《會計檔案管理辦法》修訂背景意義及過程（之一）

編者按：

2015年12月11日，新修訂的《會計檔案管理辦法》（財政部 國家檔案局令第79號）正式公布。為方便各單位更好地理解、貫徹和實施，從本期開始連續(xù)四期刊登國家檔案局經(jīng)科司蔡盈芳同志的文章，就《會計檔案管理辦法》進行全方位解讀。

2015年12月11日，新修訂的《會計檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》）正式公布?！掇k法》的修訂是為加強我國會計檔案管理工作，提升會計檔案管理工作水平，針對目前我國會計檔案工作的技術(shù)手段、管理方法、管理流程等的新變化，是檔案工作更好地支持和促進我國經(jīng)濟發(fā)展而進行的。下面就《辦法》修訂的背景、意義和經(jīng)過等進行說明。

修訂背景

1984年財政部、國家檔案局聯(lián)合印發(fā)了《會計檔案管理辦法》，并于1998年對該辦法進行了第一次修訂。該《辦法》實施十多年以來，對于規(guī)范和加強單位會計檔案管理、促進會計工作更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)等發(fā)揮了積極作用。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷健全、經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，會計檔案的范圍內(nèi)容、承載形式、管理手段、應(yīng)用程度等均發(fā)生了較大的變化，該《辦法》的有關(guān)條款已經(jīng)無法適應(yīng)新情況和新變化，突出表現(xiàn)在：

一是近年來，黨中央、國務(wù)院積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+”行動和“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”，我國基于互聯(lián)網(wǎng)的新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃興起，國家對會計檔案的管理提出了新的需求。如2013年國家發(fā)改委聯(lián)合有關(guān)部委下發(fā)《關(guān)于進一步促進電子商務(wù)健康快速發(fā)展有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦高技[2013]894號） 文件，其中第二條就提出“推動電子商務(wù)企業(yè)會計檔案電子化試點工作。財政部會同有關(guān)部門，組織開展會計檔案電子化管理試點工作，修訂完善《會計檔案管理辦法》，研究完善電子會計檔案管理制度，推進電子會計檔案在電子商務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用，充分發(fā)揮電子會計檔案在電子商務(wù)領(lǐng)域會計信息數(shù)據(jù)管理、利用等方面的作用，推動電子商務(wù)領(lǐng)域會計信息化，提高會計信息質(zhì)量?！?015年5月4日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于大力發(fā)展電子商務(wù)加快培育經(jīng)濟新動力的意見》（國發(fā)[2015]24號）文，專門要求稅務(wù)總局、財政部、國家檔案局、國家標(biāo)準(zhǔn)委等部門“逐步推行電子發(fā)票和電會計檔案，完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度”。

二是隨著各單位信息化水平和精細化管理程度的日益提升，越來越多的會計憑證、賬簿、報表等會計資料以電子形式產(chǎn)生、傳輸、保管，形成了大量的電子會計檔案，需要予以規(guī)范。

三是隨著各單位經(jīng)營管理對會計核算多維信息需求的增加，會計檔案數(shù)量大幅上升，檔案管理工作面臨著成本效率問題，會計檔案的保管方式需要進行變革。

四是隨著我國會計法律法規(guī)的不斷完善，以及國家有關(guān)檔案管理標(biāo)準(zhǔn)的出臺或修訂，會計檔案的范圍、保管、利用、銷毀、交接等方面的規(guī)定需要予以調(diào)整或進行完善。

修訂意義

1、有利于推動互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新經(jīng)濟的發(fā)展

近年來，黨中央、國務(wù)院積極推動“互聯(lián)網(wǎng)+”行動和“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”，我國基于互聯(lián)網(wǎng)的新業(yè)態(tài)、新模式蓬勃興起。新《管理辦法》肯定了電子會計檔案的法律效力，電子會計憑證的獲取、報銷、入賬、歸檔、保管等均可以實現(xiàn)電子化管理，將大大推動電子憑證的在線傳遞和線上應(yīng)用，為互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的政策支持。

2、有利于促進形成綠色、低碳的發(fā)展方式

黨的十八大報告強調(diào)，要著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式；黨的十八屆三中全會進一步提出要加快建立生態(tài)文明制度。黨的十八屆五中全會提出必須牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。新修訂的《辦法》允許符合條件的會計憑證、賬簿等會計資料可以不再打印紙質(zhì)歸檔保存，同時要求建立會計檔案鑒定銷毀制度，完善銷毀流程，推動會計檔案銷毀工作有序開展。這些新的規(guī)定將節(jié)約大量紙質(zhì)會計資料的打印、傳遞、整理成本以及歸檔后的保管成本，減少社會資源耗費，推動節(jié)能減排，有利于形成綠色環(huán)保的生產(chǎn)方式。

3、有利于推進國家治理能力代現(xiàn)化

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要大數(shù)據(jù)的支撐，需要通過廣度信息聚合、深度數(shù)據(jù)挖掘、扁平網(wǎng)絡(luò)傳遞，實現(xiàn)決策科學(xué)化、管理精細化。電子會計檔案是電子會計資料的歸屬，新《辦法》明確將電子會計檔案納入會計檔案范圍，將大力推動電子會計數(shù)據(jù)的深度開發(fā)和有效利用，為政府決策和管理提供更多維度、更具參考價值的會計信息。

修訂出臺過程

1、第一次修改階段（2010-2011年）

為探索會計檔案電子化管理的有效模式，規(guī)范電子會計檔案管理，修改完善1998年版《辦法》，從2010年底開始，國家檔案局會財政部先后赴中海油、中國電信、中國聯(lián)通等企業(yè)以及廣東省的有關(guān)行政事業(yè)單位開展了調(diào)研和座談。根據(jù)調(diào)研情況，我們對該《辦法》進行修改，重點規(guī)范電子會計檔案管理，并結(jié)合電子會計檔案的特點，對會計檔案的定義、范圍、歸檔、查閱、銷毀等內(nèi)容進行了修改，形成了征求意見稿，并于2011年6月在全國財政系統(tǒng)征求意見。根據(jù)各地反饋意見，國家檔案局會同財政部對該《管理辦法》的有關(guān)內(nèi)容再次進行了修改完善。在此次征求意見過程中，不少單位提出，會計檔案管理工作目前面臨的最大問題就是如何規(guī)范管理電子會計檔案，電子會計檔案需要先進的信息技術(shù)來支持、保障電子會計數(shù)據(jù)的真實、完整、可讀、安全，建議選擇一些企業(yè)開展相關(guān)試點，完善技術(shù)、培養(yǎng)人才、積累經(jīng)驗、形成標(biāo)準(zhǔn)。

2、開展試點階段（2012 -2014年）

2012年，國家檔案局會同財政部，按照“企業(yè)主動申請、符合必要條件”的原則，確定在中國電信廣東省分公司、中國聯(lián)通集團公司開展會計檔案電子化管理試點工作，試點內(nèi)容為“以電子形式保存記賬憑證、總賬、明細賬、日記賬、內(nèi)部信息系統(tǒng)產(chǎn)生的原始憑證和外部的銀行回單”。2013年2月，國家稅務(wù)總局印發(fā)了《網(wǎng)絡(luò)發(fā)票管理辦法》（國家稅務(wù)總局令第30號），提出“省以上稅務(wù)機關(guān)在確保網(wǎng)絡(luò)發(fā)票電子信息正確生成、可靠存儲、查詢驗證、安全唯一等條件的情況下，可以試行電子發(fā)票”。為此，國家檔案局會同財政部、國家稅務(wù)總局、審計署聯(lián)合組織中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司開展會計檔案電子化管理試點，將試點內(nèi)容進一步擴大到電子發(fā)票的入賬報銷和歸檔保存。2013年4月，發(fā)展改革委、財政部等13個部委發(fā)布了《關(guān)于進一步促進電子商務(wù)健康發(fā)展有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦高技[2013]894號）提出“推進電子會計檔案在電子商務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用，充分發(fā)揮電子會計檔案在電子商務(wù)領(lǐng)域會計信息數(shù)據(jù)管理、利用等方面的作用，推動電子商務(wù)領(lǐng)域會計信息化，提高會計信息質(zhì)量”。結(jié)合電子商務(wù)企業(yè)的快速發(fā)展對電子化管理的迫切需求，財政部會同發(fā)展改革委、國家稅務(wù)總局、國家檔案局選擇部分地區(qū)和企業(yè)開展電子發(fā)票及電子會計檔案管理綜合試點工作。2014年7月，財政部會同國家檔案局進一步推動財政票據(jù)會計檔案電子化工作，并在廈門開展試點。

3、第二次修改階段（2014年-2015年）

在試點基礎(chǔ)上，2014年10月國家檔案局、財政部再次啟動原《辦法》的修改工作，成立了由試點單位工作人員及有關(guān)專家組成的《會計檔案管理辦法》修訂工作組，對現(xiàn)行《管理辦法》進行了集中修改；2014年12月我局印發(fā)了《會計檔案管理辦法（征求意見稿）》，向社會公開征求意見，并收到反饋意見近200條；2015年5月再次印發(fā)征求意見稿，向社會公開征求意見，共收到反饋意見100多條。兩次反饋意見主要集中在以下五個方面：一是建議在該辦法的基礎(chǔ)上出臺相關(guān)細則或解讀材料，對各類會計檔案的保存和歸檔要求（如電子檔案存儲介質(zhì)、環(huán)境及備份要求）以及僅以電子形式歸檔保存需要滿足的條件等方面進行詳細說明，以便更好的指導(dǎo)各單位開展會計檔案管理工作；二是建議修改或完善可僅以電子形式保管的會計檔案的具體條件，如電子會計檔案與紙質(zhì)會計檔案的關(guān)系，外部原始憑證的電子簽名，等等；三是建議明確會計檔案銷毀工作的組織、流程和責(zé)任等；四是建議延長會計機構(gòu)移交會計檔案的時間，以及明確電子會計檔案移交的有關(guān)要求；五是建議明確會計檔案攜帶出境的要求，并修改完善駐外機構(gòu)和境內(nèi)單位在境外設(shè)立企業(yè)的會計檔案的相關(guān)規(guī)定。國家檔案局和財政部對收集的意見進行了集中討論和研究，充分吸收了其中的合理化建議，形成了《會計檔案管理辦法（修訂草案）》。

在修訂期間，國家檔案局多次召開有有關(guān)業(yè)務(wù)司部參加的協(xié)調(diào)會，討論有關(guān)條款的修改。為確定有關(guān)條款內(nèi)容，2015年5月份，國家檔案局領(lǐng)導(dǎo)親自召開會議討論《辦法》的征求意見稿。9月29日，財政部、國家檔案局召開了公開征求意見后的專家咨詢會議。會上，專家對個別條款提出了完善性修改意見。

本文轉(zhuǎn)載自《中國檔案》

（作者單位：國家檔案局）