我國亟待建立健全耕地保護補償機制

文/南寧市國土資源局 陳 宇廣

西土地房地產(chǎn)評估有限責任公司 石寶江

廣西壯族自治區(qū)國土資源廳 陳書榮

我國亟待建立健全耕地保護補償機制

文/南寧市國土資源局 陳 宇廣

西土地房地產(chǎn)評估有限責任公司 石寶江

廣西壯族自治區(qū)國土資源廳 陳書榮

我國人多地少，耕地面積逐年減少，且質(zhì)量亟待提高。與此同時，我國真實城市化水平約40%，低于世界平均水平50%，與發(fā)達國家70%~80%相差更遠。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化向縱深發(fā)展，如何實現(xiàn)在保護耕地的基礎(chǔ)上保障發(fā)展，是中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展需要解決的重大問題。在實行最嚴格的耕地保護制度的基礎(chǔ)上，采取一些市場和經(jīng)濟手段保護耕地，建立健全耕地保護補償機制就是一個很好的辦法。

我國耕地保護補償機制建設(shè)現(xiàn)狀

我國耕地保護補償機制仍處在探索階段，國家沒有專門法律規(guī)定耕地保護補償，與耕地相關(guān)的《土地管理法》、《環(huán)境保護法》和《土地承包法》等也沒有對耕地保護補償作出規(guī)定，但一些省區(qū)對建立耕地保護補償機制進行了探索。

2014年，廣西修訂了《自治區(qū)“小塊并大塊”耕地整治以獎代補專項資金管理暫行辦法》，通過自治區(qū)留成的新增建設(shè)用地土地有償使用費安排，專項用于“小塊并大塊”耕地整治工作實施獎補的專項資金。廣西的做法得到國土資源部的肯定，國土資源部2014年已將耕地整治“廣西模式”列為全國土地改革試點，并優(yōu)先在西南八省區(qū)進行推廣。

2016年8月，廣西《關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險制度的指導(dǎo)意見的通知》，按土地面積、征地次數(shù)和人均水平征收社保資金，用于補貼被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，取消人均耕地的計算方法。這樣，一方面落實耕地的社保價值，另一方面鼓勵農(nóng)民少征耕地。進一步推進耕地保護補償機制的建立和完善。

浙江2016年3月印發(fā)《關(guān)于全面建立耕地保護補償機制的通知》，明確從2016年起，各市、縣政府要按照“誰保護,誰受益”的要求，對耕地保護進行經(jīng)濟補償。

2016年11月，江蘇省出臺《江蘇省耕地保護補償激勵暫行辦法》，全面實施耕地保護補償激勵。辦法明確，省級每年將投入1億元，對全省耕地保護工作成績顯著的2個設(shè)區(qū)市、10個縣(市、區(qū))、50鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府以及部分村級集體，予以通報表揚或資金獎勵。資金獎勵主要用于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村級耕地保護，每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府可獲200萬元獎勵資金，并要用不低于50%的獎勵資金獎勵本轄區(qū)內(nèi)耕地保護成績突出的村級集體。辦法要求，各設(shè)區(qū)市、縣(市、區(qū))要根據(jù)實際制定耕地保護補償激勵具體規(guī)定。

健全耕地保護補償機制的必要性

1.我國耕地保護形勢嚴峻，亟待推進耕地保護補償機制

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步快速發(fā)展，我國耕地保護形勢嚴峻。一是經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求持續(xù)增長，耕地減少的狀況在繼續(xù)；二是我國人口還處在平穩(wěn)期，短期內(nèi)不會下降，人多地少的狀況難以根本扭轉(zhuǎn)；三是耕地總體質(zhì)量在下降，新補充耕地質(zhì)量較差；四是土地利用方式和用地觀念未根本轉(zhuǎn)變，一些地方盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模，占用大量耕地，而且違法用地行為時有發(fā)生，耕地保護的壓力依然很大。 耕地保護嚴峻的形勢亟待在嚴格的法律保護的基礎(chǔ)上推進耕地保護補償機制，促進全社會力量保護耕地。

2.耕地保護補償機制是生態(tài)保護補償機制的重要組成部分

2016年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》豐富了生態(tài)補償制度，擴大了補償范圍，其中完善耕地保護補償制度等國土資源生態(tài)補償機制的建立，對健全生態(tài)補償機制，加快推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要價值和意義。

耕地資源除具有帶來經(jīng)濟（產(chǎn)出）價值的生產(chǎn)性功能外，還具有社會保障價值和生態(tài)價值等非生產(chǎn)性功能。顯然可見，耕地保護補償機制是生態(tài)保護補償機制的重要組成部分。

3.可持續(xù)發(fā)展的必然要求

可持續(xù)發(fā)展要求耕地不僅要滿足當代人的需要，而且要不影響未來的利用。必須采取法律、行政、經(jīng)濟、技術(shù)等方面的綜合措施來實現(xiàn)耕地的可持續(xù)利用。而耕地保護補償機制是重要的行政和經(jīng)濟手段。建立健全耕地保護補償機制，通過對土地資源收益的再分配，一方面激勵人們耕地保護，推進耕地整治提升耕地質(zhì)量，改善耕地環(huán)境；另一方面加大開發(fā)建設(shè)的成本，從而有效防止不計成本的發(fā)展造成土地資源的過度消耗以及對生態(tài)環(huán)境的破壞，削弱土地資源的支撐能力，從而可以促進土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

4.現(xiàn)狀耕地非農(nóng)化、非糧化和撂荒問題警示建立健全耕地保護補償機制迫在眉睫

隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡漸顯突出，《土地管理法》的用途管制決定了農(nóng)民只能通過發(fā)展農(nóng)業(yè)種植獲取收益，雖然國家的政策在不斷的傾向農(nóng)業(yè)，但還是不足以扭轉(zhuǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力弱的局面。傳統(tǒng)的作物種植投入多、周期長、產(chǎn)出低，種地不如租地打工，租地不如征地。這種狀況極大的挫傷農(nóng)民種糧的積極性，以致土地撂荒在一些地方有較大面積出現(xiàn)，其中不乏耕地。而租地種植糧食也不賺錢，流轉(zhuǎn)的耕地非糧化、非農(nóng)化問題突出。

1999年實施新修訂《土地管理法》以來，強調(diào)和重視的是對耕地保護主體的“約束性”保護和“建設(shè)性”保護，對耕地保護“激勵性”重視不夠，導(dǎo)致耕地保護者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟補償和激勵。因此，建立健全耕地保護補償機制迫在眉睫。

基本思路

建立健全耕地保護補償機制的基本思路是，實行最嚴格耕地保護制度，堅持嚴管和補償兩條腿走路，調(diào)動全社會的積極性，建立和完善耕地保護多元保護機制，全方位落實保護耕地數(shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”戰(zhàn)略，推進耕地持續(xù)利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展。根據(jù)世界上一些國家的經(jīng)驗和我國一些省區(qū)的實踐，建立和完善耕地保護多元保護機制通過三個方面推進：一是在制度相關(guān)法律政策的基礎(chǔ)上建立并形成規(guī)范化、制度化的工作制度和補償機制；二是充分利用市場力量；三更好發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。具體是第一方面主要是建立健全法律政策制度和工作機制；按照“誰保護、誰受益”的原則建立和完善永久基本農(nóng)田和高標準基本農(nóng)田補償機制；建立和健全推進土地整治等各種耕地補償機制；建立和健全耕地糧食補貼制度等。從土地出讓收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費、土地指標調(diào)劑收入等其他財政資金中統(tǒng)籌安排耕地保護補償資金并形成機制；建立和完善耕地保護補償基金制度等。另一方面，政府以行政、經(jīng)濟為主要手段，以保護和耕地持續(xù)利用為目的和目標，充分利用市場力量參與高標準基本農(nóng)田建設(shè)、土地整治和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，以及土地開發(fā)、低等級耕地改造和表土剝離利用等。