從軟法視角看我國(guó)協(xié)商民主制度

黃鵬鵬 梁世峰

(1.華僑大學(xué),福建 泉州 362021;2.湖北省社會(huì)主義學(xué)院,湖北 武漢 430062)

從軟法視角看我國(guó)協(xié)商民主制度

黃鵬鵬1梁世峰2

(1.華僑大學(xué),福建 泉州 362021;2.湖北省社會(huì)主義學(xué)院,湖北 武漢 430062)

軟法擁有獨(dú)特的制定程序和實(shí)施保障方式,在國(guó)家管理尤其是公域治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用,軟法與硬法共同構(gòu)建組成了完整的法律體系。協(xié)商民主是政治民主的重要形式之一,在我國(guó)的實(shí)踐主要體現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度及其運(yùn)行之中。軟法治理與協(xié)商民主有著天然的適應(yīng)性,在全面建設(shè)法治中國(guó)的當(dāng)下,應(yīng)當(dāng)更好地運(yùn)用軟法治理和協(xié)商民主,推動(dòng)我國(guó)民主法治事業(yè)的發(fā)展。

軟法 協(xié)商民主 人民政協(xié)

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的基本政治制度之一,是協(xié)商民主在中國(guó)、甚至是世界政治舞臺(tái)上的成功實(shí)踐范例,其產(chǎn)生和發(fā)展體現(xiàn)了與傳統(tǒng)票決民主截然不同的治理思維?！败浄ā笔情L(zhǎng)期存在于人類社會(huì)的行為規(guī)范形式,到了二十世紀(jì)中后期,軟法在全球范圍內(nèi)特別在公域治理的研究之中越來(lái)越多地受到重視。將軟法治理理論運(yùn)用在我國(guó)協(xié)商民主的實(shí)踐之中,能夠積極推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治進(jìn)一步完善。

一、軟法的概念界定

一般而言,“法”是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志的、由國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)行為規(guī)范,因其具有制定程序的嚴(yán)格性和實(shí)施的強(qiáng)制性,又被稱之為“硬法”。軟法這一概念剛剛出現(xiàn)時(shí),因其并不具有傳統(tǒng)意義的法之強(qiáng)制性,因而并未受到法學(xué)界的重視。二十世紀(jì)后期,全球范圍內(nèi)公共治理的勃興、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展以及國(guó)際交流的日益密切,使得越來(lái)越多的法學(xué)專家開(kāi)始對(duì)軟法進(jìn)行深入研究,學(xué)界對(duì)于軟法及相關(guān)理論的態(tài)度也變得更加積極。

軟法的準(zhǔn)確定義,在學(xué)術(shù)界存在不同意見(jiàn)。我國(guó)的羅豪才教授認(rèn)為軟法具有以下特征:首先在立法主體上,軟法規(guī)范的制定主體相較于硬法更加多樣,其中既有公權(quán)力機(jī)關(guān),也有社會(huì)群體組織或其他組織等,后兩者制定的軟法必須以某種方式獲得國(guó)家公權(quán)力的認(rèn)可;其次從表現(xiàn)形式考察,軟法不像硬法那樣,必須以較為固定的形式結(jié)構(gòu)呈現(xiàn),既可以文字書面形式存在,也可以具有規(guī)范作用的、無(wú)形的社會(huì)慣例存在;再次從規(guī)則的內(nèi)容來(lái)看,軟法通常不包含罰則的內(nèi)容,一般不具有像硬法那樣的否定性法律后果,軟法的保證實(shí)施主要依靠立法對(duì)象的自我約束以及立法主體制定的相關(guān)激勵(lì)性措施;最后從法律效力考察,軟法由于上述制定主體、表現(xiàn)形式及內(nèi)容上的特點(diǎn),使其一般不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力。同時(shí),硬法一般會(huì)有明晰的法律位階體系,而軟法往往不具有上述清晰明確的位階排列。根據(jù)目前學(xué)術(shù)界的各種研究成果,筆者認(rèn)為,所謂軟法,是指由一定社會(huì)群體為了實(shí)現(xiàn)共同意志而制定或認(rèn)可的以保護(hù)力為主強(qiáng)制力為輔、主要依靠自我約束或社會(huì)影響力等內(nèi)在約束機(jī)制對(duì)社會(huì)個(gè)體的行為產(chǎn)生實(shí)際效果的行為規(guī)范。與傳統(tǒng)硬法相比,軟法在制定主體、制定程序、淵源形式及保障措施等方面更加多樣化。

軟法規(guī)范廣泛存在于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域,在公共治理領(lǐng)域尤為突出,其中既有在社會(huì)發(fā)展中形成的各種社會(huì)生活慣例,也有國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)群體制定或認(rèn)可的具有對(duì)外功能的各種公共規(guī)范措施,同時(shí)還有公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、行業(yè)自治組織、社會(huì)團(tuán)體組織及群眾自治機(jī)構(gòu)為了進(jìn)行自我規(guī)制而制定形成的多種規(guī)范。與硬法相比,上述軟法規(guī)范更加貼近現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)生態(tài)的具體情況,其執(zhí)行力和活力也更加突出;這些在過(guò)去被忽視的軟法規(guī)范,同硬法一起,保障和推動(dòng)了社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的規(guī)范化、制度化。

二、軟法與我國(guó)協(xié)商民主的關(guān)聯(lián)性

中共十八大報(bào)告指出:社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式。協(xié)商民主與軟法在性質(zhì)、工作方式等方面,存在著深刻的關(guān)聯(lián)性。在我國(guó),人民政協(xié)是協(xié)商民主實(shí)踐的重要陣地,其間所體現(xiàn)的協(xié)商特性具有社會(huì)主義協(xié)商民主的一般特性。下面就以人民政協(xié)為例來(lái)進(jìn)行分析。

第一,從人民政協(xié)的性質(zhì)進(jìn)行分析。人民政協(xié)是一種對(duì)國(guó)家的政治生活和社會(huì)生活產(chǎn)生重要作用的政治組織,具有明顯的公共屬性,但其性質(zhì)嚴(yán)格區(qū)別于一般的公共組織,與私人組織更是存在著本質(zhì)區(qū)別,因此,規(guī)范政協(xié)活動(dòng)的制度主要是公法規(guī)范。不過(guò),不能因此就將規(guī)范國(guó)家機(jī)關(guān)的硬法機(jī)制簡(jiǎn)單地套用到人民政協(xié),因?yàn)槿嗣裾f(xié)并不是國(guó)家機(jī)構(gòu)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》對(duì)人民政協(xié)的廣泛代表性和在歷史中發(fā)揮的重大作用予以肯定,同時(shí)明確了人民政協(xié)在今后將在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活及對(duì)外友好活動(dòng)等多個(gè)領(lǐng)域中繼續(xù)發(fā)揮其獨(dú)特的職能和作用?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》明確規(guī)定人民政協(xié)是中國(guó)人民愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織,是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu),是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式。人民政協(xié)具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政三項(xiàng)主要職能,雖然其運(yùn)行中也存在著對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)用,但是其與國(guó)家機(jī)關(guān)所擁有并行使的國(guó)家權(quán)力存在著本質(zhì)區(qū)別。人民政協(xié)雖然能夠通過(guò)提出意見(jiàn)和建議的方式參與公共治理,但是不能以國(guó)家機(jī)關(guān)的名義作出公共決策。人民政協(xié)的內(nèi)部架構(gòu)關(guān)系也與國(guó)家機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系不同,因此不能將規(guī)范國(guó)家機(jī)構(gòu)的硬法機(jī)制運(yùn)用于人民政協(xié),如此就會(huì)違背人民政協(xié)的法律性質(zhì)和政治地位,違背其政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能定位。

第二,從人民政協(xié)的工作方式進(jìn)行分析。政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政是人民政協(xié)的法定職責(zé),在相關(guān)職能的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,規(guī)范相關(guān)政治主體行為、保障人民政協(xié)及其委員完全履行其職能及義務(wù)的主要是內(nèi)部制度、政策性非規(guī)范性文件、社會(huì)輿論等軟性規(guī)范。人民政協(xié)履行職能的方式也主要是“提建議”,它所體現(xiàn)的協(xié)商民主是一種柔性民主或稱之為軟民主,與我國(guó)人民代表大會(huì)所進(jìn)行的傳統(tǒng)票決民主體現(xiàn)的剛性民主或硬民主不同。這種軟民主、柔性民主,與軟法在精神上存在互通之處,在實(shí)現(xiàn)方式、影響方式上是一致的。

第三,從人民政協(xié)的法治化進(jìn)行分析。法治化的社會(huì)是制度化的社會(huì),只有社會(huì)生活的方方面面都有可以遵循的規(guī)范,國(guó)家的平穩(wěn)運(yùn)行與治理才有可能,人民的權(quán)利才不會(huì)受到公權(quán)力的侵犯和壓迫,社會(huì)的和諧穩(wěn)定才有可能實(shí)現(xiàn)。因此,作為國(guó)家政治生活重要組成部分的人民政協(xié)也應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)其法制化。所謂法治,即指“按照一定原則及相應(yīng)的規(guī)則進(jìn)行治理”。所謂規(guī)則,隨著軟法理論實(shí)踐的不斷發(fā)展,其內(nèi)涵不應(yīng)當(dāng)僅僅理解為傳統(tǒng)的硬法規(guī)范,還包括那些有著內(nèi)在約束力的軟法規(guī)范。法治應(yīng)當(dāng)是硬法與軟法共同對(duì)社會(huì)的治理,法治化應(yīng)當(dāng)是硬法規(guī)范和軟法規(guī)范共同起作用的治理過(guò)程。以上述法治的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,我國(guó)的人民政協(xié)的法制化已取得了一些成就和經(jīng)驗(yàn),而其中發(fā)揮主要作用的就是各種軟法規(guī)范,因?yàn)檐浄ㄒ?guī)范更能適應(yīng)人民政協(xié)和協(xié)商民主的發(fā)展實(shí)際。

三、我國(guó)協(xié)商民主制度的軟法依據(jù)

(一)基本制度依據(jù)

從軟法角度進(jìn)行分析,目前規(guī)范我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐的依據(jù)主要有三個(gè):中共中央2015年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》和《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》兩個(gè)文件,以及1982年通過(guò),并于1994年、2000年、2004年修訂的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》。

《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》主要對(duì)統(tǒng)一戰(zhàn)線及多黨合作工作進(jìn)行了規(guī)范。本文件完善豐富了統(tǒng)一戰(zhàn)線基礎(chǔ)理論,發(fā)展完善了民主黨派和無(wú)黨派人士工作的理論政策,明確了統(tǒng)一戰(zhàn)線各領(lǐng)域工作的基本要求和方針政策,明確了黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的政策舉措,深化了加強(qiáng)黨對(duì)統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)要求,規(guī)范了統(tǒng)戰(zhàn)部門履行職責(zé)、發(fā)揮作用的要求。

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》明確了社會(huì)主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性和基本內(nèi)涵,闡述了加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則和渠道程序,對(duì)新形勢(shì)下開(kāi)展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等作出全面部署,是指導(dǎo)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。而后,中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》,對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)提出更為詳細(xì)具體的實(shí)施意見(jiàn)。

《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》共分五部分,分別是總綱和工作原則、組織總則、全國(guó)委員會(huì)、地方委員會(huì)、附則?！墩鲁獭啡嫦到y(tǒng)地從組織形式方面對(duì)人民政協(xié)工作進(jìn)行規(guī)范,使參與人民政協(xié)活動(dòng)的各群體有了共同的明確的行為準(zhǔn)則,也是地方各級(jí)政協(xié)組織實(shí)施統(tǒng)戰(zhàn)工作的基本依據(jù)。

上述三個(gè)文件,如果以傳統(tǒng)硬法的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,都不屬于法律,但是根據(jù)法的一般原理,只要是制定程序具有正規(guī)性、開(kāi)放性、民主性或協(xié)商性,規(guī)范內(nèi)容具有明確性和可操作性,保障措施具有外在性、物質(zhì)性和約束性,都可納入法律范疇。從這三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,前文所述的文件均屬于規(guī)制我國(guó)協(xié)商民主活動(dòng)的軟法,因而其具有基本規(guī)范的性質(zhì)。

(二)操作性軟法依據(jù)

在上述基本制度文件的統(tǒng)攝之下,我國(guó)協(xié)商民主制度在長(zhǎng)期發(fā)展歷程中形成了一系列的更加具體的操作性軟法規(guī)范,使協(xié)商民主活動(dòng)能夠更加有效有序運(yùn)行。

多黨合作方面,中共中央歷次下發(fā)相關(guān)文件之后,地方各級(jí)黨委機(jī)關(guān)先后都制訂了貫徹實(shí)施有關(guān)中央文件的規(guī)范性文件。這些文件與中央文件的制定程序類似,而其內(nèi)容更貼近各地具體實(shí)際。在多黨合作的具體工作中,當(dāng)出現(xiàn)一些重大事項(xiàng)時(shí),各民主黨派會(huì)在當(dāng)?shù)刂泄颤h委的組織協(xié)調(diào)下,召開(kāi)座談會(huì)或類似活動(dòng),形成會(huì)議紀(jì)要一類的文件。這些文件的制定程序大多都具有相當(dāng)程度的正規(guī)性、開(kāi)放性和協(xié)調(diào)性,同時(shí)內(nèi)容上更具有操作性。

在人民政協(xié)工作方面,由于有全國(guó)政協(xié)這樣一個(gè)明確而又統(tǒng)一的軟法制定主體,因而從操作層面看,與多黨合作領(lǐng)域相比,人民政協(xié)工作的規(guī)范化、制度化依據(jù)更完善成熟。以《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》為基礎(chǔ)制定了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作細(xì)則》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)專門委員會(huì)通則》、《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》及《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)提案工作條例》等具體辦法,對(duì)全國(guó)人民政協(xié)工作作出具體全面的操作性規(guī)定。同時(shí),地方各級(jí)政協(xié)組織針對(duì)自身實(shí)際情況,制訂了相應(yīng)的操作性規(guī)范。上述中央及地方政協(xié)的操作性軟法規(guī)范,保證了我國(guó)人民政協(xié)各機(jī)構(gòu)運(yùn)作的制度化、規(guī)范化和程序化。

四、我國(guó)協(xié)商民主中軟法規(guī)范的發(fā)展路徑

以軟法的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,在我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐領(lǐng)域,一整套比較系統(tǒng)而成熟的法律體系已經(jīng)形成,這個(gè)法律體系以憲法為根本依據(jù),以不同層次的軟法為主要內(nèi)容,主要包括根本法、基本制度、操作規(guī)范三個(gè)層次。以現(xiàn)代法治的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看,雖然我國(guó)的多黨合作和人民政協(xié)工作在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中取得了諸多成績(jī),但是仍然存在許多不能忽視的缺陷與不足。就軟法的創(chuàng)制來(lái)看,基本制度層面較為完善,但操作規(guī)范層面上的缺失依然巨大;而在軟法的具體實(shí)施方面,當(dāng)前存在的問(wèn)題則更多,而且越往基層越突出。

筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)協(xié)商民主活動(dòng)中的軟法規(guī)范加以完善改進(jìn)。

首先,應(yīng)當(dāng)明確擁有軟法制定權(quán)的主體及其所制定的軟法規(guī)范的效力范圍。一定軟法的制定主體只能是該群體或組織的全體成員或代表,除此之外的任何主體都不能代表該群體或組織實(shí)施制定軟法的活動(dòng)。具體操作,則可參考傳統(tǒng)硬法立法權(quán),如只有全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)才有制定在全國(guó)范圍內(nèi)有效的法律的權(quán)力,地方各級(jí)人民代表大會(huì)所制定的地方性法規(guī)只能在其管轄領(lǐng)域之內(nèi)產(chǎn)生效力。由此,在軟法領(lǐng)域,某一政治組織如中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議所制定的軟法規(guī)范只能在其內(nèi)部發(fā)生效力,而不能超越其權(quán)力邊界對(duì)其他不屬于其管轄的組織或個(gè)人產(chǎn)生強(qiáng)制力,而各地方政協(xié)根據(jù)地方實(shí)際所制定的文件,也只有在其領(lǐng)域之內(nèi)才具有軟法效力。

其次,針對(duì)軟法的制定過(guò)程的特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范。軟法與協(xié)商民主有著天然的一致性,軟法的制定過(guò)程中體現(xiàn)了協(xié)商民主的光芒,軟法較之硬法最大的優(yōu)勢(shì)是規(guī)制對(duì)象對(duì)軟法制定的深度參與。規(guī)制對(duì)象的參與使得軟法能夠吸納更多階層主體的利益訴求,其立法成果也更能獲得更廣大群體的接受,而硬法由于其制定過(guò)程的更加嚴(yán)格和程序化,使得硬法的制定一般采用代表組成立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法活動(dòng)制定的方式,雖然可以通過(guò)多種途徑提高立法機(jī)構(gòu)的包容程度,但是仍無(wú)法像軟法那樣廣泛地吸納立法對(duì)象的聲音。因此,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持并適當(dāng)擴(kuò)大軟法制定過(guò)程中立法對(duì)象的參與。

最后,軟法也是法律,因此軟法當(dāng)然是國(guó)家統(tǒng)一法治體系的有機(jī)組成部分,軟法規(guī)范必須與國(guó)家法治體系的基本方針保持一致,但由于軟法制定主體的多樣性,制定程序的靈活性,對(duì)軟法實(shí)施的監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)采取與硬法不同的做法。筆者認(rèn)為對(duì)軟法的監(jiān)督同樣應(yīng)當(dāng)包含國(guó)家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督:國(guó)家監(jiān)督方面,主要包括行政監(jiān)督和司法監(jiān)督,行政監(jiān)督是指相關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)在軟法實(shí)施的過(guò)程中主動(dòng)或被動(dòng)進(jìn)行的監(jiān)督措施,而司法監(jiān)督則主要指國(guó)家司法審判機(jī)關(guān)在收到社會(huì)主體關(guān)于軟法的訴求或者主體實(shí)施司法審查而進(jìn)行的監(jiān)督方式;在社會(huì)監(jiān)督層面,可分為規(guī)制對(duì)象的監(jiān)督及社會(huì)組織的監(jiān)督,軟法規(guī)制對(duì)象的監(jiān)督指規(guī)制相對(duì)人以申訴或者訴訟的方式進(jìn)行監(jiān)督,社會(huì)組織監(jiān)督則是指組建專門解決有關(guān)軟法相關(guān)紛爭(zhēng)的裁判機(jī)構(gòu),并制定相應(yīng)的程序性規(guī)范,以此對(duì)軟法實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督的方式。

責(zé)任編輯:賀俊春

D621

A

1671-2803(2017)02-0079-04

2017-01-15

1.黃鵬鵬(1993—),男,壯族,河南信陽(yáng)人,華僑大學(xué)法學(xué)院2015級(jí)法律(法學(xué))碩士研究生;2.梁世峰(1986—),男,河南信陽(yáng)人,湖北省社會(huì)主義學(xué)院教研室教師。