PPP模式視角下宅基地使用權(quán)退出的制度構(gòu)建

屈志強(qiáng)

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

近年來，關(guān)于農(nóng)村宅基地退出和PPP模式的討論越來越多，然而對(duì)運(yùn)用PPP模式對(duì)宅基地退出卻少有人關(guān)注。嚴(yán)格上講，“宅基地退出”一詞并不準(zhǔn)確，宅基地上所存在的權(quán)利既包括宅基地所有權(quán)，也包括宅基地使用權(quán)等用益物權(quán)，單純的“宅基地退出”這一說法不能對(duì)二者進(jìn)行區(qū)分。根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)的一種，其退出也應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)變動(dòng)的范疇，因此也應(yīng)符合物權(quán)變動(dòng)的相應(yīng)原則。

我國《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)規(guī)定在用益物權(quán)篇之中，那么也理應(yīng)適用《物權(quán)法》中關(guān)于用益物權(quán)的一般規(guī)定，然而我國《物權(quán)法》卻排除了用益物權(quán)一般規(guī)定在宅基地使用權(quán)上的適用。在《土地管理法》中，宅基地使用權(quán)卻規(guī)定在建設(shè)用地使用權(quán)當(dāng)中；《物權(quán)法》一百一十五條規(guī)定，將宅基地使用權(quán)取得、行使和轉(zhuǎn)讓等排除了《物權(quán)法》對(duì)其的適用，《物權(quán)法》一百五十一條則排除了《物權(quán)法》對(duì)集體土地用作建設(shè)用地的適用。因此，可以認(rèn)為宅基地使用權(quán)的退出在我國現(xiàn)行法律規(guī)定中是將其作為一項(xiàng)特殊的建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行管理。因此，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行宅基地使用權(quán)的退出，更多的是基于宅基地使用權(quán)的建設(shè)用地性質(zhì)，主要是從政府管理角度出發(fā)，而并非是從維護(hù)私權(quán)出發(fā)。宅基地使用權(quán)退出的現(xiàn)實(shí)困境一定程度上是由于我國現(xiàn)行土地管理法律規(guī)定滯后所造成，我國現(xiàn)行《物權(quán)法》對(duì)宅基地使用權(quán)的退出僅進(jìn)行了原則規(guī)定，也正是為之后的改革試點(diǎn)預(yù)留了空間。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的背景之下，引入私人資本進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，釋放社會(huì)閑置資本已經(jīng)成為共識(shí)。在法律上而言，“PPP”并不是一個(gè)嚴(yán)格法律意義上的概念，而是一個(gè)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而來產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，法律對(duì)其規(guī)定滯后。目前，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行土地整治以及參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)較為普遍，而我國法律對(duì)運(yùn)用PPP模式參與農(nóng)村土地整治和參與土地承包經(jīng)營卻沒有規(guī)定。農(nóng)村問題事關(guān)改革全局，土地也是農(nóng)民最為重要的社會(huì)保障，穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地使用權(quán)退出改革，運(yùn)用PPP模式進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革需要進(jìn)一步明確其中牽涉的法律關(guān)系。因此，理清PPP模式在宅基地使用權(quán)退出運(yùn)行中的現(xiàn)行法律制度規(guī)定，厘清現(xiàn)行法律規(guī)定中所存在的問題，探索新形勢(shì)下宅基地使用權(quán)退出的途徑和方式，保護(hù)各方主體的合法權(quán)益顯得十分必要。

一、PPP模式參與農(nóng)村土地改革的現(xiàn)狀

目前私人資本進(jìn)入農(nóng)村承包土地進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營的情況十分普遍，隨著政府部門的推廣，私人資本參與農(nóng)村土地改革成為一個(gè)備受關(guān)注的問題。在目前的法律規(guī)范尚未對(duì)PPP模式的內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確的界定和說明的前提下，首先需要的是對(duì)PPP模式的內(nèi)涵進(jìn)行清晰和明確，對(duì)私人資本進(jìn)入農(nóng)村土地改革領(lǐng)域的現(xiàn)狀進(jìn)行梳理分析。

（一）PPP模式的內(nèi)涵及發(fā)展現(xiàn)狀

PPP是英文Public Private Partnerships的縮寫，一般譯作公私合作伙伴關(guān)系。PPP模式源于英國，最先應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，具體包括軌道交通、高速公路、收費(fèi)橋梁、地下管道、自來水、機(jī)場(chǎng)、監(jiān)獄、隧道、衛(wèi)生等領(lǐng)域。PPP是政府部門與私人之間進(jìn)行合作共同提供公共物品或者服務(wù)的一種方式，這種方式使得私人在謀得利益的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了政府部門的職能。廣義上來說，PPP模式可分為外包類、特許經(jīng)營權(quán)類和私有化類三大類[1]。它包括但不限于傳統(tǒng)的BOT（Build-Operate-Transfer，即建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，即移交/轉(zhuǎn)讓——經(jīng)營——移交/轉(zhuǎn)讓）、BT（BuiId-Transfer，即建設(shè)——移交 ）等類型。PPP模式的創(chuàng)新之處在于，它能夠以一種新的視角來解決當(dāng)今在公共物品或服務(wù)的生產(chǎn)或提供上的困境。PPP模式一定程度上避開了計(jì)劃和市場(chǎng)孰優(yōu)孰劣這種爭(zhēng)論，轉(zhuǎn)而期望于構(gòu)建一個(gè)計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的分工模式，實(shí)現(xiàn)公平和效率的結(jié)合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)形成合力以提供更好更優(yōu)質(zhì)的公共物品和服務(wù)的目的。

財(cái)政部和國家發(fā)改委等政府部門大力推廣PPP模式，無疑與當(dāng)下國家經(jīng)濟(jì)下行和財(cái)政減收的“雙重壓力”、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、公共物品供給不足等有著直接關(guān)系。政府力圖通過與私人資本合作，緩解財(cái)政資金緊張、化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并經(jīng)由私人資本的投資替代，提升公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，從而達(dá)到保障社會(huì)公眾需求和權(quán)益的目的[2]。盡管我國政府部門相繼出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)章制度以及相關(guān)政策等文件，然而直至目前我國尚沒有一部專門針對(duì)PPP模式進(jìn)行規(guī)定的法律，甚至沒有一部專門的行政法規(guī)。雖然國務(wù)院在2014年11月頒布并實(shí)施了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號(hào)）和在2015年5月頒布并實(shí)施了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和私人資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國發(fā)[2015]42號(hào)），而這兩者均非行政法規(guī)。財(cái)政部、發(fā)改委等部委頒布并施行的各種文件更非法律，并不能較好地解決目前PPP模式所面臨的諸多問題。各個(gè)地方所頒布的相關(guān)意見、通知等來看，也顯示出我國立法滯后，立法層級(jí)較低等問題。有學(xué)者指出應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定專門的PPP立法——《政府和企業(yè)合作法》，這也為財(cái)政部所力推[3]。在實(shí)踐層面上，除典型的合肥王小郢污水處理廠項(xiàng)目融資招標(biāo)項(xiàng)目、北京地鐵4 號(hào)線項(xiàng)目以外，還有轉(zhuǎn)讓蘭州供水集團(tuán)部分股權(quán)合資經(jīng)營項(xiàng)目、青島海灣大橋融資招標(biāo)項(xiàng)目、大連城市中心區(qū)生活垃圾焚燒處理項(xiàng)目等等， 這些項(xiàng)目大多取得了預(yù)期的效果。 在這一過程中積累的經(jīng)驗(yàn)也能為將來應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目實(shí)踐提供相應(yīng)指導(dǎo)。

（二）私人資本參與農(nóng)村土地改革領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀

如果想把弱小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造成一個(gè)高生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)部門，這種改造根本上取決于對(duì)農(nóng)業(yè)的投資。對(duì)于農(nóng)業(yè)的投資，僅依靠農(nóng)民自身力量是不夠的，工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)不失為一條出路。

私人資本參與農(nóng)村土地改革，目前主要集中在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)?；?jīng)營方面。實(shí)踐中，一般是私人資本與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民三方簽訂協(xié)議，私人資本定期向農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定報(bào)酬，到期歸還占用土地，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)分發(fā)報(bào)酬給農(nóng)民個(gè)人，同時(shí)負(fù)有協(xié)調(diào)私有資本經(jīng)營過程中不受農(nóng)民的不當(dāng)干涉等義務(wù)。在私人資本進(jìn)行規(guī)模化運(yùn)營的過程中，原土地承包經(jīng)營權(quán)人僅得到部分等值或者略微超出當(dāng)前預(yù)估土地收益的資金，對(duì)土地進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營的增值部分，農(nóng)民與之無關(guān)。同時(shí)，一些地方也存在著私人資本利用流轉(zhuǎn)而來的農(nóng)地套取國家補(bǔ)貼的現(xiàn)象，有些私人資本甚至將土地荒廢。同時(shí)，私人資本以極地的價(jià)格取得了大片的土地，利益巨大（且不論來源是否正當(dāng)）；另一方面，私人資本與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間并不存在固定的聯(lián)系，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民并無交集，加上資本逐利性的本性，私人資本沒有主動(dòng)承擔(dān)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等設(shè)施的建設(shè)動(dòng)力。在目前的現(xiàn)實(shí)運(yùn)營中，為片面追求規(guī)模將土地流轉(zhuǎn)給公司經(jīng)營，農(nóng)民收取固定的微薄租金而將土地進(jìn)行資本化運(yùn)作，公司投資經(jīng)營高效農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，取得的利潤與農(nóng)民無關(guān)這一現(xiàn)象十分普遍，而這造成了農(nóng)民心理的巨大落差，形成了資本與勞動(dòng)力的對(duì)立，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。只領(lǐng)到租金的農(nóng)民變?yōu)楣蛡騽趧?dòng)者或者失業(yè)者，土地完全成為私人資本，土地社會(huì)保障的功能喪失，從而使土地資本化[4]。私人資本在承包經(jīng)營的土地上進(jìn)行的規(guī)?；?jīng)營只是為私人資本進(jìn)入農(nóng)村建設(shè)開了一個(gè)口子，政府權(quán)力與私人資本的聯(lián)合則進(jìn)一步削弱了政府的權(quán)威，形成了更深層次的社會(huì)矛盾。

在宅基地使用權(quán)方面，地方政府部門采用了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度進(jìn)行流轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度簡(jiǎn)單而言，就是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下將村民的宅基地用以置換城市所需的商業(yè)用地和工業(yè)用地。由地方政府和村委會(huì)負(fù)責(zé)新征土地作為之前騰挪宅基地居民的集中安置區(qū)，之后村集體新征得的土地交給有意愿參與村莊建設(shè)的開發(fā)商，開發(fā)商以為村民建房的名義出資在新村宅基地上進(jìn)行統(tǒng)一的房屋建設(shè)，并由開發(fā)商自行向村民銷售。這樣，地方政府就可以通過較少的成本完成新村建設(shè)，同時(shí)獲得了更多的建設(shè)用地指標(biāo)，在地方政府看來，這是一條既可以少花錢建設(shè)新農(nóng)村又可以騰出土地指標(biāo)增加土地出讓金收入的途徑。然而，在這樣的建設(shè)過程之中，忽視了宅基地上農(nóng)民的利益，給予農(nóng)民以較少的利益而獲得了巨大收益，社會(huì)的發(fā)展成果為一個(gè)或兩個(gè)社會(huì)階層所獨(dú)享，卻讓廣大的階層付出代價(jià)，這實(shí)際上是違背公平的一種發(fā)展路徑，是不可持續(xù)的?？陀^上看，在農(nóng)村土地改革領(lǐng)域，私人資本進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)為農(nóng)村發(fā)展注入了巨大的資金，盤活了農(nóng)村土地，增強(qiáng)了農(nóng)村活力；同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)注意資本逐利性對(duì)農(nóng)民利益的侵蝕十分明顯，地方政府基于土地財(cái)政的考量對(duì)農(nóng)民利益保護(hù)動(dòng)力不足，由此可能引發(fā)更深層次的矛盾。特別是個(gè)別地區(qū)為了迎合商業(yè)資本利潤或政府土地財(cái)政需要，逼迫農(nóng)民上樓或硬性驅(qū)趕農(nóng)民離開土地的做法，早晚會(huì)引發(fā)一系列重大社會(huì)問題，乃至危及黨和政府的執(zhí)政合法性，必須引起全社會(huì)高度重視并及時(shí)予以制止[5]。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的現(xiàn)狀與存在的問題

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出的現(xiàn)狀

根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)。依照《現(xiàn)代漢語詞典》，“退出”一詞有兩種涵義：一是離開會(huì)場(chǎng)或者其他場(chǎng)所，不再參加；二是指脫離團(tuán)體或組織[6]。因此，宅基地使用權(quán)退出一般指的是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與消滅。然而，法律對(duì)于宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓、抵押或者出租均予以禁止，對(duì)宅基地上所建房屋導(dǎo)致的宅基地使用權(quán)隨同流轉(zhuǎn)的情形卻并不禁止；同時(shí)，我國現(xiàn)行法律一方面禁止宅基地使用權(quán)的主動(dòng)流轉(zhuǎn)，另一方面又承認(rèn)宅基地被動(dòng)抵押的合法性。而這一規(guī)定則在實(shí)際上造成了抵押權(quán)在事實(shí)上無法實(shí)現(xiàn)，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)勢(shì)必導(dǎo)致宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而轉(zhuǎn)讓的非法性則直接導(dǎo)致抵押權(quán)事實(shí)上的虛置。

依據(jù)我國《憲法》規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地大部分是村民集體所有，這實(shí)際上確立了我國土地所有權(quán)的二元制度。隨著城市化和政府對(duì)土地供應(yīng)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，集體土地只能朝國有土地的單向轉(zhuǎn)變的制度構(gòu)建，導(dǎo)致了地價(jià)和房?jī)r(jià)的野蠻上漲，也由此形成了“城中村”現(xiàn)象。許多城中村利用周邊良好的地理位置將宅基地上房屋出租或者變賣，這就是“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生的社會(huì)土壤，土地“食利者”階層隨之而形成，此時(shí)的宅基地使用權(quán)人出于對(duì)土地利益的較高收益期待不會(huì)輕易放棄土地使用權(quán)。另一方面，由于法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出渠道過于狹窄，農(nóng)村大量的宅基地卻處于閑置狀態(tài)，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重，宅基地使用權(quán)退出的情況不多。

十八屆三中全會(huì)以來，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的方向已經(jīng)明確，在符合規(guī)劃和用途管制的基礎(chǔ)上，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地，目前通說認(rèn)為主要指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。也有學(xué)者提出，集體經(jīng)營用地性建設(shè)用地是具有可交易性的集體所有的建設(shè)用地[7]。無論何種觀點(diǎn)，都未將宅基地使用權(quán)納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地之內(nèi)，排除了宅基地的可交易性。在當(dāng)前的資本下鄉(xiāng)進(jìn)程中，PPP模式的運(yùn)用事實(shí)上已經(jīng)將宅基地使用權(quán)資本化，宅基地使用權(quán)實(shí)際上也就具備可交易性，而且這一實(shí)踐也取得了較好的效果。因此，積極引導(dǎo)城市工商資本進(jìn)入宅基地使用權(quán)退出領(lǐng)域，推進(jìn)農(nóng)村宅基地的退出制度改革不失為一條解決當(dāng)前矛盾的可行路徑。

目前，部分地區(qū)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退出進(jìn)行了探索，主要的方式包括：（1）將小產(chǎn)權(quán)房、聯(lián)建房屋和農(nóng)村宅基地使用權(quán)等入股進(jìn)行商業(yè)開發(fā)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作；（2）將宅基地使用權(quán)進(jìn)行指標(biāo)交易和實(shí)物交易進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。在上述試點(diǎn)之中，實(shí)際上大部分進(jìn)行的都是商品房的變相開發(fā)和買賣，這嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。顯而易見的是，房地產(chǎn)市場(chǎng)不可能龐大到全國范圍、大批量消化通過整理宅基地騰出來的建設(shè)用地。另一方面，我國農(nóng)村的公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等卻仍然非常落后，滿足不了廣大人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。而PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于最大限度的利用社會(huì)資本，吸納社會(huì)投資，能夠?yàn)檗r(nóng)村公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金，這不失為一條建設(shè)新農(nóng)村的新路。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出存在的問題

我國現(xiàn)行法律規(guī)定中尚存在難以圓融的內(nèi)在矛盾，根據(jù)我國現(xiàn)行的《土地管理法》第六十二條規(guī)定對(duì)農(nóng)村村民擁有宅基地的限制和《繼承法》第三條第二款房屋作為財(cái)產(chǎn)屬于公民的遺產(chǎn)的規(guī)定，同時(shí)基于我國《物權(quán)法》“房地一體”的原則只適用于國有土地上房屋和土地權(quán)利分離的情況的現(xiàn)狀，農(nóng)村宅基地上面的房屋轉(zhuǎn)讓是否也應(yīng)當(dāng)適用該原則尚無定論，雖說目前司法的實(shí)踐中基本對(duì)此持肯定態(tài)度。正式因?yàn)樯鲜龇芍g的內(nèi)在矛盾，使得即使目前的法律法規(guī)和相關(guān)政策不允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村的宅基地，而現(xiàn)實(shí)中卻形成了城鎮(zhèn)居民通過《繼承法》等相關(guān)法律合法擁有農(nóng)村房屋，實(shí)際上便以間接的方式取得了宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象。特別是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，戶籍遷出農(nóng)村定居城鎮(zhèn)的人越來越多，加上我國實(shí)行的計(jì)劃生育制度的影響，而基于繼承權(quán)取得閑置宅基地上的房屋事實(shí)上與實(shí)際取得宅基地使用權(quán)區(qū)別并不明顯，這使得大量的農(nóng)村宅基地被閑置的問題也更加突出。

一方面是農(nóng)村居民往城市的涌入，農(nóng)村人口的減少；另一方面是人口紅利的衰減，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，近五年來，我國的人口總撫養(yǎng)比為34.2%、34.4%、34.9%、35.3%和36.2%，人口紅利呈逐年遞減趨勢(shì)。農(nóng)民從城市的獲取的收入遠(yuǎn)比在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)收入高，城市對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的強(qiáng)力吸引使得農(nóng)村勞動(dòng)力越來越少，宅基地被閑置的情況越發(fā)普遍，偏遠(yuǎn)地區(qū)則更是如此。農(nóng)村就業(yè)機(jī)會(huì)較少、就業(yè)渠道不暢，收入不足，很大程度上影響著農(nóng)民工的就業(yè)選擇，宅基地隨著人口的流失被閑置的問題越發(fā)嚴(yán)重。進(jìn)行建設(shè)只能使用國有土地的法律規(guī)定鞏固了國有土地在土地市場(chǎng)上的一級(jí)壟斷地位，因此更是阻塞了宅基地使用權(quán)的退出，地方政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員更增加了農(nóng)民土地權(quán)益被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。

城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張，雖然為城市提供了更多的發(fā)展空間，但同時(shí)也是以不斷擠占農(nóng)村村民的生存空間為代價(jià)。許多已經(jīng)融入城市之中而戶口并未遷出農(nóng)村的新市民在農(nóng)村的宅基地卻并無相應(yīng)退出機(jī)制。為解決這一問題，各個(gè)地方也因地制宜地推出了各自的試點(diǎn)方案進(jìn)行探索。現(xiàn)行各地政府推出了“地票”制度、“增減掛鉤”制度，以及以宅基地交換城鎮(zhèn)房屋，將閑置的宅基地進(jìn)行復(fù)耕的方式，將農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)的土地置換等試點(diǎn)方案。然而，一些地方試點(diǎn)方案中將農(nóng)民的宅基地置換成商品房的政策在實(shí)踐中存在許多現(xiàn)實(shí)問題，一是商品房空間位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，不利于廣大農(nóng)村村民的生產(chǎn)、生活、就業(yè)等，因而廣大農(nóng)民的積極性不高；二是這種做法沒有充分考慮長期以來的城鄉(xiāng)二元體制對(duì)農(nóng)民權(quán)益產(chǎn)生的負(fù)面影響以及由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)、發(fā)展能力上的巨大差異，并不利于農(nóng)民向真正市民的轉(zhuǎn)變。無論是何種試點(diǎn)方案都已將農(nóng)村宅基地所有權(quán)進(jìn)行變更，實(shí)際上是將這些集體所有權(quán)的土地先行征收變成國有土地，再將這些土地出賣給農(nóng)民。因此，這些試點(diǎn)在實(shí)質(zhì)上并沒有突破現(xiàn)有法律制度的限制，也背離了集體土地與國有土地平等、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的原則，并不屬于宅基地使用權(quán)的退出。就我國目前各地區(qū)的實(shí)踐來看，各地區(qū)的資金籌措方式單一，難以實(shí)現(xiàn)資金平衡，單純依靠政府部門的資金籌措難以為繼。宅基地是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居者有其屋的重要社會(huì)保障。失地農(nóng)民的社保問題，顯然不是金錢能完全解決的問題，還應(yīng)當(dāng)有其他配套措施，而這僅靠政府部門力量是不夠的。在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，由于制度的藩籬，工商資本根本無法涉及，于是形成了一方有資金進(jìn)行投資建設(shè)卻無土地，而另一方有土地閑置卻無資金投資建設(shè)造成資源的浪費(fèi)矛盾，引入PPP模式，改善政府監(jiān)管不失為解決當(dāng)前面臨問題一條切實(shí)路徑。

三、運(yùn)用PPP模式對(duì)宅基地使用權(quán)退出的法律分析

宅基地使用權(quán)的退出，學(xué)者普遍不贊同宅基地使用權(quán)進(jìn)行入市交易，其核心便是在于宅基地使用權(quán)的福利性。運(yùn)用PPP模式在現(xiàn)階段的宅基地使用權(quán)退出制度改革之中，能夠兼顧宅基地使用權(quán)的福利性，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（一）PPP模式對(duì)于宅基地使用權(quán)退出的優(yōu)勢(shì)

雖然從長遠(yuǎn)上看，由于我國的社會(huì)主義國家性質(zhì)，我國土地所有權(quán)最終會(huì)以國有方式呈現(xiàn)，然就當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元土地所有的現(xiàn)實(shí)而言，為創(chuàng)造農(nóng)民市民化的物質(zhì)條件，作為一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)的農(nóng)民宅基地使用權(quán)仍然需要予以充分尊重。宅基地使用權(quán)的退出最重要也是最核心的問題應(yīng)當(dāng)是對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置，資金是解決這一問題的關(guān)鍵所在。據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)前農(nóng)民不愿意退出宅基地使用權(quán)主要是出于經(jīng)濟(jì)因素的考慮的比例占到了70%以上。一方面，農(nóng)戶擔(dān)心宅基地使用權(quán)退出后無力再購置房屋解決居住養(yǎng)老問題；另一方面，部分農(nóng)戶對(duì)于宅基地潛在的升值潛力有所期待，認(rèn)為當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。

宅基地使用權(quán)退出之后，工商資本在不改變集體土地所有制的基礎(chǔ)上可以利用退出之后的宅基地進(jìn)行投資建設(shè)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全可以交由宅基地使用權(quán)人與需地人共同協(xié)商。PPP模式的私人資本可以但不限定通過下列途徑或者方式將宅基地使用權(quán)進(jìn)行退出，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。第一，將農(nóng)村居民的宅基地集中由私人資本進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，政府部門向私人資本收取一定資金作為擔(dān)保，私人資本在取得商業(yè)開發(fā)時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)配套進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施以及公益設(shè)施建設(shè)，此時(shí)主要是宅基地使用權(quán)的建設(shè)用地的性質(zhì)出發(fā)的。第二，私人資本可以對(duì)農(nóng)村承包土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營，同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商要求，政府部門保證規(guī)劃前提合理的情況系作為一方主體，基礎(chǔ)設(shè)施以及公益設(shè)施相應(yīng)無償交付村集體組織使用。相應(yīng)的，原有宅基地使用權(quán)也就不復(fù)存在。

當(dāng)然，無論是以何種方式退出農(nóng)村宅基地使用權(quán)，都應(yīng)當(dāng)在尊重村民意愿的前提下進(jìn)行，這也是尊重宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立物權(quán)的應(yīng)有之義。尊重村民的意愿勢(shì)必需要建立相應(yīng)的宅基地使用權(quán)退出的激勵(lì)機(jī)制，而激勵(lì)機(jī)制核心和關(guān)鍵在于利益的分配問題。構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制能夠激發(fā)農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出的動(dòng)力，減小宅基地使用權(quán)退出所面臨的阻力；同時(shí)，構(gòu)建合理的激勵(lì)機(jī)制，也能夠避免忽視失地農(nóng)民的社保問題，在尊重農(nóng)民自身意愿的前提下為農(nóng)民提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)。城市地價(jià)高企，人地緊張使得工商資本下鄉(xiāng)尋求利益，而PPP模式作為一種政府與私人資本合作的模式，能夠?yàn)檎厥褂脵?quán)退出市場(chǎng)提供配套的資金支持，也能夠?yàn)橛行枨蟮氖У剞r(nóng)民提供一定的就業(yè)機(jī)會(huì)，還能夠?yàn)橐呀?jīng)融入城市的新市民提供宅基地使用權(quán)的退出渠道，促進(jìn)資源的有效利用?？傮w而言，運(yùn)用PPP模式進(jìn)入宅基地使用權(quán)退出的制度構(gòu)建，可以說得上是目前高效利用土地的一種新的嘗試。

（二）宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制

對(duì)農(nóng)村土地而言，農(nóng)民自己才是最好的經(jīng)濟(jì)學(xué)家[8]，我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)民情況則更是如此，農(nóng)民更加重視眼前現(xiàn)實(shí)的利益，因此激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建對(duì)于宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)必不可少。然而，激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建需要對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行分類考察，一個(gè)是地理區(qū)位或者發(fā)展?jié)摿^好的地區(qū)，另外一個(gè)是地理區(qū)位相對(duì)較差的區(qū)域。

地理位置較好或者發(fā)展?jié)摿^大的區(qū)域，宅基地使用權(quán)人對(duì)土地增值具有較高期待一般不會(huì)輕易將土地退出，而現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民一般缺乏足夠資金也并沒有足夠的動(dòng)力對(duì)自身宅基地進(jìn)行投資進(jìn)行建設(shè)，此時(shí)的宅基地使用權(quán)的功能更類似于一種投資方式。其中，最為典型的是“城中村”問題，“城中村”村民基于宅基地使用權(quán)可以將宅基地上的房屋出租或者流轉(zhuǎn)獲得大量土地收益。農(nóng)民由于有利可圖，大量進(jìn)行私搭亂建，于是大量的“城中村”卻幾乎成為了“臟亂差”的代名詞。由于土地所有權(quán)的集體所有性質(zhì)，政府部門囿于資金一般不會(huì)對(duì)“城中村”進(jìn)行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而居住環(huán)境的改善，基礎(chǔ)設(shè)施的完善對(duì)“城中村”的長遠(yuǎn)發(fā)展而言是有利的，土地權(quán)利人受益于基礎(chǔ)設(shè)施改善，同時(shí)也有利于城市的和諧發(fā)展，而普通農(nóng)民一方面缺乏這些建設(shè)的資金，另一方面也缺少進(jìn)行這些建設(shè)的動(dòng)機(jī)。在政府部門和宅基地上的權(quán)利人缺乏相應(yīng)的資金和建設(shè)的動(dòng)力時(shí)，引入私人資本進(jìn)行投資開發(fā)建設(shè)，在與集體土地上的權(quán)利人進(jìn)行協(xié)商基礎(chǔ)上，給予私人資本一定的收費(fèi)權(quán)利，對(duì)占用的集體土地上的權(quán)利人給予一定的補(bǔ)償不失為解決當(dāng)下“城中村”問題一條新途徑。

地理區(qū)位相對(duì)較差的地區(qū)伴隨而來的是農(nóng)村人口的流失，人口流失所帶來的是鄉(xiāng)村的凋敝和農(nóng)村的“空心化”，大量宅基地以及耕地的閑置也隨之而來。人口的流動(dòng)是社會(huì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，流動(dòng)意味著人力、資金、技術(shù)及需求等資源的集中配置，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展集聚的重要條件。我國目前的人口流動(dòng)主要是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)。以往對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口所持的主要是這樣一個(gè)判斷：農(nóng)村人口離土離鄉(xiāng)，外出務(wù)工經(jīng)商，可以獲得資金，更新觀念，學(xué)習(xí)技術(shù)，然后返回家鄉(xiāng)改造傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村。而現(xiàn)實(shí)情況卻與之相反，人口的流動(dòng)使得鄉(xiāng)村最緊迫需求的資金、人才、知識(shí)大量向城市集中，以致造成鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”。[9]與鄉(xiāng)村發(fā)展的“空心化”相伴而來的是農(nóng)村宅基地的大量閑置。運(yùn)用PPP模式參與解決宅基地使用權(quán)退出，在私人資本參與的過程中，必然會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力需求的增長，由此帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，回復(fù)農(nóng)村活力。一方面解決了進(jìn)城安家居住的農(nóng)民宅基地被大量閑置造成資源浪費(fèi)的問題；另一方面，這也為當(dāng)?shù)靥峁┝诵碌慕?jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少農(nóng)民工向大城市流動(dòng)，緩解大城市人口壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展；對(duì)于私人資本而言，PPP模式為其提供了一種新型的投資渠道，為其閑置的資金找到了一個(gè)宣泄口，滿足了其進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營的需求。

（三）PPP模式對(duì)于宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)的法律分析

宅基地使用權(quán)為農(nóng)民社會(huì)保障之根本，牽一發(fā)而動(dòng)全身，其改革推進(jìn)必須要十分慎重。引入PPP模式在推進(jìn)宅基地使用權(quán)退出市場(chǎng)方面有許多優(yōu)勢(shì)，但在此過程中我們?nèi)匀恍杳魑韵聨讉€(gè)問題。

1.PPP模式視角下宅基地使用權(quán)退出中政府角色定位。在一般的PPP模式中，政府具有雙重的屬性：一方面是作為合同一方當(dāng)事人的合作者的地位；另一方面充當(dāng)著項(xiàng)目運(yùn)行過程中的監(jiān)管者以及項(xiàng)目完成后的評(píng)估者的角色。傳統(tǒng)的情況中，政府是公共物品的壟斷提供者，對(duì)公共物品的提供既是權(quán)力也是責(zé)任；而在當(dāng)下的“交易成本公共物品理論”之中，政府不再是公共物品的壟斷提供者，而是協(xié)議一方的合作者以及運(yùn)行中的監(jiān)管者。

《廈門市推廣運(yùn)用政府和私人資本合作（PPP）模式實(shí)施方案》規(guī)定推廣PPP模式要遵循誠信守約的原則，即政府部門與私人資本之間在平等協(xié)商和依法合規(guī)的基礎(chǔ)和前提下簽訂項(xiàng)目合同，明確對(duì)公共產(chǎn)品提供的標(biāo)準(zhǔn)以及付費(fèi)等相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)通過雙方的合約明晰PPP項(xiàng)目參與方各自的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。政府和私人資本之間一旦簽署協(xié)議，就都必須嚴(yán)格按照約定內(nèi)容執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在新型PPP模式中間政府不再是公共物品的壟斷提供者，但政府對(duì)PPP項(xiàng)目不是將項(xiàng)目通過相應(yīng)的方式轉(zhuǎn)出去之后就了事，而也應(yīng)該注重項(xiàng)目運(yùn)行之后的評(píng)價(jià)和監(jiān)管，以保證私人資本所提供的公共物品能夠滿足廣大人民群眾的需求。從目前現(xiàn)實(shí)中已有的實(shí)踐來看，各個(gè)地方相繼出臺(tái)的各類規(guī)范性文件或者指導(dǎo)意見等對(duì)關(guān)于政府監(jiān)管地位等相關(guān)的規(guī)定仍舊過于原則化，不夠明確，不利于現(xiàn)實(shí)操作。如《福建省人民政府關(guān)于推廣政府和私人資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》、《廈門市推廣運(yùn)用政府和私人資本合作（PPP）模式實(shí)施方案》等，實(shí)際操作性不強(qiáng)。為實(shí)現(xiàn)政府的監(jiān)管功能，由于特許經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)利和身份的特殊性，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出限制，將定期從特許經(jīng)營者處獲得項(xiàng)目經(jīng)營信息的權(quán)利通過協(xié)議或立法授予相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（例如簽訂PPP合同的機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門或者PPP中心等），來確保項(xiàng)目在其運(yùn)行完整生命周期內(nèi)都能及時(shí)獲得用于管理財(cái)政承諾的相關(guān)數(shù)據(jù)。而由于資本固有的逐利性本質(zhì)，工商資本在下鄉(xiāng)過程中極有可能損害到農(nóng)民的利益，而農(nóng)民半熟人社會(huì)的鄉(xiāng)土屬性，以及中國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)擅分不擅合的特征，直接導(dǎo)致農(nóng)民一般不會(huì)選擇通過訴訟等方式維權(quán)，更多的會(huì)選擇上訪甚至集會(huì)游行示威等非理性方式進(jìn)行維權(quán)，處置不當(dāng)很可能造成群體性事件，實(shí)際上另一方面也是制度根本沒有為他們提供相應(yīng)的參與程序[10]。因此，在資本下鄉(xiāng)進(jìn)行建設(shè)的過程中，政府更應(yīng)強(qiáng)調(diào)其監(jiān)管者的地位，不能在宅基地使用權(quán)退出之后，便對(duì)私人資本的經(jīng)營行為不管不顧。

而正是宅基地對(duì)農(nóng)民的特殊意義，政府部門在PPP模式中更應(yīng)該特別強(qiáng)調(diào)其監(jiān)管者的地位。其一，宅基地使用權(quán)退出一般而言不是成片的退出，牽涉到的農(nóng)民眾多，政府稍有監(jiān)管不善，很容易釀成群體性事件；其二，私人資本進(jìn)入公共物品提供領(lǐng)域的目的是獲取更大的經(jīng)濟(jì)利益，這是資本的天性，在政府監(jiān)管不力的情況下以不正當(dāng)手段謀求更大的經(jīng)濟(jì)效益的情況也極有可能發(fā)生，這必將損害廣大農(nóng)民群眾的利益；最后，就宅基地的屬性而言，宅基地本身是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部對(duì)本集體組織成員所進(jìn)行的一種福利性分配，在一定程度上也是農(nóng)民安身立命之本，是實(shí)現(xiàn)其居有所屋的最低層次的要求，農(nóng)民缺乏相應(yīng)的組織和私人資本進(jìn)行平等對(duì)話，在這個(gè)意義上而言政府的監(jiān)管起到了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作用。

2.適時(shí)修法，解決法律滯后問題。法律的應(yīng)當(dāng)切合社會(huì)實(shí)際，符合社會(huì)正義，我國立法者基于“家長主義”的執(zhí)政理念，一味禁止農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓顯然已不符合實(shí)際，而新的法律規(guī)范制度又未確立，加上政府相關(guān)職能部門監(jiān)管的松散，因此群眾將宅基地上的房屋違法轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的情況十分普遍。這在靠近城區(qū)的地方的表現(xiàn)便是“小產(chǎn)權(quán)房”，“小產(chǎn)權(quán)房”由于不用繳納土地出讓金等使得價(jià)格比同區(qū)位的商品房?jī)r(jià)格很低，因此許多購房者明知“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣違反現(xiàn)行法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)范，但還是愿意冒著法律風(fēng)險(xiǎn)購買。在這種情況下，農(nóng)民村集體的土地所有權(quán)實(shí)際上并未通過征收程序便已具有經(jīng)營性且已相當(dāng)于實(shí)際入市。只是，我國現(xiàn)在的“小產(chǎn)權(quán)房”也已經(jīng)具備經(jīng)營性且已實(shí)際上入市，只是違反強(qiáng)行法規(guī)定而無效。

我國的《土地管理法》于20世紀(jì)80年代頒布以來，進(jìn)行了四次修改，最近一次的修法是在2011年，從2011年至今已經(jīng)有五年時(shí)間，而在這五年的時(shí)間里，我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)已發(fā)生了深刻的變革，我國已經(jīng)進(jìn)入新的歷史發(fā)展時(shí)期，《土地管理法》已經(jīng)落后于現(xiàn)實(shí)發(fā)展。其中最為顯著的是“小產(chǎn)權(quán)房”問題，政府基于“土地財(cái)政”的考慮對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”不予轉(zhuǎn)正，實(shí)際在很大程度上是基于地方政府的財(cái)政收入之阻礙，長遠(yuǎn)看來此種做法不利于我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與《土地管理法》第四十三條確立的“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，使用土地都只能使用國有土地”土地二元制的土地結(jié)構(gòu)有著深刻關(guān)系，土地管理法所確立的土地二元結(jié)構(gòu)實(shí)際上就是原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維在法律制度上的現(xiàn)實(shí)反映。通過征收稅費(fèi)的方式來改變地方政府對(duì)土地出讓金的依賴，調(diào)整地方財(cái)政收入，為宅基地使用權(quán)的退出進(jìn)行配套改革。事實(shí)上，在2008年，中共中央通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地已經(jīng)明確了逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的發(fā)展方向；在2015年，對(duì)宅基地制度的改革和完善則更進(jìn)一步的要求，即宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制。因此，反映在法律制度上，《土地管理法》中所確立的城鄉(xiāng)二元的土地管理制度實(shí)際上已經(jīng)不符合我國的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要。從另一個(gè)方面來說，《土地管理法》所確立的城鄉(xiāng)二元的建設(shè)用地使用制度限制城市住宅用地的供給，間接地推高了推高了住房?jī)r(jià)格。住房問題是我國城市中極為突出的問題，集中體現(xiàn)在城市房屋價(jià)格與收入配比不平衡上。而要堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，則必然需要提高土地的供給，而這實(shí)際上就必須要對(duì)目前的土地供給制度進(jìn)行改革和完善，修訂《土地管理法》。從根本上而言，《土地管理法》第四十三條確立的城鄉(xiāng)二元的建設(shè)用地使用制度實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的殘留品，已然不適合當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。

結(jié)語

我國《土地整治規(guī)劃（2011-2015）》中明確規(guī)定以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為前提，穩(wěn)妥推進(jìn)村莊整治；以推進(jìn)土地節(jié)約集約利用為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極開展建設(shè)用地整治的主要任務(wù)。宅基地使用權(quán)退出也是在遵循土地節(jié)約集約利用的原則之下開展的，并且在實(shí)踐中間，政府部門基于土地財(cái)政等原因推進(jìn)動(dòng)力較大，卻由于缺乏資金使得后續(xù)力道不足；與此同時(shí)，私人資本卻四處尋求投資渠道，而此時(shí)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的退出正好為其敞開了投資的大門，資本獲得了投資渠道。另外在湖南、重慶以及江蘇等地引入PPP模式進(jìn)行土地整治的實(shí)踐中，也取得了不錯(cuò)的效果。PPP模式作為能夠最大程度的調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)閑置資本以及農(nóng)民三方進(jìn)行合作的發(fā)展模式，其優(yōu)越性也已經(jīng)得到實(shí)踐證明。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中由于農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等諸多原因造成的農(nóng)民宅基地上房屋閑置，農(nóng)民“人地分離”的造成土地資源的浪費(fèi)以及政府在主導(dǎo)進(jìn)行宅基地使用權(quán)退出領(lǐng)域心有余而力不足等問題，這些問題在引入PPP模式之后都能夠有效地解決，PPP模式能夠?yàn)楫?dāng)前我國宅基地使用權(quán)的退出提供一種新的解決思路和方法。

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