從“民眾參與司法”看我國人民監(jiān)督員制度及改革

李詠馨(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

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從“民眾參與司法”看我國人民監(jiān)督員制度及改革

李詠馨
(黑龍江省政法管理干部學(xué)院，哈爾濱 150080)

人民監(jiān)督員制度的核心價值在于民眾司法參與性。我國在構(gòu)設(shè)這一制度時借鑒了日本的審查委員會制度，而十二年的實踐，伴隨著我國司法改革，人民監(jiān)督員制度亦完成了從內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督的職能轉(zhuǎn)換。

民眾參與司法；大陪審團；審查委員會；人民監(jiān)督員制度

一、中西方民眾參與司法的歷史傳承

司法獨立幾乎是所以民主法治國家依法設(shè)定的一項審判基本原則，這一原則的設(shè)定是為司法公正服務(wù)的。公正是司法追求的價值，這一目標(biāo)實現(xiàn)需要很多因素，司法獨立是一個，與之字面上看似矛盾的“司法的民眾參與”也是實現(xiàn)公正的因素。

民眾參與司法并非我國首創(chuàng)的，相反，我國在這方面起步比較晚。而西方國家很早就秉承司法的民眾參與，以維護國家的司法公正和民主制度，比如美國的陪審團制度。實際上，民眾參與司法一直都被視作民主的一種表現(xiàn)形式，甚至于也是對歷史、對宗教信仰文化的一種傳承。傳說中古希臘的眾神審判，雅典娜面對極有爭議的奧瑞斯特斯殺母案，她提出，奧瑞斯特斯基于強烈憤怒的殺母行為是基于為父復(fù)仇，這種特殊的情節(jié)，她個人也無法且無權(quán)決斷。因此，雅典娜提出要組成一個由多人構(gòu)成的永久法庭，由其他的神來共同充當(dāng)陪審員，審理這起不同尋常的兇殺案。當(dāng)時一共十二個神擔(dān)當(dāng)了陪審員的角色，作了集體表決。而“十二”這個數(shù)字，恰恰是我們比較熟悉的美國小陪審團的人數(shù)。近現(xiàn)代民主制國家，倡導(dǎo)的人民主權(quán)原則、代議制政府等制度都是為了防止權(quán)力的濫用，民眾參與司法也是基于這樣的考量。甚至于在有些國家，一部分司法權(quán)不僅被民眾參與了，而且被分享了，還有的被民眾“剝奪”了。這樣的設(shè)定一方面與司法的民主性理念相契合，另一方面也體現(xiàn)了公民私權(quán)利對國家公權(quán)力的制約。民眾對司法機關(guān)行使司法權(quán)進行監(jiān)督，這種監(jiān)督屬于外部的社會監(jiān)督，它先天具有社會公信力，更易被社會所認(rèn)同。很明顯，這種認(rèn)同對個案的公正有重要意義。因為與專業(yè)的司法人員不同，民眾是沒有受過專業(yè)訓(xùn)練的、沒有專門法律知識，他們對案件的認(rèn)識和判斷可能不會如法律人一樣從純法律的角度思維出發(fā)，而只是從一個普通人的視覺角度去認(rèn)知法律問題，可必須承認(rèn)的是，一個社會的主流價值觀說的就是這些普通人的觀點。司法引入民眾的參與，即將社會主流價值觀導(dǎo)入了具體個案中，其結(jié)果是具體個案的公正性會得到普通大眾的認(rèn)可。另外，司法的民眾參與，還有一個非常值得津津樂道的作用——教育民眾。美國學(xué)者對全國8 000名陪審員進行過一項調(diào)查，研究表明，參與過刑事陪審團并作出裁決的陪審員，其在隨后的選舉中參與選舉的頻率，要比那些因各種原因被解除的陪審員或候補陪審員更高。參加完陪審之后，63%的人對陪審制度持支持態(tài)度。我國臺灣學(xué)者也做過一項統(tǒng)計：真的經(jīng)歷過司法程序的人，對于法官的信任度至少有60%，但進行全體統(tǒng)計時就馬上變成30%。大多數(shù)的人都是“聽說的不信任”[1]。

嚴(yán)格地來講，在中國，“民眾參與司法”是近十幾年來才被提出的，我國法律在傳統(tǒng)上一直采用的是“依靠群眾”這一提法并將其確認(rèn)為司法的一項重要原則，比如《刑事訴訟法》第6條規(guī)定，公、檢、法“進行刑事訴訟，必須依靠群眾”。早先年間，民眾參與司法問題在我國受到了“冷遇”。這種冷遇，可以說是在“文化大革命”那個特殊歷史時期所盛行的“群眾司法”所遺留下來的敏感帶。我們基于對歷史的反思，導(dǎo)致在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)對“民眾參與司法”諱莫如深。即便是上世紀(jì)90年代末的司法改革也主要圍繞法官職業(yè)化進行了詳細(xì)規(guī)劃，而沒“人民陪審制度”什么事，這也是為什么，我們的人民陪審制度早在新中國成立后就被法律規(guī)定了，但歷經(jīng)幾十年，其制度卻沒什么大變化，而這種不變化并非因為制度本身很完善，而是因為其受到了忽視。直到2002年，司法民主化才開始被立法認(rèn)可并在司法實踐中摸索創(chuàng)新。例如，檢察機關(guān)在2003年首次提出了人民監(jiān)督員制度并試運行；人民陪審員制度在2004年立法上取得了新突破。而到了2015年，黨的十八屆五中全會進一步指出要完善人民監(jiān)督員制度。因此，在建設(shè)社會主義法治的大環(huán)境下，研究民眾參與司法的路徑、推進民眾有序地參與司法，實現(xiàn)對司法監(jiān)督是一項極具實踐意義的課題。

二、人民監(jiān)督員制度與制度改革

(一)人民監(jiān)督員制度

人民監(jiān)督員制度說得簡單點，就是對于依法屬于人民檢察院自行立案偵查的一些案件，由民眾給予監(jiān)督的方式。最早的人民監(jiān)督員制度可以概括為：各級檢察機關(guān)通過團體組織等推薦選任一定數(shù)量的達(dá)到相應(yīng)條件的公民，聘為人民監(jiān)督員，人民監(jiān)督員可以對人民檢察院辦理一些案件以及情況進行監(jiān)督、發(fā)表意見，以督促人民檢察院依法履行職權(quán)，促進司法公正。

介紹一個案例以更直觀的說明人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作：2013年某地檢察機關(guān)辦理了一起關(guān)于國家機關(guān)工作人員涉嫌共同瀆職案，該地檢察機關(guān)擬作出不起訴決定，依據(jù)我國當(dāng)時的人民監(jiān)督員制度規(guī)定，檢察機關(guān)擬不起訴的案件屬于人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍。5名人民監(jiān)督員中4名認(rèn)為不起訴決議不正確。隨后，檢察機關(guān)立即組織人員對該案進一步補充證據(jù)和材料，最終決定采納人民監(jiān)督員的意見，向人民法院依法提起公訴[2]。

可以看出，人民監(jiān)督員制度成為了檢察機關(guān)偵查活動的一個環(huán)節(jié)，甚至于一道必經(jīng)程序。將檢察機關(guān)在辦理案件中的審查起訴、撤案等工作置于人民監(jiān)督員的監(jiān)督之下。

(二)人民監(jiān)督員制度改革——十二年實踐，內(nèi)部監(jiān)督到外部監(jiān)督轉(zhuǎn)換

人民監(jiān)督員制度自2003年推出，一直到今天都在不斷改革完善，其發(fā)展歷程可以把它歸納為五個階段：

第一階段:2003年9月—2004年7月，人民監(jiān)督員制度初創(chuàng)試點階段(創(chuàng)設(shè))

第二階段:2004年7月—2006年3月，全面試行階段(試驗)

第三階段:2006年3月—2010年9月，規(guī)范深化階段(歸納問題、完善制度)

第四階段:2010年10月—2015年2月,全面推行階段

第五階段:2015年2月—今，深化改革方案 內(nèi)部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為外部監(jiān)督

在探索了12年之后，人民監(jiān)督員制度又進入一個新關(guān)鍵節(jié)點——即第五個階段：2015年2月27日最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》(以下簡稱《方案》)。

針對12年來的監(jiān)督成效以及社會各界的反饋，改革后的人民監(jiān)督員制度呈現(xiàn)新的制度面貌：首先，人民監(jiān)督員的選任機關(guān)不再由檢察機關(guān)自己選任，而改由由司法行政機關(guān)負(fù)責(zé)。以往由“被監(jiān)督者選監(jiān)督者”的模式一直飽受詬病，司法行政機關(guān)是脫離于檢察系統(tǒng)之外的，具有相對的獨立性，由其負(fù)責(zé)選任監(jiān)督者再合適不過。與此同時，司法行政機關(guān)還要負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的培訓(xùn)、考核、獎懲等一系列配套工作。其次，細(xì)化人民監(jiān)督員的選任條件及排除條件，力爭更貼近基層群眾。第三，選任程序具有極強的可操作性，并接受推薦和公民自薦多方式報名。第四，建立人民監(jiān)督員信息庫，采取個案隨機抽選確定人民監(jiān)督員的管理方式。第五，列舉了人民檢察院直接受理案件的11種實施監(jiān)督的情形。第六，完善監(jiān)督的啟動及流程。

三、中外相似制度比較——美國的大陪審團制度和日本的檢察審查會制度

引入民眾力量對檢察權(quán)進行監(jiān)督，這在國外很多國家都早早設(shè)立相關(guān)制度而且趨于完善，我國的人民監(jiān)督員制度則尚屬于成型初期、還在摸索爬坡階段，雖然具有很強的中國特色，但無論氣質(zhì)的內(nèi)容本身的完善還是世界推行中程序的細(xì)化，我們都需要對國外已經(jīng)成型的制度給予更多的比較和一定的借鑒。

(一)美國大陪審團制度

美國的陪審團制度實際上包含兩種制度，“大陪審團”制度和“小陪審團”制度。其中，廣為我國民眾所熟悉是經(jīng)常出現(xiàn)在好萊塢電影中的那個由12個人組成的“陪審團”，經(jīng)過庭審最終由這個陪審團來判斷被告人是否有罪，法官則據(jù)此量刑。這個決定罪與非罪的陪審團，實際上就是“小陪審團”。那“大陪審團”是什么，又有什么權(quán)利呢？

2014年美國的密蘇里州發(fā)生了一起白人警察槍擊一名沒有武器的黑人青年事件，引起廣泛關(guān)注。三個月后，有關(guān)機構(gòu)作出“不予起訴”的裁定，讓世人大跌眼鏡，激發(fā)各自種族歧視言論甚至引起一定規(guī)模的騷亂。而“不予起訴”的裁定正是由大陪審團決定的，就這樣，這個不太為中國人熟悉的“大陪審團”出現(xiàn)在人們的視野之中。

大陪審團與小陪審團，在制度構(gòu)設(shè)上有著根本的區(qū)別。首先，大陪審團只參與刑事訴訟，對檢察官的起訴是否合理合法進行審查。簡單點說即起不起訴的問題;小陪審團既參加刑事訴訟也參加民事訴訟。在刑事訴訟中，小陪審團負(fù)責(zé)判定犯罪嫌疑人是否有罪，而法官只負(fù)責(zé)量刑*從這個角度看，我國的人民陪審員制度已經(jīng)開始向美國小陪審團制度借鑒經(jīng)驗了。。換言之，大陪審團職能發(fā)揮在審查起訴階段，與我國相對應(yīng)的制度是“人民監(jiān)督員制度”；而小陪審團功能發(fā)揮在審判階段，對應(yīng)我國的“人民陪審員制度”。美國聯(lián)邦的大陪審團由16～23人組成，任期18個月。各個州規(guī)定內(nèi)容則不盡相同。此外，美國還有一種針對特定的個案而成立的“專案大陪審團”，沒有固定任期，而是由法官根據(jù)案情來確定。聯(lián)邦小陪審團則由12人組成，依案而設(shè)，案結(jié)則散。相比之下，大陪審團在任期內(nèi)可以負(fù)責(zé)多起案件。而小陪審團則只能參與一起案件的審理。

美國實行檢察官和大陪審團的“雙重起訴制”[3]，普通的刑事犯罪由檢察官決定和提起訴訟；嚴(yán)重的刑事犯罪，則必須由大陪審團審查起訴。所以，可以看出，美國大陪審團的權(quán)利并不是對檢察院起訴權(quán)的監(jiān)督，而是一種分割，小的給你，大的給我。在選任大陪審團成員的方法上，多數(shù)州采用“抽簽法”，即在有選舉權(quán)的且心智健全并無犯罪記錄的公民中抽簽；另一種是“評選法”，即由法官從候選人中進行評選。陪審團候選人一般是非法律專業(yè)、且又無司法經(jīng)驗的普通公民[4]。大陪審團只聽取控方證據(jù)，其決定基本依賴于檢察官提出的證據(jù)和做出的解釋，而不聽取辯護方意見。大陪審團對檢察官提交的起訴報告進行表決，結(jié)果有三：受理起訴狀、不予受理起訴狀以及指令變更起訴。受理此訴狀，即同意起訴；“不予受理”，即認(rèn)為證據(jù)不足，撤銷訴訟，犯罪嫌疑人處在羈押狀態(tài)的還要給予釋放；指令變更起訴，是大陪審團認(rèn)為檢察官指控的重罪沒有證據(jù)支持，但現(xiàn)有證據(jù)能證明該犯罪嫌疑人犯有比較輕的罪名，這種情況下大陪審團可以指令檢察官變更起訴。

(二)日本檢察審查會制度

在日本，法律設(shè)置了三種制度來對檢察官行使不起訴權(quán)加以審查，它們分別是檢察審查會制度、準(zhǔn)起訴制度和申請上級檢察官行使指揮監(jiān)督權(quán)制度[5]。我國人民監(jiān)督員制度設(shè)定之初，很大程度上借鑒了日本檢察審查會制度。

二戰(zhàn)后，受到西方的“公民參與審判”司法民主理念的影響，日本結(jié)合本國實際情況，設(shè)立了檢察審查會制度，為日本“公民參與司法”提供了途徑。檢察審查會有兩項職能：既能對檢察官的不起訴決定適當(dāng)性進行審查，又可以對檢察業(yè)務(wù)提出合理化建議或意見。凡是檢察官作出不起訴的決定，檢察審查會就擁有審查權(quán)。檢察審查會在行使職能進行審查時，檢察官必須配合，向其提出審查的必要文件資料、出席審查會議，陳述對案件不起訴的意見。檢察審查會有權(quán)詢問證人，這與美國大陪審團制度不同。對于法律專業(yè)相關(guān)問題可以向?qū)I(yè)人士征求建議。在審查方式上，日本檢察審查會不像美國的大陪審團那樣具有調(diào)查的權(quán)力，難以避免的，理論界評判其說“因調(diào)查能力不足等制度上內(nèi)在之缺陷，其實效性受到質(zhì)疑，象征性之意義大于實質(zhì)的效果”[6]。檢察審查會成員采取抽簽方式，在地方法院的轄區(qū)內(nèi)的擁有眾議院選舉權(quán)的民眾中確定成員。日本相關(guān)法律規(guī)定，有三種情形的人員不能成為檢察審查會成員：小學(xué)沒畢業(yè)的；破產(chǎn)后沒有復(fù)權(quán)的；被判處禁錮一年以上或徒刑的?？梢钥闯?，制度規(guī)定對檢察審查會成員的要求是很低的。這點和美國大陪審團制度類似，大眾化的組成結(jié)構(gòu)更體現(xiàn)民眾參與性。

日本檢察審查會審查評議后結(jié)果亦有三：不起訴正確、不起訴不正確以及應(yīng)當(dāng)起訴。其中，“應(yīng)當(dāng)起訴”決定，在早期也只起到建議的作用，最終要不要起訴，還是由檢察廳負(fù)責(zé)人檢察正決定。這樣看來，檢察審查會的監(jiān)督力度很是有限，效果往往達(dá)不到制度設(shè)定之初衷。2004年，日本對此進行了改革，賦予檢察審查會決議結(jié)果具有剛性約束力：檢察官在收到檢察審查會作出的應(yīng)當(dāng)起訴的建議后仍不起訴的，檢察審查會可以再作一次決議，如果仍以8人以上多數(shù)通過作出應(yīng)當(dāng)起訴的決議時，將由法院指定律師來替代檢察官提起公訴[7]。

(三)我國人民監(jiān)督員制度之比較

人民監(jiān)督員制度作為我國推行的民眾參與司法路徑之一，具有一定的中國特色。但盡管具有獨創(chuàng)性，從民眾參與司法的本質(zhì)過程來看，與前文提到的美國的大陪審團、日本的檢察審查會制度還是有許多共同之處，尤其是各自所體現(xiàn)的司法理念和追求的司法價值是相通的。但在制度內(nèi)容的設(shè)定以及實踐推行中，我國的人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)出一定的“力不從心”。

首先，作為民眾參與司法的路徑，人民監(jiān)督員制度體現(xiàn)出的“民眾”性不足。無論美國大陪審團制度還是日本檢察審查會制度，其目的都是引入非法律科班出身的普通大眾來參與司法，促成司法的民主化，進而獲得對司法公正的更多社會認(rèn)可。我國的人民監(jiān)督員制度構(gòu)建之初，也是有著這一價值追求的。但社會實效并不明顯，甚至在2015年之前，很多法學(xué)教師專業(yè)人士對人民監(jiān)督員制度一知半解。這一方面是我國在民眾參與司法的理念上追求深度不夠，比如，人民監(jiān)督員的人選上要求相對較高，甚至要求具備一定法律知識的公民，這與美國、日本的低學(xué)歷、非法律專業(yè)等低要求形成鮮明對比，其結(jié)果是美國、日本將這一制度定位于普通大眾的司法參與，我國定位于少數(shù)精英的有效監(jiān)督。而失去大眾基礎(chǔ)的民眾參與司法不為“民眾”所知，也就不足為奇了。另一方面，我國在推行司法民主化相關(guān)制度上，缺乏宣傳、普法力度。不為民眾所知的參與司法的路徑，實踐中也必然喪失“民眾性”這一基本。

其次，監(jiān)督的力度沒有在實踐中得以展現(xiàn)。人民監(jiān)督員制度沒有美國大陪審團“分割”起訴權(quán)的力量，只是純碎的監(jiān)督，監(jiān)督檢察官行使部分檢察權(quán)的合法性。也沒有日本檢察審查會可以獨立起訴的力度，相比之下，人民監(jiān)督員就是依靠監(jiān)督參與檢察工作中，并盡力規(guī)勸采納意見。

司法民主與公正是法治國家的基本追求。人民監(jiān)督員制度改革內(nèi)容契合于這一追求，是我國刑事訴訟制度中引入民眾參與、社會監(jiān)督的可貴探索。立足我國目前法治現(xiàn)狀，《方案》只能說是一個相對合理有效地解決12年實踐中出現(xiàn)的一部分問題的辦法。要從根本上解決問題，還應(yīng)著眼于我國司法實際，借鑒國外成熟制度經(jīng)驗，進一步完善這一制度的理論依據(jù)和立法體系。

[1]胡銘.論民眾參與在臺灣刑事司法改革中的作用[C]//陳衛(wèi)東.公民參與司法研究.北京：中國法制出版社，2011：184.

[2]向虹,重慶市人民監(jiān)督員制度調(diào)研報告[D].西南政法大學(xué)，2013.

[3]晏向華.美國大陪審團與檢察官的公訴權(quán).人民檢察[J].2004,(10).

[4]鄭錦春,關(guān)雅紅.人民監(jiān)督員制度的完善——以中外民眾參與司法相關(guān)制度為視角[J].人民檢察,2010,(12).

[5][日]田口守一.刑事訴訟法[M].劉迪,等,譯.北京：法律出版社， 2000 ： 111 .

[6]裘索.日本國檢察制度[M].北京：商務(wù)印書館,2003：48.

[7] 顧永忠,薛峰,張朝霞.日本近期刑事訴訟法的修改與刑事司法制度的改革——中國政法大學(xué)刑事法律中心赴日考察報告[J].比較法研究,2005,(2).

[責(zé)任編輯:劉 慶]

2017-04-25

2016年黑龍江省政法管理干部學(xué)院院級課題“人民監(jiān)督員制度理論與實踐研究”的階段性成果

李詠馨(1975-)，女，山東榮成人，副教授，法律碩士。

D926

A

1008-7966(2017)04-0135-03