公共管理的理論與演變：從官僚制到服務(wù)理念

張冰冰

華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

公共管理的理論與演變：從官僚制到服務(wù)理念

張冰冰

華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院

公共管理理念主要經(jīng)歷了三種不同的模型。即傳統(tǒng)的公共管理理論、新公共管理理論到新興的公共管理理論。公共管理理論的演變體現(xiàn)了隨著時(shí)代發(fā)展人們需求的變動(dòng)以及政府做出相應(yīng)改革的需要。從最初的以官僚制為社會(huì)基礎(chǔ)，把社會(huì)治理當(dāng)做一個(gè)龐大的運(yùn)行機(jī)器，忽略其中內(nèi)部人員的特點(diǎn)和需求，到更加人性化的設(shè)計(jì)組織，引入激勵(lì)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，倡導(dǎo)服務(wù)理念等，對(duì)這些理論的改革進(jìn)行梳理對(duì)各個(gè)國(guó)家的政府改革都具有深刻意義。

公共管理；理論演變

一、引言

在最近幾十年里，公共組織已經(jīng)發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變，它需要發(fā)展和適應(yīng)我們的后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境。這意味著他們現(xiàn)在面臨著許多甚至是沖突的想法、考慮、需求、結(jié)構(gòu)和文化因素，由于這些原因，它們正變得越來越復(fù)雜和混雜。

二、公共管理理論演變過程概述

從總體上來看，公共行政管理(PAM)已經(jīng)經(jīng)歷了三種不同的主要模式：(1)最初的傳統(tǒng)公共行政管理模型，這一模型經(jīng)歷的時(shí)間也最長(zhǎng)，可簡(jiǎn)稱為OPA模型，從19世紀(jì)晚期一直持續(xù)到了到20世紀(jì)70年代末/ 80年代初，這一模型以傳統(tǒng)的官僚制理論為核心基礎(chǔ)為特點(diǎn)，否認(rèn)人的個(gè)性特點(diǎn)和價(jià)值，并以追求工具理性為特點(diǎn)；(2)NPM模型，即新的公共管理模型，從上世紀(jì)80年代末一直持續(xù)到21世紀(jì)初，對(duì)各個(gè)國(guó)家公共行政管理改革都帶來了巨大的作用和影響。這一模型引入了市場(chǎng)機(jī)制，認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)也適用于政府公共部門，打破了先前僅僅依靠缺乏人性的規(guī)章與制度進(jìn)行管理的現(xiàn)狀；(3)新興模型，即PG模型。從70年代開始，西方國(guó)家的公共行政部門(以下簡(jiǎn)稱“公共行政”)因低效率和、客戶滿意度的低定位、忽視服務(wù)職能等而受到嚴(yán)厲的指責(zé)和批評(píng)。自上世紀(jì)70年代末以來，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都進(jìn)行了改革，以實(shí)現(xiàn)公共部門的現(xiàn)代化和提高效率。最廣泛和成功的范例是新的公共管理(NPM)，它是由Christopher Hood在1991年間提出的。

三、新公共管理模型的介紹

新的公共管理通過引入屬于私營(yíng)部門的具體管理邏輯來理解公共行政管理現(xiàn)代化的一系列理論和研究。多個(gè)國(guó)家都以不同方式實(shí)施了以NPM為原則的改革。在某些情況下，改革的重點(diǎn)是提高公民的公共服務(wù)質(zhì)量，而在某些方面，該理論則強(qiáng)調(diào)公共設(shè)備的規(guī)模，其主要目標(biāo)是公共服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)、公共開支節(jié)約、更有效的行政管理和更有效的公共政策執(zhí)行。

(一)新公共管理模型的優(yōu)勢(shì)

新公共管理模型與傳統(tǒng)的公共管理模型的最大差別在于，對(duì)公共管理概念的重新設(shè)定。傳統(tǒng)的公共管理理念以僵硬的制度化、非人化和權(quán)威化組織和發(fā)展公共部門，以實(shí)現(xiàn)高度集中的專業(yè)化來實(shí)現(xiàn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而新公共管理模型則借用了更多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的管理技巧。它認(rèn)為，隨著社會(huì)發(fā)展程度的進(jìn)一步提高，單單使用制度化管理只會(huì)帶來相反的效果。此外，該理論進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了作為政府部門應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的服務(wù)價(jià)值理念。政府公共部門不僅僅是一個(gè)生產(chǎn)部門，更是一個(gè)服務(wù)部門。

(1)“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)與前提。新公共管理理念認(rèn)為，雖然公共管理部門是由多個(gè)層級(jí)的部門和眾多人員組成，但是如果把該部門看成一個(gè)整體，那么該整體做出的所有決策和行為也符合“理性經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)。所謂“理性經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)就是指某個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，能充分、理性、科學(xué)、合理地判斷某個(gè)行為的利益與得失，并進(jìn)而做出最有利于自己利益的決策和行為。因此，這一假設(shè)與前提認(rèn)為，公共管理部門和人一樣，具有自身的利益，其所做出的所有行動(dòng)也符合實(shí)現(xiàn)自己利益最大化的假設(shè)。

(2)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。通過對(duì)“理性經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)前提，新的公共管理理念引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和政府內(nèi)部的激勵(lì)機(jī)制。該理念認(rèn)為，公共管理部門和部門之間存在競(jìng)爭(zhēng)，如行政管理的效率和能力；此外，公共管理內(nèi)部各個(gè)成員之間的競(jìng)爭(zhēng)也相當(dāng)激烈，因?yàn)槊總€(gè)人都已自身的利益最大化為基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，從而在工資、升遷等方面難免存在競(jìng)爭(zhēng)。如何能設(shè)置合理的激勵(lì)機(jī)制來促進(jìn)合理的競(jìng)爭(zhēng)，則在一定程度上能改善傳統(tǒng)的公共管理帶來的效率低下、能力較差等問題

(3)偏重結(jié)果的管理方法。新公共管理理論更加注重結(jié)果的高效率和科學(xué)化。該理論把公共部門看成是追求經(jīng)濟(jì)利益最大化的一個(gè)整體，因此有必要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估。該評(píng)估不僅僅在于結(jié)果的績(jī)效、成果如何，更在于是否實(shí)現(xiàn)了以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)價(jià)值模式。該管理方法對(duì)內(nèi)部管理人員提出了新的要求，同時(shí)也促使該制度更接近于人性化，滿足內(nèi)部人員的價(jià)值需求。以達(dá)到最終福利最大化的效果。

(二)新公共管理理論的局限分析

在過去的十年中，新公共管理模式也受到了諸多懷疑和批評(píng)。主要原因在于新公共管理理論過于接近私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，而且在某種程度上還不充分考慮到公共行政決策和管理的具體情況。因此，新公共管理理論不可避免地在一定程度上將不適用于公共部門的經(jīng)營(yíng)辦法，也全權(quán)應(yīng)用到了公共部門之中。此外，傳統(tǒng)公共理論的缺陷即工具理性，也一直延續(xù)到了新的公共管理模式。

四、結(jié)論

改革是一個(gè)補(bǔ)充或互補(bǔ)的沉降過程。當(dāng)新改革在一個(gè)分層過程中加入舊改革時(shí)，改革的前景變得更加復(fù)雜。一般情況下需要重新調(diào)整、延續(xù)和混合新舊改革的特點(diǎn)。傳統(tǒng)的官僚形式的專門化和協(xié)調(diào)會(huì)被重新引入到新版本中。如何充分利用歷次改革過程中的新觀點(diǎn)，擯棄已淘汰的觀點(diǎn)，是我們一直要關(guān)注的主題。

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