“有限理性”官員對(duì)我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的影響研究

陳帥飛,曾 偉

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

“有限理性”官員對(duì)我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的影響研究

陳帥飛,曾 偉

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074)

相較于“完全理性”的“經(jīng)濟(jì)人”而言，地方官員更接近于“有限理性”的“社會(huì)人”。相較于“最大”或“最優(yōu)”的結(jié)果而言，地方官員更傾向于追求“滿意”的結(jié)果，其對(duì)于“滿意”標(biāo)準(zhǔn)的判斷和選擇會(huì)受到各種因素的影響。地方官員的“有限理性”是導(dǎo)致和影響我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要因素，探討地方官員“有限理性”形成的原因以及“有限理性”地方官員在我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的作用，對(duì)于理解我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)可以提供不同的思路。同時(shí)基于“有限理性”地方官員對(duì)我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的影響提出治理對(duì)策，以助減少我國(guó)地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。

有限理性；地方官員；地方政府間競(jìng)爭(zhēng)

一、引言

(一)研究背景

地方政府是指中央政府為治理國(guó)家一部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)而依法設(shè)置的政府單位[1]。政府間關(guān)系也稱府際關(guān)系，是指中央政府與各級(jí)地方政府之間縱橫交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，它既包括縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系，也包括同級(jí)地方政府之間以及不存在行政隸屬關(guān)系的非同級(jí)地方政府之間的關(guān)系[2]。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)作為府際關(guān)系的一種類型，是指地方政府在政府利益的驅(qū)動(dòng)下，展開的對(duì)流動(dòng)性稀缺資源直接或間接的競(jìng)爭(zhēng)，以及由此而形成的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系[3]。

改革開放以來，特別是1994年“分稅制”改革后，我國(guó)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈。我國(guó)是由若干行政區(qū)域或自治區(qū)域組成的統(tǒng)一主權(quán)國(guó)家,國(guó)家中中央權(quán)力機(jī)關(guān)掌握著主要的和統(tǒng)一的政治權(quán)力，并統(tǒng)轄著地方權(quán)力。地方權(quán)力與中央權(quán)力之間是服從與被服從的關(guān)系[4]，即單一制國(guó)家。通常情況下，單一制國(guó)家的各級(jí)地方政府服從于中央政府并對(duì)其負(fù)責(zé)，它們之間不應(yīng)存在競(jìng)爭(zhēng)，可實(shí)際上我國(guó)地方政府間普遍存在著競(jìng)爭(zhēng)。許多學(xué)者對(duì)于影響我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的因素進(jìn)行過探討，相關(guān)研究中兩個(gè)最具有代表性的觀點(diǎn)是“地方官員晉升錦標(biāo)賽”和“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”。

“地方官員晉升錦標(biāo)賽”是指上級(jí)政府對(duì)多個(gè)下級(jí)政府部門的行政長(zhǎng)官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽,競(jìng)賽的優(yōu)勝者將獲得晉升,而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定,它可以是GDP增長(zhǎng)率,也可以是其它可度量的指標(biāo)[5]。以周黎安為代表的一批學(xué)者從地方政府間標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)和地方官員晉升博弈的角度出發(fā)，認(rèn)為地方官員們?yōu)榱双@得職位升遷而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了巨大的影響。然而，盡管提出了“省級(jí)官員的升遷概率與省區(qū)GDP的增長(zhǎng)率呈顯著的正相關(guān)關(guān)系”、“地方政府官員熱衷于GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名”等證據(jù)，但該觀點(diǎn)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展等可度量的指標(biāo)作為我國(guó)地方官員晉升的決定性因素是與實(shí)際不相符的。我國(guó)地方官員的晉升與一系列復(fù)雜的政治、人事因素密切相關(guān)，官方更是明確“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取笔歉刹窟x拔的第一原則。楊其靜[6]、馮蕓[7]等學(xué)者通過研究表明：我國(guó)地方官員的晉升并不存在受某些指標(biāo)決定的“晉升競(jìng)標(biāo)賽”，其更接近于受某些指標(biāo)影響的“晉升資格賽”。因而“地方官員晉升錦標(biāo)賽”雖然是我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要影響因素，但不足以成為決定性的因素。

“財(cái)政聯(lián)邦主義”是指多級(jí)政府間進(jìn)行財(cái)政職能分工的體制或原則。在政治上是單一制的國(guó)家，在財(cái)政上同樣有可能是聯(lián)邦主義的[8]。隨著1994年“分稅制”改革后我國(guó)地方政府擁有了相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)稅分權(quán)，加之擁有了部分公共職能的事實(shí)自由處置權(quán)，地方政府往往傾向于采取公司化的地方經(jīng)營(yíng)管理模式，這種具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)分權(quán)模式是“財(cái)政聯(lián)邦主義”一種中國(guó)化的特殊版本，即“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”。 錢穎一、周業(yè)安[9][10]等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)分權(quán)的研究視角出發(fā)，認(rèn)為在“經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義”的背景下，地方政府為了吸引投資、技術(shù)、人才等發(fā)展資源“用腳投票”而開展競(jìng)爭(zhēng)。但我國(guó)地方官員的評(píng)價(jià)并不以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為決定因素，地方發(fā)展所獲得的收益理論上不能直接惠及地方官員個(gè)體。就算地方政府獲得了一定的財(cái)稅、行政等領(lǐng)域的分權(quán)，卻也無法有效解釋地方政府間開展競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)因。

(二)地方官員對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的影響

地方官員作為我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際參與者，地方官員自身的特質(zhì)擁有對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的能力。通過對(duì)地方官員自身因素的探討，分析其對(duì)我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的影響是一種可行的研究思路。需要強(qiáng)調(diào)的是，考慮到地方政府間競(jìng)爭(zhēng)過程中不同官員所起到的作用有較大差異，文中探討的地方官員主要是指我國(guó)各級(jí)地方政府的行政首長(zhǎng)或是其他在地方政府間競(jìng)爭(zhēng)中起主導(dǎo)作用的地方官員。

二、“有限理性”的地方官員

地方官員是我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際決策者和操作者，其通常出于某種壓力或目的而開展競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。在這一過程中，地方官員是以怎樣的思維方式進(jìn)行判斷和選擇是值得探討的課題。

(一)“有限理性”的提出

亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中提出了“經(jīng)濟(jì)人”的假說，認(rèn)為人是具有完全理性的，會(huì)在行動(dòng)時(shí)做出讓自身利益最大化的選擇。但“經(jīng)濟(jì)人”假說是建立在一系列假設(shè)成立的前提下的，其主要適用于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究?；凇敖?jīng)濟(jì)人”假說的局限性，“有限理性”理論應(yīng)運(yùn)而生?！坝邢蘩硇浴崩碚撌怯砂⒘_率先提出并由赫伯特·西蒙等人完善的，“有限理性”理論認(rèn)為：人的理性是處于完全理性和完全非理性之間的一種有限理性，人們?cè)跊Q定過程中尋找的并非是“最大”或“最優(yōu)”的標(biāo)準(zhǔn)，而只是“滿意”的標(biāo)準(zhǔn)[11]。

作為公職人員的地方官員，其“完全理性”應(yīng)以追求公共利益的“最大”或“最優(yōu)”為判斷和選擇的追求目標(biāo)。但由于受到個(gè)人因素和環(huán)境因素的影響，地方官員在判斷和選擇時(shí)會(huì)考慮公共利益之外的得失，以個(gè)人主觀“滿意”的實(shí)現(xiàn)作為追求的目標(biāo)，進(jìn)而形成了“有限理性”。因此，地方官員相較于“完全理性”的“經(jīng)濟(jì)人”而言更接近于“有限理性”的“社會(huì)人”。

(二)地方官員“有限理性”的形成

不同地方官員的思想、能力、性格等影響“理性”形成的個(gè)人因素通常是存在差異的，而政府體制、人事制度等影響“理性”形成的環(huán)境因素則具有一定的普遍共性。個(gè)人因素雖對(duì)地方官員“有限理性”的形成有重要影響，但環(huán)境因素才是導(dǎo)致地方官員“有限理性”形成的決定性因素。

1.“有限理性”形成的個(gè)人因素

地方官員的個(gè)人因素是影響地方官員“有限理性”形成的重要因素。王滬寧、竺乾威[12]在《行政學(xué)導(dǎo)論》一書中認(rèn)為行政人員的行政行為受能力、性格、氣質(zhì)的影響；張永桃[13]在《行政學(xué)》一書中認(rèn)為行政領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)包括：思想素質(zhì)、政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力。通過對(duì)學(xué)界關(guān)于行政人員個(gè)人因素的相關(guān)指標(biāo)體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)臍w納后，可以將影響地方官員“有限理性”形成的個(gè)人因素分為以下四個(gè)方面。

(1)思想品質(zhì)

地方官員的思想品質(zhì)涉及到其人生觀、價(jià)值觀等方面。思想品質(zhì)優(yōu)秀的地方官員通常看重公共利益的維護(hù)，但容易忽略對(duì)各方利益的協(xié)調(diào)。而自私狹隘、貪功好利的地方官員傾向于片面追求所處部門、地區(qū)的利益或自身利益的滿足。

(2)業(yè)務(wù)能力

地方官員的業(yè)務(wù)能力包括組織能力、決策能力、交流能力等方面，其影響到地方官員完成工作的效率和質(zhì)量。業(yè)務(wù)能力優(yōu)秀的地方官員分析解決問題的能力較高，但容易拘泥于過去成功的經(jīng)驗(yàn)。而業(yè)務(wù)能力較差的地方官員處理問題能力較低，判斷和選擇時(shí)容易出現(xiàn)失誤。

(3)性格偏好

地方官員的性格偏好會(huì)對(duì)其選擇方式和喜惡傾向產(chǎn)生影響。性格隨和、冷靜的地方官員能夠較好地面對(duì)遇到的問題，但容易受到社會(huì)人際游說的影響。而性格狹隘、沖動(dòng)的地方官員在面對(duì)問題時(shí)易于急功近利、逞兇斗狠，看重對(duì)短期利益和局部利益的追求。

(4)職業(yè)期望

地方官員的職業(yè)期望對(duì)其在工作中的行為有很大的引導(dǎo)作用。職業(yè)發(fā)展期望較為穩(wěn)健的地方官員傾向于穩(wěn)妥的依法依規(guī)處理問題，但判斷也容易趨向于保守。而職業(yè)發(fā)展期望較為激進(jìn)的地方官員面對(duì)問題時(shí)傾向于盲目追求晉升機(jī)遇，積極撈取政績(jī)卻輕視對(duì)公共利益的維護(hù)。

2.“有限理性”形成的環(huán)境因素

外部環(huán)境因素是影響地方官員“有限理性”形成的決定性因素。陳振明[2]在《公共管理學(xué)》一書中認(rèn)為影響公共組織的環(huán)境因素包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境和技術(shù)環(huán)境；王浦劬[4]在《政治學(xué)基礎(chǔ)》一書中認(rèn)為影響政治心理形成的客觀因素包括物質(zhì)環(huán)境、社會(huì)關(guān)系環(huán)境、政治制度環(huán)境和思想文化環(huán)境。通過對(duì)學(xué)界相關(guān)理論的梳理，就外部環(huán)境因素而言，我國(guó)地方官員“有限理性”的形成主要受到以下四個(gè)方面因素的影響。

(1)政府體制

我國(guó)政府實(shí)行的是層級(jí)組織結(jié)構(gòu)，地方政府由中央或上級(jí)政府任命產(chǎn)生，服從其指揮，對(duì)其負(fù)責(zé)，其隸屬關(guān)系就表現(xiàn)為上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)，指揮與被指揮的關(guān)系[1]。層級(jí)制使得地方政府的人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、審批權(quán)等諸多權(quán)力都受到中央或上級(jí)政府的強(qiáng)力管控，地方發(fā)展資源的獲取大多需要通過中央或上級(jí)政府的許可。地方官員為了促進(jìn)任職地區(qū)的發(fā)展，在判斷和選擇時(shí)就算明知所做并不會(huì)得到最好的結(jié)果，仍常會(huì)無奈地迎合上級(jí)政府的意圖以期獲得所需的發(fā)展資源。即受到政府體制的影響放棄了最優(yōu)的結(jié)果而妥協(xié)選擇了相對(duì)“滿意”的結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致“有限理性”的形成。

(2)人事制度

我國(guó)公務(wù)員人事制度受到政府層級(jí)組織結(jié)構(gòu)的影響，地方官員們的考核和晉升很大程度上取決于上級(jí)政府的評(píng)價(jià)和決定。而上級(jí)政府考察地方官員的重要依據(jù)是以GDP為代表的政績(jī)，以及上級(jí)政府對(duì)地方官員的主觀評(píng)價(jià)。因而不論是為了保住工作職位，還是為了獲得職務(wù)晉升的機(jī)會(huì)，地方官員們受人事制度的制約不得不在判斷和選擇時(shí)充分考慮上級(jí)政府的偏好。當(dāng)工作中優(yōu)先考慮的因素由任職地的公共利益轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)政府的偏好時(shí)，地方官員自然也就形成了有限的“理性”。

(3)社會(huì)關(guān)系

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才技術(shù)引進(jìn)到政府招商引資等領(lǐng)域，我國(guó)地方政府常采取公司化經(jīng)營(yíng)的地方管理模式。政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力干預(yù)雖有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也使得地方官員與當(dāng)?shù)乩嫒后w間建立了密切的聯(lián)系。我國(guó)有悠久的人情社會(huì)傳統(tǒng)，地方官員又通常具有良好的社交能力和較高的社交欲望。這些因素的疊加使得地方官員在工作中易于受到社會(huì)關(guān)系的影響。地方官員作為社會(huì)中的一員，其多少需要顧及社會(huì)人際關(guān)系，因而地方官員的朋友、同事及他們所代表的利益群體具有對(duì)地方官員的判斷和選擇產(chǎn)生影響的能力。若地方官員不能做到公私分明，反視友人的利益高于公共利益，其“有限理性”也就形成了。

(4)輿論壓力

我國(guó)政府對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定的維持十分看重，地方官員若維穩(wěn)不力導(dǎo)致群體性事件發(fā)生，事后常會(huì)受到上級(jí)政府嚴(yán)肅的追究。隨著網(wǎng)絡(luò)通訊、新聞媒體等信息傳播渠道日益發(fā)達(dá)，社會(huì)輿論的導(dǎo)向作用變得更易誘發(fā)群體性事件，輿論壓力已然是影響地方官員判斷和選擇的重要因素。不論是自然形成的社會(huì)輿論，還是別有用心的鼓動(dòng)造謠，其在工作層面都會(huì)給予地方官員巨大的生存壓力。當(dāng)?shù)胤焦賳T在判斷和選擇時(shí)迫于輿論壓力做出妥協(xié)，其價(jià)值取向很可能會(huì)受到輿論發(fā)出群體的裹挾，進(jìn)而導(dǎo)致“有限理性”的形成。

(三)“有限理性”地方官員的普遍性

各級(jí)地方官員大多不能以“絕對(duì)理性”在各項(xiàng)工作事務(wù)的判斷和選擇中堅(jiān)持追求公共利益的最大化或最優(yōu)化，因而“有限理性”地方官員的存在是具有普遍性的。正是在這樣的背景下，我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)中普遍存在著“有限理性”的地方官員參與其中，而這種“有限理性”是導(dǎo)致和影響我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。

三、“有限理性”地方官員的分類及其對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的影響

地方官員的“有限理性”是導(dǎo)致和影響我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要因素，而不同特質(zhì)的地方官員對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的影響方式也是不同的。學(xué)界關(guān)于官員類型的劃分有許多不同的方式，比如：就行政治理模式而言可分為統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型；就職位類別而言可分為綜合管理型、專業(yè)技術(shù)型和行政執(zhí)法型。結(jié)合前文所述，根據(jù)導(dǎo)致地方官員“有限理性”形成的主要誘因的不同，可以將“有限理性”地方官員分為以下四種類型。

(一)“制度驅(qū)使型”地方官員

“制度驅(qū)使型”地方官員對(duì)于我國(guó)的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)體制、官員晉升制度等體制制度較為看重，這類地方官員期待取得職業(yè)生涯的成功，熱衷于謀求職位的晉升，其關(guān)于“滿意”標(biāo)準(zhǔn)的判斷傾向于對(duì)我國(guó)相關(guān)制度的積極迎合，猶如受到制度的驅(qū)使一般開展活動(dòng)。

“制度驅(qū)使型”地方官員為了能夠從中央或上級(jí)政府處獲得更多的發(fā)展資源以取得政績(jī)，也為了在與同級(jí)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出以提高提拔的可能，通常積極地開展競(jìng)爭(zhēng)，各項(xiàng)工作都以獲取政績(jī)作為優(yōu)先考慮的目標(biāo)。這類地方官員盲目地追求個(gè)人政績(jī)的這種選擇傾向是引發(fā)和加劇地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。比如，汽車、裝備制造等產(chǎn)業(yè)是能對(duì)一地GDP做出巨大貢獻(xiàn)的支柱性產(chǎn)業(yè)，而地方GDP是考核地方官員政績(jī)的重要指標(biāo)。“制度驅(qū)使型”地方官員常傾向于通過地方保護(hù)主義等惡性競(jìng)爭(zhēng)的手段確保當(dāng)?shù)刂е援a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而贏得較好的績(jī)效考核成績(jī)以爭(zhēng)取晉升，但這種做法常會(huì)引發(fā)和加劇地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)。

(二)“責(zé)任驅(qū)使型”地方官員

“責(zé)任驅(qū)使型”地方官員較為重視自身所承擔(dān)的工作責(zé)任，這類地方官員通常會(huì)忠實(shí)地履行職責(zé)并全力避免犯錯(cuò)，其“滿意”標(biāo)準(zhǔn)的判定是以完成好本職工作、避免問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)為優(yōu)先考慮因素的，其判斷和選擇的方式雖穩(wěn)妥卻也易趨向保守。

我國(guó)的地方企業(yè)和民眾對(duì)于政府施加影響的途徑較為有限，在自身利益受到損害時(shí)常會(huì)采取上訪、集會(huì)等較為激烈的方式對(duì)地方官員施加壓力，要求地方官員運(yùn)用政府權(quán)力維護(hù)自身的利益?！柏?zé)任驅(qū)使型”地方官員通常優(yōu)先考慮維護(hù)地方的穩(wěn)定以降低自身的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，常會(huì)酌情滿足當(dāng)?shù)乩嫒后w的要求。但利用政府權(quán)力強(qiáng)制干預(yù)與異地企業(yè)或民眾間的矛盾，在平息當(dāng)?shù)厥聭B(tài)的同時(shí)往往損害了異地利益群體的利益，易于導(dǎo)致地方政府間競(jìng)爭(zhēng)甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生和加劇。 近幾年在我國(guó)湖北、湖南、四川等地上演的高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)就是典型的例子。高鐵站點(diǎn)的設(shè)立往往伴隨著一系列與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、民眾密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益，因而當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、民眾運(yùn)用了示威、集會(huì)等較為激烈的方式對(duì)地方官員施加壓力，要求其發(fā)起競(jìng)爭(zhēng)以贏得高鐵站點(diǎn)在當(dāng)?shù)氐穆鋺?。?dāng)?shù)毓賳T為了維持社會(huì)的穩(wěn)定以規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，只得投身于與異地地方政府的競(jìng)爭(zhēng)，其中不乏優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)、私下利益輸送等惡性競(jìng)爭(zhēng)方式。

(三)“利益驅(qū)使型”地方官員

“利益驅(qū)使型”地方官員對(duì)于直觀的收益較為看重，其“滿意”標(biāo)準(zhǔn)的判斷傾向于對(duì)個(gè)人利益的追求。這類地方官員易于受到各種利益的誘惑和趨使，進(jìn)而做出選擇并采取行動(dòng)，其“滿意”標(biāo)準(zhǔn)的判定是以是否獲得利益以及獲得利益的多少作為關(guān)鍵衡量因素的。

“利益驅(qū)使型”地方官員在面對(duì)他人提供的利益誘惑時(shí)，通常視個(gè)人收益高于當(dāng)?shù)毓怖?，傾向于運(yùn)用擁有的權(quán)力進(jìn)行“尋租”交易。當(dāng)需要進(jìn)行地方政府間競(jìng)爭(zhēng)才能實(shí)現(xiàn)他人的訴求，而所許諾的回報(bào)又很豐厚時(shí)，這類地方官員便可能開展地方政府間競(jìng)爭(zhēng)甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)以謀取私利。比如，我國(guó)絕大部分地方的納稅大戶多為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，它們?yōu)榱似髽I(yè)發(fā)展的需要，會(huì)考慮與地方官員進(jìn)行交易，要求其通過地方保護(hù)主義等手段幫助企業(yè)打擊異地的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手并許以回報(bào)?！袄骝?qū)使型”地方官員為了獲得企業(yè)提供的豐厚回報(bào)，便可能選擇進(jìn)行地方政府間競(jìng)爭(zhēng)甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)。

(四)“人際驅(qū)使型”地方官員

“人際驅(qū)使型”地方官員對(duì)于良好的人際關(guān)系較為重視，看重個(gè)人在當(dāng)?shù)氐娜司壓吐曂非蟛⑾硎芰己萌穗H關(guān)系帶給其的滿足感。這類地方官員對(duì)于“滿意”標(biāo)準(zhǔn)的判斷，會(huì)將與他人良好人際關(guān)系的建立和維持作為重要的因素，社會(huì)人情關(guān)系會(huì)對(duì)其行為產(chǎn)生很大的影響。

“人際驅(qū)使型”地方官員在任職地通常有著豐富的社會(huì)人際關(guān)系，受到社會(huì)人際圈的影響，加之當(dāng)?shù)孛襟w的宣傳造勢(shì)，這類地方官員會(huì)積極考慮滿足當(dāng)?shù)刂髁鬏浾摰囊恍┖袈曇跃S護(hù)自己在當(dāng)?shù)亓己玫娜司壓吐曂?。即便有些要求是不合理的并?huì)導(dǎo)致地方政府間矛盾的產(chǎn)生，這類地方官員仍可能采取行動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府間競(jìng)爭(zhēng)甚至是惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生和加劇。以荊州、荊門兩地的“高鐵爭(zhēng)奪戰(zhàn)”為例，荊州民眾認(rèn)為應(yīng)該在當(dāng)?shù)卦O(shè)立站點(diǎn)的一個(gè)主要原因就是：在1983年之前荊門市只是荊州的一個(gè)下屬市，就區(qū)域和歷史地位而言理應(yīng)在荊州市設(shè)立高鐵站點(diǎn)。由于這種輿論呼聲在荊州當(dāng)?shù)赜兄鴱V泛的社會(huì)認(rèn)同，難免會(huì)影響到當(dāng)?shù)亍叭穗H驅(qū)使型”地方官員的認(rèn)識(shí)判斷。從部分當(dāng)?shù)毓賳T接受采訪時(shí)表現(xiàn)出的“大義凜然”的態(tài)度看，這種輿論呼聲已然是鼓動(dòng)其發(fā)起地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。

四、減少地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)策

結(jié)合前文關(guān)于地方官員“有限理性”形成的原因以及“有限理性”地方官員對(duì)我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響的分析，下文將提出幾條治理對(duì)策，以助減少我國(guó)地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。

(一)轉(zhuǎn)變地方政府職能定位

地方官員的“有限理性”能夠?qū)Φ胤秸g競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生較大的影響，根本原因在于我國(guó)地方政府職能的定位存在偏差。政府職能定位應(yīng)由管治型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，對(duì)于適合由市場(chǎng)和社會(huì)自行管理的領(lǐng)域要主動(dòng)放手，地方官員不應(yīng)只是社會(huì)的管理者，更應(yīng)該是社會(huì)公共服務(wù)的提供者。

要改變地方官員在許多公共事務(wù)中既是“裁判員”又是“參賽者”的局面，規(guī)范地方官員參與公共事務(wù)的方式。通過法律和制度的規(guī)范，減小地方政府工作中“人治”的空間，鼓勵(lì)地方政府對(duì)于公共利益的追求和維護(hù),從而在調(diào)整地方官員工作職能的同時(shí)，也能夠引導(dǎo)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)行為逐步趨于規(guī)范，減少地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。

(二)加快我國(guó)行政體制改革

加快我國(guó)行政體制改革的步伐，下放和調(diào)整部分人事權(quán)、財(cái)稅權(quán)、審批權(quán)等權(quán)力依法委予地方政府行使，這樣既能提高地方官員的工作積極性，又能減少地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)因。中央或上級(jí)政府在分配發(fā)展資源時(shí)要做到公平、公開，避免地方政府間為爭(zhēng)奪發(fā)展資源而發(fā)起惡性競(jìng)爭(zhēng)。

明確各級(jí)地方政府的“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”，嚴(yán)禁地方政府在未依法獲得授權(quán)的情況下行使“權(quán)力清單”所列以外的任何權(quán)力，嚴(yán)令地方政府保質(zhì)保量履行“責(zé)任清單”所列的全部責(zé)任。在上述基礎(chǔ)上，明確地方政府間競(jìng)爭(zhēng)過程中可以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)與不可進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的范圍，進(jìn)而有效減少地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。

(三)完善官員責(zé)任追究制度

完善地方官員的責(zé)任追究制度，通過責(zé)任追究的導(dǎo)向作用使得地方官員在對(duì)中央和上級(jí)政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，更加重視對(duì)任職地當(dāng)?shù)毓怖娴木S護(hù)，引導(dǎo)地方官員合理、適當(dāng)?shù)亻_展地方政府間競(jìng)爭(zhēng)并自覺抵制地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)于地方官員工作中出現(xiàn)的問題要客觀、科學(xué)地分析，明確各項(xiàng)責(zé)任的歸屬，減少地方官員不必要的壓力。在群體性事件中維護(hù)地方官員的合法權(quán)益而非盲目問責(zé)，避免地方官員為規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)而被當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、民眾施加的壓力所裹挾，這也有利于減少地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。

(四)改進(jìn)官員績(jī)效考核制度

改進(jìn)地方官員的績(jī)效考核制度，合理設(shè)定各項(xiàng)考核指標(biāo)的績(jī)效比重并予以公示，讓地方官員的人事晉升制度更為科學(xué)、公開。合理的人事晉升制度能夠引導(dǎo)地方官員樹立正確的政績(jī)觀，減少為獲得個(gè)人晉升機(jī)會(huì)而開展的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。

對(duì)于地方官員通過開展地方政府間競(jìng)爭(zhēng)所獲得的政績(jī)，要在考量其為地方官員任職地所獲公共收益的同時(shí)，考量其競(jìng)爭(zhēng)行為給予其它地方公共利益的損害。通過績(jī)效考核空間維度的拓展，有效減少此消彼長(zhǎng)式的地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)。

五、結(jié)論

地方官員的“有限理性”是導(dǎo)致和影響我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要因素，將地方官員視為“有限理性”的“社會(huì)人”，分析其“有限理性”的成因以及對(duì)我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的影響是研究我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的一種思路。轉(zhuǎn)變地方政府職能定位、加快我國(guó)行政體制改革、完善官員責(zé)任追究制度、改進(jìn)官員績(jī)效考核制度有利于減小地方官員的“有限理性”對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的負(fù)面影響，進(jìn)而減少我國(guó)地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生。

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(責(zé)任編輯：胡喬)

中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院科技創(chuàng)新活動(dòng)孵化基金項(xiàng)目

2017—01—07

陳帥飛，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院碩士研究生，廈門大學(xué)中國(guó)特色社會(huì)主義研究中心研究人員，主要研究方向：地方政府管理；曾偉，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(武漢)公共管理學(xué)院教授，主要研究方向：地方政府管理。

D630

A

2096- 3130(2017)03-0073- 05

10.3969/j.issn.2096-3130.2017.03.016