法治視閾下高校檔案管理科學(xué)化問題研究

李彥

檔案是人類文明的原始記錄，具有鮮明的時(shí)代特征。隨著全面依法治國戰(zhàn)略的有力實(shí)施，檔案管理工作應(yīng)緊跟時(shí)代發(fā)展大勢，適應(yīng)國家戰(zhàn)略需要，與時(shí)俱進(jìn)，將自己主動(dòng)納入依法治國的總體方略中，全面依法治檔，持續(xù)推進(jìn)檔案管理科學(xué)發(fā)展。

一、高校檔案管理科學(xué)化的法治要義

1.檔案工作的本質(zhì)屬性決定了檔案法治的必然要求

高校檔案是高校歷史發(fā)展的記憶憑證和各項(xiàng)工作查考的依據(jù)。高校檔案工作是維護(hù)高校歷史真實(shí)面貌、服務(wù)高校師生甚至全社會(huì)的重大事業(yè)。真實(shí)性是檔案工作的基本要求，也是檔案工作的底線。新形勢下，復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境影響了檔案工作環(huán)境。面對各種誘惑，檔案工作者也無法獨(dú)善其身。檔案工作不真實(shí)的問題屢見不鮮，既影響檔案部門的公信力，也損害高校的形象。如有些高校檔案工作者直接或間接地參與官員年齡篡改、學(xué)歷造假等。檔案工作中某些自毀長城的惡劣做法，讓人們對檔案工作的真實(shí)性產(chǎn)生懷疑。因此，用法制的手段來保障檔案工作的真實(shí)性已成為當(dāng)前檔案工作的重要任務(wù)。加快檔案管理法制建設(shè)，提高檔案部門依法履職能力，成了保障檔案管理規(guī)范化、科學(xué)化的必然要求。

2.檔案工作的科學(xué)發(fā)展構(gòu)成了檔案法治的現(xiàn)實(shí)要求

高校檔案工作是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作，既能“留史”，又能“資政”，是聯(lián)系過去、現(xiàn)在和未來的信息紐帶。保障檔案工作真實(shí)性、規(guī)范性、合法性、創(chuàng)新性、服務(wù)性，構(gòu)成了檔案工作科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。檔案工作的發(fā)展是高校各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的一個(gè)組成部分，既需要檔案工作者的默默奉獻(xiàn)，也需要完善的法制來保障。尤其是在當(dāng)前檔案信息化建設(shè)過程中，新技術(shù)帶來的安全挑戰(zhàn)，更加突顯了依法治檔的重要意義。隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，隨著檔案信息化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，高校檔案工作正從“基礎(chǔ)”走向“一線”、從“幕后”走向“前臺(tái)”。如果僅僅依靠領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來治檔，檔案工作必然陷入不穩(wěn)定性。從長遠(yuǎn)來看，唯有用法律來護(hù)航，才可實(shí)現(xiàn)檔案工作持續(xù)、規(guī)范和全方位的科學(xué)發(fā)展。

3.依法治國方略是檔案法治的行動(dòng)指南

依法治國是黨和國家的重要方略，是一項(xiàng)需要各行業(yè)各系統(tǒng)共同努力才能實(shí)現(xiàn)的系統(tǒng)工程。檔案部門沒有理由在依法治國的偉大建設(shè)中缺位。依法治檔是對依法治國方略的有力呼應(yīng)，以依法治國方略為自己的行動(dòng)綱領(lǐng)。它要求遵偱憲法規(guī)定的正義、平等、自由、權(quán)利與義務(wù)等法治建設(shè)基本原則。檔案法治以適應(yīng)社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系來表現(xiàn)其正義、以為社會(huì)成員參與檔案工作提供均等的機(jī)會(huì)和權(quán)力來表現(xiàn)平等、以不突破檔案事物發(fā)展的基本原則下最大限度實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員自由處理檔案事務(wù)來表現(xiàn)自由、以明確社會(huì)成員在檔案事務(wù)中的職責(zé)與權(quán)力來表現(xiàn)有關(guān)主體的權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性。因此，在依法治國的戰(zhàn)略背景下進(jìn)行實(shí)踐，能有效助推高校檔案管理的法治化進(jìn)程。

二、高校檔案管理法治化的問題所在

近年來，高校檔案工作獲得了很大發(fā)展。但與依法治檔的要求相比，檔案管理在觀念、意識(shí)、機(jī)制、技術(shù)、方法、保障等方面均存在不同程度的問題，突出表現(xiàn)在檔案法治思維、法規(guī)制度、人力資源、物質(zhì)資源及執(zhí)法監(jiān)督基礎(chǔ)不牢固上。依法治檔工作遠(yuǎn)沒有獲得充分發(fā)展，也阻礙了檔案工作的科學(xué)發(fā)展。

1.檔案法治宣傳不到位，法治思維基礎(chǔ)不牢固

思想是行動(dòng)的指南，意識(shí)形成于持續(xù)的學(xué)習(xí)與教養(yǎng)。高校檔案法治工作能否順利進(jìn)行，首先取決于人們是否具備良好的法治思維基礎(chǔ)，受制于檔案工作者是否具備良好的依法治檔意識(shí)，受制于教職工是否對依法治檔具有強(qiáng)烈的認(rèn)同感。只有當(dāng)檔案法治意識(shí)在高校各個(gè)層面得到廣泛認(rèn)可時(shí)，檔案法治建設(shè)才會(huì)得到事半功倍的效果。當(dāng)下，高校存在檔案法治意識(shí)的整體缺陷。究其原因，法制宣傳不到位是重要一環(huán)。檔案法制宣傳存在內(nèi)容欠缺、方法單調(diào)、投入不夠等問題。因此，即使有宣傳，也不會(huì)有很大的吸引力、說服力，無法大幅度提高高校整體檔案意識(shí)，無法有效培育檔案法治精神。

2.檔案法制建設(shè)緩慢，法規(guī)制度基礎(chǔ)不牢固

檔案法治建設(shè)起步較晚，發(fā)展較慢。雖然現(xiàn)在已基本構(gòu)建了檔案法規(guī)體系，但檔案法制建設(shè)呈現(xiàn)“重行政管理，輕權(quán)力機(jī)關(guān)立法”的傳統(tǒng)，檔案政策遠(yuǎn)多于法律。據(jù)統(tǒng)計(jì)，檔案工作規(guī)范性文件、規(guī)章有1000多個(gè)，但專門檔案法律只有《檔案法》唯一一部。由非立法權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)實(shí)施的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，多屬于一般性的管理規(guī)范和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，效力位階較低。并且，它們過多地考慮了自身的行業(yè)特性，有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)自成體系，甚至相互抵觸。具體到高等教育領(lǐng)域，檔案法規(guī)更是鳳毛麟角，除了《高等學(xué)校檔案管理辦法》外，幾乎沒有其他針對性的教育行業(yè)檔案法規(guī)。相對于其他行業(yè)，高校檔案法規(guī)體系缺乏系統(tǒng)性、完備性，檔案法治的制度基礎(chǔ)仍不牢固。

3.檔案人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，人力資源基礎(chǔ)不牢固

高校檔案人才隊(duì)伍總體素質(zhì)不高。有些人是學(xué)校照顧性安排到檔案部門工作，既不懂檔案管理，也不精通檔案業(yè)務(wù)。許多高校缺少必要的檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作考核，檔案工作者的知識(shí)與能力水平得不到提高，尤其是缺少激勵(lì)措施，讓檔案工作者得不到成就感、榮譽(yù)感。人才隊(duì)伍呈現(xiàn)好的進(jìn)不來，弱的出不去狀況，人力資源基礎(chǔ)特別薄弱。

4.檔案工作投入不足，物質(zhì)資源基礎(chǔ)不牢固

高校的中心工作是教學(xué)科研。檔案工作，說得好聽一點(diǎn)是基礎(chǔ)性工作，實(shí)則地位很低，通常是“講起來重要，做起來次要，忙起來不要”。領(lǐng)導(dǎo)的重視程度不夠，人、財(cái)、物的保障機(jī)制不健全。僅憑領(lǐng)導(dǎo)的喜好，檔案工作投入不能持續(xù)，制約了檔案工作的發(fā)展。加上很多學(xué)校沒有將檔案工作納入目標(biāo)管理考核，檔案工作開展的好壞對領(lǐng)導(dǎo)的政績和單位的績效沒有實(shí)質(zhì)性的影響，因此，一些單位不愿意加大投入來夯實(shí)檔案工作的物質(zhì)基礎(chǔ)。

5.檔案法制執(zhí)行不力，執(zhí)法監(jiān)督基礎(chǔ)不牢固

無論是多么完備的法規(guī)制度，如果沒有有效執(zhí)行，那也是毫無意義的。受社會(huì)總體環(huán)境影響，檔案執(zhí)法工作步履艱難。檔案違法事件雖時(shí)有發(fā)生，但能夠得到及時(shí)、依法處理的卻并不多，達(dá)不到主動(dòng)尊重檔案執(zhí)法的積極效果。高校檔案機(jī)構(gòu)是弱勢部門，進(jìn)行檔案執(zhí)法本身沒底氣。甚至不少檔案工作者存在“無權(quán)無勢沒必要得罪人”等錯(cuò)誤思想，慣做“好好先生”，以檢查提醒代替檔案執(zhí)法。

教職工普遍對檔案工作不了解、不認(rèn)同，使得檔案執(zhí)法阻礙多。另外，檔案執(zhí)法缺乏相關(guān)部門的支持，檔案部門單打獨(dú)斗難以見效。比如，人事檔案篡改年齡的問題，需要組織、人事、紀(jì)檢等多部門聯(lián)合執(zhí)法。而當(dāng)前檔案工作聯(lián)合執(zhí)法的制度還不完善，難以有效保障推進(jìn)檔案執(zhí)法工作。

三、高校檔案管理法治化的對策

近年來，黨和政府加大了檔案工作力度。2014年，中共中央和國務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》，要求“切實(shí)提高檔案行政管理部門依法履職能力”。 高校雖無真正意義上的檔案行政執(zhí)法權(quán)，但在系統(tǒng)內(nèi)部，可以充分利用落實(shí)《意見》的有利時(shí)機(jī)，加大依法治檔的工作力度，把檔案事業(yè)提升到一個(gè)新階段。

1.加大法治宣傳力度，培養(yǎng)依法治檔的法治思維

思維決定思路、思路決定出路。因此，提升檔案管理的法治化水平，首先要解決思維問題。法制思維不是自然形成的，它需要培育。檔案法治宣傳是普及檔案法律知識(shí)、培育檔案法治思維、推動(dòng)依法治檔的有效手段。必須加大宣傳力度，在高校營造良好的依法治檔工作氛圍。

首先，檔案部門及檔案工作者要帶頭學(xué)法，積極利用個(gè)人自學(xué)、集中培訓(xùn)、專題研討等形式，經(jīng)常性地學(xué)習(xí)檔案法規(guī)和學(xué)校檔案管理制度，切實(shí)提高依法治檔的業(yè)務(wù)能力。

其次，要加強(qiáng)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的檔案法治意識(shí)。檔案部門要利用一切可能的機(jī)會(huì)向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)、宣講檔案工作。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的檔案法治意識(shí)加強(qiáng)了，才會(huì)更好地認(rèn)同、支持和領(lǐng)導(dǎo)開展檔案工作。

第三，學(xué)校要積極創(chuàng)造條件開展全民普法。結(jié)合五年普法計(jì)劃，積極開展檔案法制宣傳日活動(dòng)，通過設(shè)立現(xiàn)場咨詢臺(tái)、發(fā)放宣傳資料、舉辦知識(shí)競賽和專題講座等途徑，以寓教于樂的形式將檔案法制知識(shí)送進(jìn)師生員工手中，使檔案法治意識(shí)深入人心，為依法治檔營造良好的外部環(huán)境。

2.強(qiáng)化檔案制度創(chuàng)建工作，鞏固依法治檔的制度基礎(chǔ)

有法可依是依法治檔的前提。在高校，除了《檔案法》《高等學(xué)校檔案管理辦法》外，與檔案有關(guān)的一切法律法規(guī)，甚至校內(nèi)規(guī)章均構(gòu)成依法治檔的“法”。高校要緊緊抓住建設(shè)“法治中國”的契機(jī)，進(jìn)一步完善檔案制度建設(shè)工作，筑牢檔案工作的制度基礎(chǔ)，做到有“法”可依。尤其要在檔案資源體系、檔案安全體系和檔案服務(wù)體系建設(shè)、檔案信息化建設(shè)、檔案執(zhí)法管理等方面加強(qiáng)制度建設(shè)。另外，要及時(shí)修訂、完善檔案管理制度，對于不再適應(yīng)工作需要的檔案制度，要及時(shí)清理廢止，提高可執(zhí)行度和公信力。

3.加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高依法治檔的戰(zhàn)斗能力

檔案工作是一項(xiàng)政治性、規(guī)范性、業(yè)務(wù)性和服務(wù)性很強(qiáng)的工作。檔案人才隊(duì)伍建設(shè)是開拓檔案事業(yè)的關(guān)鍵。高校要牢固樹立人才興檔意識(shí)，把建設(shè)一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、紀(jì)律嚴(yán)的高素質(zhì)檔案隊(duì)伍作為工作重點(diǎn)。

一方面要加強(qiáng)職業(yè)道德教育，讓檔案工作者樹立正確的理想信念，耐得寂寞、舍得奉獻(xiàn)。通過關(guān)注他們的思想動(dòng)態(tài)和生活情況，及時(shí)幫助他們解決各種難題。通過樹立工作典型，增強(qiáng)他們的工作價(jià)值感、自豪感，從而堅(jiān)定從事檔案工作的信念。通過加強(qiáng)作風(fēng)教育，讓檔案工作者堅(jiān)守法律和道德底線，抵擋各種誘惑，切實(shí)依法依規(guī)開展檔案工作。通過完善檔案工作制度，規(guī)范從業(yè)行為，切實(shí)提高檔案服務(wù)水平。另一方面要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升檔案工作者的知識(shí)與技能。要定期開展檔案業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓檔案工作者及時(shí)掌握最新工作要求；定期組織檔案業(yè)務(wù)比武，通過競爭激發(fā)活力；鼓勵(lì)創(chuàng)新工作方法，提升工作效率。

通過建立科學(xué)的引才育才機(jī)制，關(guān)心檔案干部成長，為檔案干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)、交流任職等創(chuàng)造條件，讓更多經(jīng)過其他崗位歷練的優(yōu)秀干部投身檔案隊(duì)伍，也讓優(yōu)秀的檔案干部能夠獲得交流任職的機(jī)會(huì)，能進(jìn)能出，激發(fā)檔案隊(duì)伍活力，消除慵懶散現(xiàn)象。

4.持續(xù)加大檔案工作投入，夯實(shí)依法治檔的物質(zhì)基礎(chǔ)

《高等學(xué)校檔案管理辦法》規(guī)定，高校要將檔案工作納入學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)人員編制、檔案庫房、發(fā)展檔案事業(yè)所需設(shè)備以及經(jīng)費(fèi)。高校要真正將檔案工作重視起來，不只是口頭講講，要有行動(dòng)。

一是要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，指定專人分管檔案工作，把檔案工作納入發(fā)展規(guī)劃，列入工作考核，實(shí)施督促檢查，增加學(xué)校層面的領(lǐng)導(dǎo)力投入。

二是要完善檔案事業(yè)投入機(jī)制，把檔案事業(yè)發(fā)展所需投入納入制度化軌道，做到投入常態(tài)化、長效化，不因人而異、因時(shí)而移，使檔案事業(yè)的發(fā)展獲得源源不斷的支撐與動(dòng)力。如把檔案館建設(shè)納入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)。把檔案工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，確保檔案經(jīng)費(fèi)投入有規(guī)可循、有章可依。

在新形勢下，更要把握檔案信息化建設(shè)要求，在人、財(cái)、物上給檔案工作有力保障，夯實(shí)依法治檔的物質(zhì)基礎(chǔ)，推動(dòng)檔案事業(yè)發(fā)展同學(xué)校發(fā)展相協(xié)調(diào)。

5.強(qiáng)化檔案執(zhí)法督查，確保依法治檔的執(zhí)行實(shí)效

執(zhí)行力是制度的權(quán)威性與生命力之所在?！坝蟹ú灰溃瑘?zhí)法不嚴(yán)”比“無法可依”的影響更嚴(yán)重。檔案執(zhí)法督查是保障檔案法規(guī)有效執(zhí)行、維護(hù)檔案法治統(tǒng)一和尊嚴(yán)的重要舉措。因此，高校要嚴(yán)格督查檔案執(zhí)法。

一要建立檔案管理執(zhí)法監(jiān)督體系，依法強(qiáng)化檔案行政執(zhí)法監(jiān)督，理順層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，逐步形成層級監(jiān)督、檔案工作者相互監(jiān)督、服務(wù)對象監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等多位一體的監(jiān)督制約網(wǎng)絡(luò)。

二要建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。高校檔案工作牽涉面廣、專業(yè)性強(qiáng)、工作量大、系統(tǒng)復(fù)雜，僅憑檔案部門孤軍奮戰(zhàn)不可能完成檔案執(zhí)法任務(wù)。必須打破檔案法治工作囿于檔案系統(tǒng)內(nèi)部的封閉局面，積極聯(lián)合組織、人社、法制、紀(jì)檢等部門，建立依法治檔聯(lián)席會(huì)議制度，開創(chuàng)齊抓共管的檔案執(zhí)法工作新局面。

三要完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全問責(zé)方式和程序，將監(jiān)督問責(zé)工作納入常態(tài)化、制度化和規(guī)范化的軌道，確保依法治檔的執(zhí)行實(shí)效。

基金項(xiàng)目：《大數(shù)據(jù)視閾下高校大檔案管理體制構(gòu)建研究》——湖南省教育廳科研項(xiàng)目資助，項(xiàng)目編號：16C1020

（作者單位：湖南師范大學(xué)檔案館 ）