把思想和改革的鋒芒直指 “無人負(fù)責(zé)”的經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)制，首倡建立責(zé)任制度，構(gòu)成了具有中國特色的、內(nèi)涵豐富的責(zé)任制思想，具有明顯的理論特質(zhì)和實(shí)踐要求：一是人本觀。即以 “人”為中心，切實(shí)提高人的責(zé)任感和主人翁感。二是制度觀。即包括建立責(zé)任制的制度含義、制度功能、制度建設(shè)及體制改革等。三是實(shí)踐觀。即堅(jiān)持馬克思主義哲學(xué)的基本觀點(diǎn)，從解決經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境面臨的新情況和新問題出發(fā)、采取建立健全責(zé)任制的措施，具有準(zhǔn)確的針對性。四是發(fā)展觀。即依據(jù)客觀環(huán)境的變化，健全完善責(zé)任制的內(nèi)容，擴(kuò)延責(zé)任制的邊界，把社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重大 “責(zé)任”命題，置入當(dāng)今 “制度文明建設(shè)”的深刻改革中。

在鄧小平責(zé)任制思想力量和責(zé)任制改革威力的推動下，我國責(zé)任制的建設(shè)不斷推進(jìn)和深化：從農(nóng)村 “家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”到 “責(zé)任主體”；從 “法律責(zé)任”到 “責(zé)任倫理”；從 “責(zé)任風(fēng)暴”到 “責(zé)任意識”；從 “問責(zé)制”到 “責(zé)任追究”。在這一過程中，鄧小平的責(zé)任觀與制度觀有機(jī)結(jié)合起來，把責(zé)任制建設(shè)擴(kuò)大到政治、經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)的各個領(lǐng)域，包括國民經(jīng)濟(jì)的重要部門糧食行業(yè)。概括起來說，鄧小平最早發(fā)動的責(zé)任制改革具有深刻的時代內(nèi)涵，不僅包括改革開放初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，也包括黨政干部監(jiān)督管理責(zé)任制與現(xiàn)代化建設(shè)的科學(xué)管理責(zé)任制。這是具有我國特色的、內(nèi)涵豐富的責(zé)任制思想，是鄧小平理論的重要構(gòu)成部分,是當(dāng)代中國進(jìn)行責(zé)任制改革和建設(shè)的思想淵源。

三、創(chuàng)建糧食責(zé)任制度是一個改革創(chuàng)新過程

回顧我國糧食流通改革的歷史，始終以體制改革為主題，以結(jié)構(gòu)改革為主線，以機(jī)制轉(zhuǎn)換為主攻，以建立和加強(qiáng)責(zé)任制為主旨。自改革開放30多年來，在鄧小平 “責(zé)任制”思想力量的強(qiáng)烈感召和鼓舞下，一場革故鼎新的建立健全 “責(zé)任制”的熱潮方興未艾：從農(nóng)業(yè)農(nóng)村引伸到城市、乃至全國各個行業(yè)和各個領(lǐng)域，把一系列 “責(zé)任制”的改革推到前臺。從工業(yè)、商業(yè)、糧食和供銷合作系統(tǒng)，到科技、服務(wù)行業(yè)等領(lǐng)域，各種責(zé)任制改革蓬勃推進(jìn)，各種形式的經(jīng)營責(zé)任制如雨后春筍般生長起來，形成了整個80年代我國經(jīng)濟(jì)體制改革的一條風(fēng)景線。

（一）糧食責(zé)任制度的探索和創(chuàng)新

從上世紀(jì)80年代初開始，我國糧食系統(tǒng)先后采取了一系列旨在建立和健全糧食責(zé)任制的改革措施： （1）1981年，我國實(shí)行國有糧食企業(yè)責(zé)任制改革試點(diǎn)，意圖打破傳統(tǒng)的平均主義的分配機(jī)制，建立 “責(zé)權(quán)利”相結(jié)合的崗位責(zé)任制。（2）1982年，對各省區(qū)市實(shí)行糧食 “一定三年”的管理辦法，即 “糧食征購、銷售、調(diào)撥包干一定三年”。 （3）1984年，實(shí)行糧食價格 “雙軌制”，即實(shí)行糧食合同定購一部分與市場收購一部分糧食，俗稱 “死一塊”、 “活一塊”。 （4）在1986年，國家對 “一定三年”措施進(jìn)行了調(diào)整，以更適應(yīng)糧食生產(chǎn)和市場銷售變化的形勢。 （5）1987年，在全國普遍推廣國有糧食企業(yè)責(zé)任制，以增強(qiáng)國有糧食企業(yè)自我激勵、自我發(fā)展、自我約束的機(jī)制。 （6）1994年，國有糧食企業(yè)普遍實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)制度改革，以徹底政企分開，促使糧食企業(yè)真正成為 “自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束”的微觀主體。 （7）1995年，國務(wù)院做出明確決定，實(shí)施 “米袋子”省長負(fù)責(zé)制和“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制。實(shí)施 “米袋子”省長負(fù)責(zé)制，是把中央和地方糧食事權(quán)分開的重大改革。其主旨在于進(jìn)一步打破地方吃中央 “大鍋飯”的體制，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級負(fù)責(zé)的糧食管理體制。以此為契機(jī)，在全國實(shí)現(xiàn)了省、自治區(qū)、直轄市政府主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)的 “米袋子”負(fù)責(zé)制度。這項(xiàng)重大改革措施，既是對此前各項(xiàng)改革的總結(jié)和發(fā)展，又是對糧食責(zé)任制度的進(jìn)一步探索和創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上就是實(shí)施 《糧食安全省長責(zé)任制》的初始階段。此后，國務(wù)院在多屆的全國人大會上的多次 《政府工作報告》中、都一再重申和強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持 “米袋子”省長負(fù)責(zé)制。

（二）糧食責(zé)任制度是應(yīng)對新常態(tài)的舉措

我國從1995年開始實(shí)施 “米袋子”省長負(fù)責(zé)制，大量的實(shí)踐結(jié)果證明：這項(xiàng)新制度，對保障市場供應(yīng)、穩(wěn)定市場價格、合理分配中央和地方糧食事權(quán)、強(qiáng)化地方政府責(zé)任，發(fā)揮了重要作用。在新形勢下，無疑應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持、進(jìn)一步完善這一制度。

然而，從1995年開始實(shí)施 “米袋子”省長負(fù)責(zé)制到今天，已過去了20多年。我國糧食產(chǎn)銷格局和流通體制發(fā)生了巨大變遷，糧食 “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)和 “需求側(cè)”結(jié)構(gòu)、特別是 “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)面臨著復(fù)雜的新矛盾、新挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整加速推進(jìn)，糧食貿(mào)易國際化趨向擴(kuò)大，糧食購銷市場化程度不斷加深；糧食供求總量緊平衡與部分品種階段性過剩同在；糧食生產(chǎn)量提高、庫存量提高和進(jìn)口量提高等 “三高”并存；國際糧食資源的適度利用與沖擊國內(nèi)市場矛盾凸顯。糧食的多重深層次矛盾的交織和疊加，給我國糧食產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：一是資源約束壓力越來越加重，但部分地方還出現(xiàn)耕地 “撂荒”現(xiàn)象；二是糧食供給總量充足，但優(yōu)質(zhì)谷物供應(yīng)不能滿足需求；三是出現(xiàn)了匪夷所思的 “勞力荒”，糧食生產(chǎn)后繼乏人；四是嚴(yán)重自然災(zāi)害頻發(fā)重發(fā)，導(dǎo)致災(zāi)區(qū)農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)損失巨大；五是國際糧食市場波動即不確定性，對國內(nèi)市場造成嚴(yán)重影響、甚至沖擊；六是農(nóng)業(yè)糧食 “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)與 “需求側(cè)”結(jié)構(gòu)脫節(jié)，糧食質(zhì)量和效益不能滿足消費(fèi)者期望；七是一些地方產(chǎn)生放松糧食生產(chǎn)的傾向，諸如忽視糧食生產(chǎn)和流通， “邊緣化”、 “削弱化”、甚至 “空心化”糧食管理機(jī)構(gòu)，以及有的地方、有些人產(chǎn)生或仍然存在依賴中央、依賴進(jìn)口糧的思想。這些新矛盾、新問題，既反映了進(jìn)一步深化糧食產(chǎn)銷格局和流通體制改革的必要性，也表明進(jìn)一步健全完善糧食 “米袋子”省長負(fù)責(zé)者的必要性。

新問題和新挑戰(zhàn)，引起學(xué)術(shù)界與行政部門的關(guān)注和高度重視，紛紛提出加強(qiáng)地方糧食責(zé)任制的意見和主張，國務(wù)院及時采取重大對策措施。2014年12月，國務(wù)院頒布文件、實(shí)施 《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》 （以下簡稱 《糧食安全省長責(zé)任制》）。與之相配套，2015年11月，國務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施 《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》 （以下簡稱 《考核辦法》）?！都Z食安全省長責(zé)任制》和 《考核辦法》都是國務(wù)院關(guān)于糧食安全首次頒布實(shí)施的文件，是深化糧食改革和加強(qiáng)糧食責(zé)任制度建設(shè)的重大舉措。

（三） 《糧食安全省長責(zé)任制》是糧食的基本制度

那么，為什么要升級、尤其非要強(qiáng)調(diào)省級政府的糧食主體責(zé)任呢？它具有客觀的大背景?！凹Z食安全省長責(zé)任制”是個相對概念,是相對于前述的各省吃中央糧食大鍋飯而言的?，F(xiàn)在合理分配中央和省級政府的糧食事權(quán)、強(qiáng)調(diào)省級政府作為責(zé)任主體的角色、對糧食安全問題負(fù)責(zé)是應(yīng)有的職責(zé)。其原因主要有四點(diǎn)：。一是由糧食產(chǎn)銷格局根本轉(zhuǎn)變使然。全國糧食已由 “南糧北調(diào)”轉(zhuǎn)變?yōu)?“北糧南運(yùn)”，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份、糧食產(chǎn)能下降過猛，自給率過低。二是有些省一級政府對糧食安全未盡到責(zé)任使然。例如：有的地方政府未能發(fā)揮與其財力相適應(yīng)的職能對農(nóng)業(yè)的投入不落實(shí)、不愿承擔(dān)扶持農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣的責(zé)任,地方政府保護(hù)耕地不力、甚至亂占濫用浪費(fèi)耕地。三是由中央與地方的財力分配格局使然。政府對糧食問題負(fù)責(zé),無論是負(fù)擔(dān)生產(chǎn)之責(zé)，還是負(fù)擔(dān)市場之責(zé),都要以財力為基礎(chǔ)。迄今，我國財政體制在進(jìn)行多次改革之后，中央與地方之間的財力分配形成了新格局，必然決定糧食事權(quán)的劃分。四是由我國歷來的傳統(tǒng)做法使然。我國一直以來都是以省為單位安排糧食總量和品種平衡的，全國糧食供需平衡也是建立在各省平衡的基礎(chǔ)之上的。

《糧食安全省長責(zé)任制》和 《考核辦法》，這兩個文件是 《米袋子》省長負(fù)責(zé)制的升級版。通過對比可知， 《糧食安全省長責(zé)任制》和 《責(zé)任制考核辦法》，更全面、更系統(tǒng)、更具體地規(guī)定了各省級人民政府作為責(zé)任主體維護(hù)國家糧食安全的事權(quán)：一是強(qiáng)化糧食安全意識和責(zé)任；二是鞏固和提高糧食生產(chǎn)能力；三是切實(shí)保護(hù)種糧積極性；四是管好地方糧食儲備；五是提高糧食流通能力；六是促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展；七是保障區(qū)域糧食市場基本穩(wěn)定；八是強(qiáng)化糧食質(zhì)量安全治理；九是大力推進(jìn)節(jié)糧減損和健康消費(fèi)；十是強(qiáng)化保障措施和監(jiān)督考核。

這些規(guī)定全面涵蓋了各省 （市、區(qū)）人民政府必須切實(shí)承擔(dān)的保障本地區(qū)糧食安全的主體責(zé)任，覆蓋了糧食再生產(chǎn)的各個領(lǐng)域：不僅要抓好糧食生產(chǎn)，而且必須重視糧食流通、儲備；不僅要抓好國企改革、宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管，而且必須重視節(jié)糧減損、城鄉(xiāng)居民科學(xué)合理消費(fèi)；不僅要保障糧食數(shù)量安全，而且更要保障糧食質(zhì)量安全，即民眾關(guān)心的 “舌尖上的安全”；不僅要擴(kuò)大糧食產(chǎn)能，而且要注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)糧食質(zhì)量安全治理，確保糧食優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能、即 “健康產(chǎn)能”穩(wěn)定增長；不僅注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，還不可忽視積極發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用；不僅要著力發(fā)展糧食生產(chǎn)和糧食流通，而且要科學(xué)引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民合理消費(fèi)，采取 “科學(xué)膳食”模式，讓居民吃得飽、吃得好、吃出節(jié)儉、吃出康健。相較于實(shí)行多年的 “米袋子”省長負(fù)責(zé)制，《糧食安全省長責(zé)任制》的范圍更廣，內(nèi)容更多，要求更高，體現(xiàn)了維護(hù)國家糧食安全的新要求，提出了 “量化、細(xì)化、硬化”的要求，可資考核。各省級政府作為責(zé)任主體， “守土有責(zé)”，必須忠于職守，認(rèn)真履行。

四、守土有責(zé)，任重如山，勇于承擔(dān)

《糧食安全省長責(zé)任制》和 《考核辦法》相互配套，構(gòu)成了確保國家糧食安全的基本制度，為 “依法治糧”提供了法治武器和堅(jiān)強(qiáng)保障，是 “糧安天下”的護(hù)身符。作為責(zé)任主體的各省級人民政府，必須與中央保持高度一致，把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央的戰(zhàn)略決策的高度，忠于職責(zé)，勇于擔(dān)當(dāng)。

（一）堅(jiān)守 “紅線”和 “底線”

經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個無異議的基本假定是資源的稀缺性。我國的一項(xiàng)基本國情是耕地、淡水等要素資源的稀缺性和約束性。各省級人民政府必須把優(yōu)化配置資源、充分利用資源和有效節(jié)約資源作為基本方針，貫徹農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的始終，特別是要始終堅(jiān)守 “兩條紅線”和 “四條底線”。

1.所謂 “兩條紅線”是指：堅(jiān)守耕地保護(hù)“紅線”和基本農(nóng)田 “紅線”。按照國家規(guī)劃，強(qiáng)化以節(jié)約促保護(hù)、以建設(shè)促保護(hù)、以激勵促保護(hù)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線。同時，全國劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積17.2014億畝，其中基本農(nóng)田面積16.315億畝。對于永久基本農(nóng)田，要確保劃得準(zhǔn)、建得好、守得住，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，確保數(shù)量不減，質(zhì)量不降。對于違規(guī)用地的違法行為，必嚴(yán)肅查處，重典問責(zé)。

2.所謂 “四條底線”是指：一是堅(jiān)守糧食、主要是谷物供給總量的安全底線。以保障谷物基本自給，口糧絕對安全。二是堅(jiān)守糧食供給質(zhì)量的安全底線。即提供優(yōu)質(zhì)、安全、符合品質(zhì)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的糧食產(chǎn)品，保證消費(fèi)者吃得飽、吃得好、吃出健康。三是堅(jiān)守農(nóng)民的增收底線。通過價格體系的完善、科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新、探索產(chǎn)業(yè)化和融合化發(fā)展，以及擴(kuò)大適度規(guī)模經(jīng)營等新途徑，促進(jìn)農(nóng)民收入穩(wěn)定增長，以提高他們對改革成果的獲得感。四是堅(jiān)守市場基本穩(wěn)定的底線。市場穩(wěn)，民心安，社會定。糧食是特殊商品，糧價是百價之基，對保障市場穩(wěn)定具有舉足輕重的作用，因此必須保證糧食市場供求基本穩(wěn)定，保證糧食市場價格基本穩(wěn)定。

（二）辯證處理政府和市場的關(guān)系

貫徹落實(shí) 《糧食安全省長責(zé)任制》，是一個關(guān)系深化糧食改革與健康發(fā)展的系統(tǒng)工程，必須辯證處理 “五大關(guān)系”：一是政府和市場的關(guān)系。以正確運(yùn)用 “兩手”，各展其長，相互促進(jìn)，相得益彰，合理配置資源。二是國內(nèi)糧食市場和國外糧食市場的關(guān)系。在堅(jiān)持以國內(nèi)市場為主、把飯碗端在自己手里的前提下，敢于和善于運(yùn)用 “兩個市場、兩種資源”，在更廣闊的范圍內(nèi)配置資源。三是糧食數(shù)量和糧食質(zhì)量的關(guān)系。糧食安全是量與質(zhì)的統(tǒng)一。在保障優(yōu)質(zhì)谷物產(chǎn)能穩(wěn)定增長的同時，要把更大的功夫下在提高產(chǎn)品質(zhì)量上，以符合 “優(yōu)質(zhì)、多樣、營養(yǎng)、保健、安全、方便”的消費(fèi)趨勢。四是糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)的關(guān)系。以解開長期存在的、主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)的矛盾是一個難解 “老大難”問題。 “糧食大縣”是 “財政窮縣”、甚至長期淪為貧困縣而不能擺脫。要通過深化改革、科技創(chuàng)新和合理配置資源，解決這一難題。五是糧食生產(chǎn)和消費(fèi)的關(guān)系。要以市場需求、合理食物結(jié)構(gòu)為導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)、普及“科學(xué)膳食”，改善營養(yǎng)、減少浪費(fèi)、提高民眾健康水平。

下面，著重對辯證處理政府與市場關(guān)系進(jìn)行簡述。妥善處理這對矛盾是深化全面改革的核心問題。實(shí)質(zhì)上，它就是正確運(yùn)用 “看得見的手”和 “看不見的手”等兩種機(jī)制優(yōu)化資源配置。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系中，政府是宏觀管理和宏觀調(diào)控主體，市場是配置資源的基礎(chǔ)手段。兩者緊密關(guān)聯(lián)、相互交織、相互促進(jìn)。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律表明，市場是配置資源的最有效率的形式，以盡可能少的資源投入、獲得盡可能大的效益，有效提高資源的配置效率。政府則創(chuàng)造公平公正競爭環(huán)境，防止市場失靈、保障市場健康運(yùn)行。這里要指出的是，必須明確政府與市場的邊界。市場經(jīng)濟(jì)的主體是企業(yè)，政府的職能主要是為市場主體服務(wù)，通過保護(hù)市場主體的合法權(quán)益，維護(hù)公平公正的市場競爭秩序，激發(fā)社會成員創(chuàng)造財富的積極性。各級政府必須真正做到有所為、有所不為。總之，處理好市場和政府的關(guān)系，目的就是要促使它們在資源配置中各揚(yáng)其長、各自發(fā)揮優(yōu)勢：使市場 “在資源配置中起決定性作用”；同時 “更好發(fā)揮政府作用”。

（三）穩(wěn)中推進(jìn) “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革

貫徹落實(shí) “穩(wěn)中求進(jìn)”的工作總基調(diào)，一個必要步驟就是穩(wěn)中推進(jìn)以 “供給側(cè)”為主線的農(nóng)業(yè)糧食 “兩側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革。目前我國大力推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的治本良策，絕不是如有的人以為的是西方供給學(xué)派的翻版。它是旨在通過對生產(chǎn)方式中物質(zhì)技術(shù)結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系結(jié)構(gòu)等兩方面進(jìn)行優(yōu)化配置，以更好地理順再生產(chǎn)過程中生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)四個環(huán)節(jié)的關(guān)系，或者說是對農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)品鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈進(jìn)行優(yōu)化組合，以促進(jìn) “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)與 “需求側(cè)”結(jié)構(gòu)相互適應(yīng)，更好地實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大再生產(chǎn)的目的。

農(nóng)業(yè)糧食 “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)與 “需求側(cè)”結(jié)構(gòu)之間是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，是 “源與流”的關(guān)系：源在先，流在后，無源則無流。換言之，生產(chǎn)是基礎(chǔ)，流通是關(guān)鍵，當(dāng)前必須采取如下措施：其一，從源頭抓起，緊緊抓住主攻方向。即以 “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)改革為主線，以減少無效供給、擴(kuò)大有效供給、提高供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性為主攻方向，以提高農(nóng)業(yè)糧食產(chǎn)品的供給質(zhì)量、廣辟農(nóng)民增收致富門路為目的。其二，要全面把握農(nóng)業(yè)糧食 “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革的科學(xué)要義。農(nóng)糧 “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革不同于一般意義上的結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革，涵蓋內(nèi)容豐富、意義深刻：必須更加注重綠色發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)糧食供給質(zhì)量和效率；必須更加注重調(diào)整完善生產(chǎn)關(guān)系，深化土地“三權(quán)分置”改革，適度擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民收益和生產(chǎn)積極性；必須更加注重科技創(chuàng)新，提高農(nóng)業(yè)糧食全要素生產(chǎn)率，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)糧食新動能和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能；必須更加注重保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化自然要素稟賦，走上可持續(xù)發(fā)展道路。其三，要大力補(bǔ)上農(nóng)業(yè)糧食 “供給側(cè)”結(jié)構(gòu)方面的短板，特別要要切實(shí)加強(qiáng)對于土地、勞力、環(huán)境等要素的治理：包括加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)，提高勞動者素質(zhì)；有效治理面源污染、對生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)區(qū)域，以及支持重金屬污染嚴(yán)重、進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和治理，提高農(nóng)業(yè)糧食 “健康產(chǎn)能”。另外，必須采取多種切實(shí)措施精準(zhǔn)扶貧脫貧，使 “老、少、邊、窮”地區(qū)舊貌變新顏。其四，推進(jìn)玉米收儲制度改革。其主要措施包括：實(shí)施 “市場收購 ＋補(bǔ)貼”的玉米收購制度的重大改革；在建立 “合理庫存”前提下，采取多種形式盡快把過量庫存玉米消減下去；采取 “釜底抽薪”辦法，嚴(yán)格控制玉米、及飼料替代品進(jìn)口，包括嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)基因玉米、高粱、木薯干等進(jìn)口量；以市場和民生需求為導(dǎo)向，因地制宜擴(kuò)大雜糧、豆類、薯類，以及木本糧油的種植和生產(chǎn)；縮減低質(zhì)糧食、低質(zhì)過剩玉米的產(chǎn)能；提升農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)檔次及各種主食方便食品的花色品種。

（四）加快糧食流通產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

貫徹落實(shí) 《糧食安全省長責(zé)任制》是治國理政、保障民生和保障經(jīng)濟(jì)安全的重大舉措，已上升為一項(xiàng)重要國策。糧食流通作為連接生產(chǎn)和消費(fèi)的中介環(huán)節(jié)，在市場經(jīng)濟(jì)條件下具有更突出的地位和作用，對于引導(dǎo)糧食產(chǎn)銷經(jīng)營、促進(jìn)糧食結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動糧食消費(fèi)升級具有不可替代的效能。特別是在糧食流通歷經(jīng)深化改革、建立健全新體制新機(jī)制之后，以股份制為主要形式的混合所有制經(jīng)濟(jì)在流通領(lǐng)域普遍成長，成為承擔(dān)不同職能的不同角色：既是供給者，又是需求者，還是經(jīng)營者、把糧食由低端平衡推向高端平衡的市場力量。

在新常態(tài)下貫徹落實(shí) 《糧食安全省長責(zé)任制》，既對糧食流通行業(yè)提出了更高的要求，又是其轉(zhuǎn)型升級的機(jī)遇。各地要以此為難得契機(jī)，致力于實(shí)現(xiàn) “十化”： （1）以科技創(chuàng)新加強(qiáng)物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，特別是要以 “大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”為動力，促進(jìn)糧食流通產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化； （2）以電子、生物技術(shù)裝備為基礎(chǔ)，促進(jìn)糧食收購和儲備智能化； （3）以電腦、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)，采取 “互聯(lián)網(wǎng)＋糧食”交易形式，促進(jìn)糧食流通網(wǎng)絡(luò)化；（4）以轉(zhuǎn)變資源配置方式為基礎(chǔ)，促進(jìn)產(chǎn)品鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈等各類資源整合化；（5）以創(chuàng)新糧食組織經(jīng)營方式為基礎(chǔ)，積極探索發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村 “一、二、三產(chǎn)業(yè)”相互結(jié)合、促進(jìn)農(nóng)業(yè)糧食發(fā)展融合化； （6）以整合各種倉儲、運(yùn)輸?shù)雀鞣N設(shè)施和 “四散”運(yùn)輸方式，促進(jìn)糧食物流系統(tǒng)化； （7）以現(xiàn)代營養(yǎng)學(xué)和生理學(xué)為基礎(chǔ)，普及 “低碳生活”方式，促進(jìn)糧食消費(fèi)科學(xué)化； （8）以擴(kuò)大服務(wù)內(nèi)容、改善服務(wù)方式為基礎(chǔ)，促進(jìn)糧食服務(wù)綜合化；（9）以簡政放權(quán)、創(chuàng)新管理制度、監(jiān)管方式為基礎(chǔ)，促進(jìn)糧食管理信息化； （10）以建立健全法律法規(guī)體系為基礎(chǔ)，確保生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者，特別是生產(chǎn)者等各方面的合法權(quán)益，促進(jìn)糧食法制化。

（五）加強(qiáng)組織建設(shè)，健全精干機(jī)構(gòu)

在方針、政策、法規(guī)制定之后，組織建設(shè)就成為落實(shí)的關(guān)鍵。對于落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制這樣一項(xiàng)重要制度而言，首先要做到組織機(jī)構(gòu)落實(shí)，建立健全精干效能的行政管理機(jī)構(gòu)。其中，要培育、造就一支高素質(zhì)復(fù)合型糧食人才隊(duì)伍，特別要加強(qiáng)糧食執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，不斷充實(shí)懂法、尊法、守法、用法、法規(guī)意識強(qiáng)、堅(jiān)持公正公平文明執(zhí)法的專業(yè)力量。這是由糧食的基本屬性決定的。糧食既是一種商品，但又是一種特殊商品，即人人都需要分享的一種 “生存權(quán)利”——這也是確保糧食安全的題中應(yīng)有之意。為此，必須發(fā)揮好 “兩只手”的作用，在充分發(fā)揮市場配置資源決定性作用的同時，政府也必須有所作為，使二者相輔相成、相互補(bǔ)充、相得益彰。

糧食行政管理機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持 “政企分開”，其職責(zé)正在于以 《糧食安全省長責(zé)任制》為法治武器，對全社會實(shí)施 “依法治糧”：一是科學(xué) “立法、立規(guī)”。當(dāng)前要加快糧食法的立法進(jìn)程，構(gòu)建和健全與全面推進(jìn) “法治管糧”相適應(yīng)的完善的法律法規(guī)體系。二是執(zhí)法 “必嚴(yán)、必究”。即以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，對全社會糧食流通進(jìn)行全面監(jiān)督和監(jiān)管，加強(qiáng)糧食執(zhí)法監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，著力推進(jìn)依法管糧，加快建立和完善全市糧食經(jīng)營企業(yè)誠信評價體系堅(jiān)決打擊囤積居奇、哄抬糧價、以次充好、摻雜使假、計量作弊等擾亂糧食市場秩序行為。對違法違規(guī)行為做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。三是轉(zhuǎn)變 “機(jī)制、機(jī)理”。即加大由管理國有糧食企業(yè)為主向管理全社會糧食流通轉(zhuǎn)變，由以行政管理手段為主向以法律、經(jīng)濟(jì)手段為主轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持切實(shí)做到 “不缺位、不越位、不錯位”等 “三不”。四是強(qiáng)化 “信用、信義”。重點(diǎn)是加快糧食信用能力和信義氛圍建設(shè)，建立完善全國統(tǒng)一的糧食信用體系，弘揚(yáng)誠信，力戒失信。與此相應(yīng)，要加快建立和完善糧食經(jīng)營誠信評價體系，堅(jiān)決打擊形形色色的擾亂糧食市場秩序的違法亂紀(jì)行為。五是嚴(yán)格 “追責(zé)、問責(zé)”。要嚴(yán)格對責(zé)任主體進(jìn)行客觀、公正、科學(xué)考核，對成績突出的給予表揚(yáng)，對不合格的予以通報批評、責(zé)令整改并追究責(zé)任，重大情況及時向中央報告。

結(jié)語

本文從理論與實(shí)際的結(jié)合上對糧食責(zé)任制度進(jìn)行了 “探本溯源”，客觀探討了我國糧食責(zé)任制度的建立、健全、直到制定實(shí)施 《糧食安全省長責(zé)任制》。文章從剖析糧食 “大鍋飯”舊體制和平均主義分配機(jī)制的弊端和危害切入，提出徹底摒棄舊體制舊機(jī)制勢在必需。正是適應(yīng)這種時代的需要，世紀(jì)偉人鄧小平的責(zé)任制思想應(yīng)運(yùn)而生。他的 “責(zé)任制觀”與 “現(xiàn)代文明制度”相結(jié)合，形成的責(zé)任制思想的鋒芒直指傳統(tǒng)的 “大鍋飯”體制和平均主義分配機(jī)制，有力推動了以建立健全各種形式的責(zé)任制的改革熱潮。我國糧食行業(yè)數(shù)十年來進(jìn)行了 “經(jīng)營責(zé)任制”、 “一定三年”、 “現(xiàn)代企業(yè)制度”、 “米袋子”省長負(fù)責(zé)制等一系列探索、改革和創(chuàng)新措施，取得了重大突破和成效。在此基礎(chǔ)上，糧食部門與時俱進(jìn)、于2015年制定實(shí)施了首個以國務(wù)院文件形式頒布的《糧食安全省長責(zé)任制》。這項(xiàng)糧食的基本制度具有更豐富的內(nèi)涵、更深刻的時代意義： （1）明確了省級政府是責(zé)任主體，守土有責(zé)，任重如山，必須忠于職能，履行職責(zé)； （2）升級了糧食安全責(zé)任制的職責(zé)范圍和要求， “量化、細(xì)化、硬化”了考核指標(biāo)，可茲 “實(shí)對實(shí)”考核，避免“空對空”。 （3）提高了保障糧食安全的責(zé)任意識，把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央的戰(zhàn)略決策的高度，確保國家糧食安全，確保谷物基本自給，確?？诩Z絕對安全，確保糧食質(zhì)量安全，要堅(jiān)持把保障國家糧食安全作為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)?！都Z食安全省長責(zé)任制》是一項(xiàng)確保糧食安全的“護(hù)身符”。

1.國家糧食局主編.中國糧食發(fā)展報告 （2016）.中國社會出版社.2016年11月.

2.白美清主編.中國糧食改革開放三十年.中國財政經(jīng)濟(jì)出版社.2009年9月.

3.白美清主編.糧食安全：國計民生的永恒之塔——關(guān)于國家糧食安全課題系列研究報告。經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社. 2013年9月.

4.丁聲俊.以 “供給側(cè)”為重點(diǎn)推進(jìn)糧食 “兩側(cè)”結(jié)構(gòu)改革的思考.中州學(xué)刊.2016年第3期.

5.肖春陽.國有糧食企業(yè)發(fā)展.經(jīng)濟(jì)管理出版社.2012年8月.

（作者為中國人民大學(xué)中國合作社研究院首席研究員，享受國務(wù)院突出貢獻(xiàn)政府津貼專家）