政府購買公共體育服務的困境與治理
——基于制度供給的視角

□向復琴（西華師范大學四川南充637000）

政府購買公共體育服務的困境與治理
——基于制度供給的視角

□向復琴（西華師范大學四川南充637000）

以政府購買公共體育服務的困境為研究對象，從制度供給的視角，通過實踐面向的分析，討論我國政府購買公共體育服務中的現(xiàn)實困境，包括制度供給的脆弱性、有效性問題和動機問題，指出制度合法性不足為政府購買公共體育服務制度供給困境產(chǎn)生的根源。提出立法為先：由脆弱制度到法制保障；多方互動：營造制度供給的合法性社會環(huán)境的治理手段。

政府購買制度供給困境根源治理

前言

隨著政府職能的轉變，公共服務從政府固有職能中剝離，生產(chǎn)者和提供者相分離已成國際性態(tài)勢。我國政府購買公共服務作為供給分離方式的其中之一，起源于二十世紀90年代的上海。繼而，隨著2015年1月4日《政府購買服務管理辦法(暫行)》的應時出臺，反映出了中央政府對地方政府購買服務改革探索的肯定，以及管理理念的更新與宏觀政策的轉向。購買公共體育服務作為我國政府購買公共服務的重要領域，隨著購買公共服務的不斷發(fā)展，也隨之不斷進步。然而不可否認的是我國政府購買在很大程度上還不成熟，政府購買作為一種供給手段的變革，要想在短時間內形成快速發(fā)展還存在著困境。因此本文根據(jù)E linor Ostrom的《公共事務治理之道Governing the C ommons》，以制度供給的視角分析政府購買公共體育服務實踐中面臨的困境，并提出我國政府購買公共體育服務過程中所面臨制度供給困境的治理之道。

1、政府購買公共體育服務面臨的困境

政府購買公共體育服務是指在現(xiàn)實條件的壓力下，政府為更好的滿足社會公眾的體育需求，不得不改變原來低效率全包的供給方式，采用公私合作、合同承包等方式，與社會、市場合作進行公共體育服務建設。政府購買作為一種制度供給的革新，在實踐過程中必然存在著不確定因素，這些不確定就造成政府購買的供給困境。供給困境在于公眾對于新制度供給的懷疑而導致制度脆弱性、有效性問題和動機問題。結合長沙市政府購買游泳服務的實踐案例，以此探析政府購買公共體育服務的制度供給困境、根源和治理路徑，以期對我國政府購買公共體育服務提供一種新思路。

1.1、困境案例：長沙市政府向社會購買游泳服務（簡稱“購買游泳服務”）

長沙市政府根據(jù)《政府采購法》和《體育場館管理條例》等文件，于2009年開始向社會購買游泳服務，開放時間為暑假實踐每天的14:00-18:00，免費開放15家游泳館，4家所屬高校，2家所屬政府部門，其余都屬營利性質。在當時未對購買的服務做詳細的標準制定，導致后來出現(xiàn)服務對象無法享受服務的現(xiàn)象。市政府與2010年完善政策制度，并以各種優(yōu)惠政策鼓勵游泳場館與其合作，游泳館數(shù)增加至39家，包括營利與非營利場館，并對購買的服務做出具體要求。在服務被享受的過程中，有記者采訪到營利性游泳場館運用時間段人數(shù)集中的變通政策，拒絕服務。因為合作對象性質的多樣化，政府采取的活性手段購買部分場館的使用權利。根據(jù)人均面積2.5平方米限定游泳館人數(shù)，政府購買的游泳服務從最開始2009年的15家游泳館逐年增加至2015年42家，16年改變了購買內容，游泳場館降至24家，增加了其他項目培訓37家，為更好的為中小學生的體質服務。各定點游泳場館要根據(jù)《湖南省公共游泳場所管理辦法》規(guī)定，制訂各項安全管理制度和應急預案，按要求配備安全救生人員，核定游泳人數(shù)，確保開放的游泳場館水質、空氣符合國家標準，相關設施設備完善。2014年出現(xiàn)網(wǎng)絡預約方式，但是在實行過程中，在當?shù)卣牟少従W(wǎng)信息分享欄可以看到，所有的參與消費主體是以長沙市中小學生為主，他們以就近的方式享受服務，但以望城區(qū)、瀏陽市、長沙縣等地區(qū)的實踐方式不同，當?shù)貙W生要享受政府購買的游泳服務要遵從當?shù)鼐唧w的政府通知。

為什么我們對政府購買的大量運行如此抱有信心？從“購買游泳服務”看出，政府購買公共體育服務作為新制度的供給還存在困境。

1.2、制度供給困境

（1）脆弱性問題。

“購買游泳服務”是以《政府采購法》為總依據(jù)，根據(jù)《公共體育文化設施條例》和《湖南省公共游泳場所管理辦法》等條文購買公共游泳服務。而關于政府向社會組織購買游泳服務的政策，缺乏一致性的可靠法律文件，從而政府購買未形成體系化。國內目前還沒有形成專門關于政府購買公共服務的全面性法律，使各級地方政府在開展政府購買的實踐過程中缺乏法律依據(jù)。2003年的《中華人民共和國政府采購法》是唯一一部國家層面的法規(guī)。有些地方政府從本地區(qū)實際情況出發(fā)，自行制定、頒布了相關指導性意見、實施以及考核評估辦法，但這些行政法規(guī)或條例往往在可操作性和科學合理性方面有所欠缺，效力低而且隨意性較大。

（2）有效性問題。

購買游泳服務中，呈現(xiàn)出供給內容的單一化，供給非均衡性的問題。不可否認，游泳服務在暑假確實為中小學生身體鍛煉所需要，但中小學生身體鍛煉的手段并不僅僅只有通過游泳獲得，在服務內容的選擇上較為單一，直至16年才正式開放其他體育服務。在參與人群中，參與對象是長沙城區(qū)的中小學生，參與主體單一化，但望城區(qū)、瀏陽市、長沙縣等地區(qū)的服務權利與長沙市其他市區(qū)參與主體所享受的權利卻不相同，體現(xiàn)出非均等化。這種在供給內容、主體、區(qū)域等當面的不均衡會影響政府購買制度供給的有效性。

（3）動機問題。

政府購買制度所提供的物品是集體物品，理性人尋求的是免費的服務或是盡可能的利益訴求，這種經(jīng)濟理性在實踐中，存在著導致制度供給失敗的可能性。在購買游泳服務中，政府作為購買者的出發(fā)點是為了提供更好的游泳服務，游泳館的消費者包括中小學生、學生家長以及自費游泳者，消費者的參與動機是如何“舒適”的享受游泳服務，游泳場館的性質決定游泳館的立足點是盡可能的吸引人群消費，但不包括中小學生免費的消費者，由此出現(xiàn)了拒絕服務的現(xiàn)象。

2、政府購買公共體育服務困境根源及治理手段

2.1、政府購買公共體育服務制度供給困境的根源

人們對于制度的關心，使得政府購買制度供給的困境根源顯現(xiàn)，針對困境的研究分析，認為政府購買是基于理性行為的選擇，而根源在于制度的政府購買公共體育服務的合法性不足。

我們傳統(tǒng)的觀念模式是：政府從事公共工作，企業(yè)從事私人部門的工作，慈善的非營利機構則填充二者間的空白，各人自掃門前雪。而政府購買公共體育服務作為政府固有職能（inherently government functions）的剝離，與傳統(tǒng)觀念相背離，在很大程度上會造成合法性的流失。值得我們注意的是，目前的政府購買只是基于政府自上而下的改革，并不是基于公民自下而上的訴求。面對日益突出的公共體育服務的矛盾，政府不得不被迫改變供給方式，這使得政府購買具有相當程度的自上而下的權威，權威雖好，也存在著弊端：政府購買是應政府之需，而不是公眾之需。總的來說我國的政府購買呈現(xiàn)出上下脫節(jié)的局面，政府購買并不具有“眾所周知”的合法性。

2.2、政府購買公共體育服務制度供給困境的治理手段

《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出“全面提升體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化水平”為我們解決政府購買公共體育服務的困境找到了理論依據(jù)。治理意味著多方互動，我國政府購買公共體育服務中對于制度供給的治理要做到：

（1）立法為先：由制度脆弱到法制保障。

治理的權威工具主要表現(xiàn)形式是法律，政府購買的合法性不足導致制度的脆弱性顯現(xiàn)。David B eetham將合法性分為三個維度：合法、共同價值觀、同意。首先，立法，立法是公共意志的表達。美國的政府購買最開始就以立法形式確定合法性。我國政府購買需要以法律形式自上而下的向公眾闡述合法性，并對實行法制化的治理，法制化的治理要圍繞整個購買周期。購買周期包括：購買合法性→購買開始之前對購買內容和評價標準的硬性規(guī)定→購買期間各個實行步驟的法律監(jiān)督→后期服務監(jiān)督與評價→下一次的政府購買。美國以《聯(lián)邦政府采辦法案》和《聯(lián)邦政府采購條例》為主，專門性的采購法規(guī)以及與其直接或間接相關的法律法規(guī)有500余部，相關條款4000余個，涉及政府購買公共服務的組織管理、購買程序等環(huán)節(jié)。再次，以公共利益為導向的共享價值觀，政府購買必須和社會公共價值相一致，只有直接從價值中產(chǎn)生出來的法律才能被認為是合法的。最后，多數(shù)人同意。運用法律手段保證參與者的知情權，促進公平?jīng)Q策，得到支持。

（2）多方互動：營造制度供給的合法性社會環(huán)境。

政府購買公共體育服務不僅是自上而下的改革更應是自下而上的訴求，這是一個多方參與的過程，需要相互連接合作，形成政府購買社會認可的大環(huán)境。政府部門堅持以公共服務為導向，著重公共體育服務“公共性”的特點，注重公眾參與、公私合作，公共選擇和集體決策；社會組織以積極參與為導向，核心職責在于積極參與政府購買公共服務；社會公眾以權利認知為導向，樹立合理的公共體育服務消費觀。根據(jù)國家實際情形，提出政府在國家層面上承認制度供給的合法性并加強基層宣傳，營造社會公眾“眾所周知”的文化環(huán)境，實現(xiàn)制度脆弱性到法制保障，實行法制化的治理。

綜上，政府在購買公共體育服務的實踐中，治理成為新路徑。盡管制度供給面還存在著困境，但困境是可以被治理的。治理并不是結果而是過程，以法律權威形式確立政府購買公共體育服務的合法性，頒布相關法律法規(guī)支撐政府購買體系，在購買過程中多方互動，強調政府與社會的合作，主體的共同參與，以期實現(xiàn)政府購買的良性發(fā)展。

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G812

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1006-8902-（2017）-08-ZQ

向復琴（1993-）,女,漢族,湖北恩施人,研究生,研究方向：體育教育訓練。