社會組織在地方政府治理中的功能分析

楊成來

社會組織在地方政府治理中的功能分析

楊成來

自20世紀90年代以來，我國經濟社會發(fā)生了巨大的變遷，整個社會突顯高度的復雜性和不確定性，也即現今我們所在的社會是一個風險型社會。因此，社會治理現代化和國家能力建設就愈發(fā)被提上議事日程，而治理績效的實現不僅需要依靠政府組織的施行，而且需要多樣化的社會組織參與治理。在社會轉型大背景下，為了解決各類社會沖突而更需要其他組織的參與治理，因社會組織有其自身的優(yōu)勢，所以理應成為實現治理有效性的主體之一。加之，隨著我國經濟體制改革深入推進，政治體制改革也適宜地進行了變革，以各種協(xié)商的方式處置社會問題的模式開始得以實踐、發(fā)揮和提煉，社會組織協(xié)商是民主實踐的一種不可或缺的形式。就目前來看，在國家治理和社會治理層面，政府依然扮演著主導性的角色，總體性社會的特征還在延續(xù)，但是在地方政府治理中較多地吸納了其他主體的參與，這不只是政府職能轉變的需要，也是社會治理本質的要求，試想獲致良好的治理效果、贏得公民支持、保持社會穩(wěn)定，那么多元化的治理必然成為不可阻擋的趨勢，社會組織參與地方政府治理就有了題中應有之義。

一、社會組織在地方政府治理中的功能

毋庸諱言，社會組織在地方政府治理中扮演著一定的角色和功能，這是社會組織存在和發(fā)展的社會性基礎，如果在宏觀方面而言社會組織存在政府管制的話，那么從微觀層面而言，社會組織的合理性就是社區(qū)治理的需求和公民認同相結合的結果，當然，這里面無不包含著大量政府職能轉移、權力與責任的下沉和政府治理理念的更新。

（一）社會組織為社會政府治理的有效性提供了良好的方式

在我國，社會組織的成長和發(fā)展是一段曲折的過程，且至今尚未成熟，但是在黨的十八大和十八屆三中全會之后，可以說社會組織迎來發(fā)展新的契機，社會組織協(xié)商就被明確提到，這在一定程度上為理清社會組織角色提供了新的思路。社會組織的角色扮演主要就是在社會協(xié)商過程中得以進行的，只有社會組織真正執(zhí)行好社會協(xié)商的功能，才能在社會治理中發(fā)揮組織優(yōu)勢，彌補政府治理失靈，提高社會治理技術。

（二）社會組織協(xié)商構建了社會組織與地方政府協(xié)作的橋梁

一般而言，地方政府是基層治理中最為重要的治理主體，承擔了巨大的公共服務和公共管理職能，相應地隨著公共事務的復雜性和多樣性，政府的職能和權力越來越大。但是反觀社會治理實踐，政府治理效果并沒有達到預期的目標，人們對政府的合法性和公共性存疑，出現了政府治理失敗。政府只是眾多組織中的一種形式，在社會問題出現了巨大的變化之后，政府的執(zhí)行模式和治理路徑需要吸納其他非政府組織參與治理，并且搭建一個平臺或者大量培育社會組織，改善社會組織協(xié)商的渠道，促進社會組織協(xié)作治理以致實現治理目標。

（三）社會組織參與治理促使政府職能加快轉型

在我們看來，政府職能沒有較好地履行好自身的職責，真所謂“該管的沒有管，不該管的卻管了”，也就是說在政府應該做什么方面沒有清楚界定，政府與其他組織的邊界模糊不清，政府職能沒有切實履行到位。對于管與不管的衡量標準有不同說法，但是有一條是必須遵守的，否則就視為職能錯位或失位，那就是是否有利于社會沖突的解決？且這解決社會沖突的方式是否有效率？而社會組織的參與就是有助于解決社會沖突問題的，體現治理的及時性。在轉型期政府治理中應該就社會問題的性質采取針對性的措施，而不是再以一元化主體思維思考，更多是集合各種組織主體之優(yōu)勢，相互促進，以協(xié)商的方式或者邏輯解決問題。

二、社會組織實現有效社會治理的路徑

社會組織參與地方政府治理需要一定的平臺或載體，它是在一定的場域內進行的，目的在于及時高效地解決社會問題，以維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧。

（一）“自上而下”與“自下而上”路徑相結合

組織實現依賴組織溝通?！白陨隙隆钡穆窂街傅氖钦毮苻D移而社會組織承接職能，這主要是在這兩者之間進行協(xié)調；“自下而上”路徑則強調的是政府向社會組織購買公共服務，收集民情等，這涉及公民、社會組織和政府三大主體，以社會組織為公民服務為核心，大量公共事務交由社會組織解決或政府與社會組織簽訂契約協(xié)同解決，而政府重點工作應在于監(jiān)管。

（二）社會組織與地方政府協(xié)作治理

社會組織的協(xié)商主體是各類社會組織，主要有在民政部門登記注冊的基金會、社會團體和民辦非企業(yè)，也有一些草根型組織，即在實際中發(fā)揮著一些作用，由于在社會治理過程中，社會組織的能力明顯沒有政府組織強，所以要發(fā)揮社會協(xié)商的效果，除了政府吸納社會組織以外，社會組織自身也需要主動參與政府治理，實行協(xié)作性治理。

（三）公民參與社會組織協(xié)商治理

協(xié)商，也就協(xié)調和商討，其含義有矛盾、沖突和分歧，協(xié)商似乎有一種自主治理的特征，因此調動公民的積極性和參與性，這無形中就會增加公民責任意識，實現公民的自我管理，協(xié)商不僅僅只是組織內的協(xié)商，還有組織間的協(xié)商以及組織與公民的協(xié)商，而做好組織與公民之間的協(xié)商機制，能夠得到公民認同組織，提高組織效能，實現組織目標。

三、積極培育社會組織，推進國家治理能力和治理體系現代化

實現國家治理能力和治理體系現代化是每一個國家都要面臨的一項挑戰(zhàn)。從管理到治理理念的轉變，反映出管理模式的不適應性和治理面臨的新困境，要想實現“第五個現代化”必須培育和發(fā)展社會組織，大力發(fā)揮社會組織的社會治理功能。

（一）建立健全相關法律法規(guī)，為社會組織的發(fā)展提供制度供給

一定程度上而言，我國社會組織為什么沒有西方發(fā)達國家發(fā)展迅速和有能力，并不是我國經濟社會發(fā)展對社會組織沒有需求，而主要是其遇到制度供給缺失，同時束縛社會協(xié)商治理機制的實施。因此，社會組織的發(fā)展需要一個制度化的環(huán)境，以提供其合法性基礎，得到法律和相關機制的支持。

（二）積極培育社會組織孵化基地，提升社會組織的能力

建設和發(fā)展社會組織孵化基地是促進社會組織參與政府治理的有效平臺和基礎，是提高社會組織協(xié)商能力的重要條件。因為在我國社會組織發(fā)展薄弱，只有政府通過人財物等支持以建設孵化基地而培育社會組織，才能把社會組織的優(yōu)勢體現出來。在“強孵化基地建設—培育社會組織—提高參與治理能力”循環(huán)中，協(xié)商治理機制才具有實質性的效益。

（三）重構社會組織內部結構，增強內生性治理

組織內部治理結構是否合理對參與政府治理有極大的影響。要增強外部協(xié)商的能動性，需要加強內部的結構調整，使其適應社會發(fā)展所需，使組織制度更具彈性，調適性較高，對外部環(huán)境的變動有回應。

（四）社會組織參與政府治理，實現協(xié)商治理績效

協(xié)商是具有中國特色社會主義民主形式，是我國政治體制改革的要求，同時提出協(xié)商概念是符合現階段我國治理需求的，意味著實現治理績效是一種協(xié)商的結果，而不是單一主體強力推行的結果，因此，社會組織參與地方政府治理會有助于實踐協(xié)商治理機制，并探索出一條適合我國政府治理的新路徑。

（作者單位：貴州財經大學公共管理學院）

責任編輯：謝義飛