金融監(jiān)管模式探究

薛冰鑫(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,上海 200042)

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金融監(jiān)管模式探究

薛冰鑫
(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,上海 200042)

隨著全球金融業(yè)的不斷發(fā)展，中國金融市場開放化程度不斷加大，給我國金融監(jiān)管提出了越來越嚴(yán)苛的要求。在混業(yè)經(jīng)營的趨勢下，金融監(jiān)管模式的選擇對于金融秩序的穩(wěn)定和金融業(yè)的健康發(fā)展尤其重要。中國當(dāng)前的分業(yè)監(jiān)管模式已不能很好適應(yīng)現(xiàn)代金融的發(fā)展。在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，改革金融監(jiān)管模式不能一蹴而就，必須采取合理途徑實(shí)現(xiàn)逐步過渡，構(gòu)建統(tǒng)一監(jiān)管模式。在該過程中，我們需要吸收其他國家成功的經(jīng)驗(yàn)，并注意改正他們在構(gòu)建過程中的不足，讓我國監(jiān)管模式實(shí)現(xiàn)更優(yōu)效果。

混業(yè)經(jīng)營；分業(yè)監(jiān)管；統(tǒng)一監(jiān)管；監(jiān)管模式

加入WTO后，我國正逐步融入世界經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展中，金融市場發(fā)展的跨地域化帶來的金融監(jiān)管全球化也對我國現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制形成一種強(qiáng)大的壓力。資本全球化、金融機(jī)構(gòu)全球化等多方面的發(fā)展也對我國金融監(jiān)管的安全性、有效性及便捷性提出了新的挑戰(zhàn)和要求。

一、金融監(jiān)管模式基礎(chǔ)理論概述及我國監(jiān)管模式的現(xiàn)狀分析

(一)金融監(jiān)管模式的概念及種類

金融監(jiān)管模式，即金融監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)或制度結(jié)構(gòu)。金融監(jiān)管模式有廣義和狹義說。廣義上是指一個(gè)國家的金融監(jiān)管的制度安排，包括金融監(jiān)管適用的規(guī)章制度和法律法規(guī)、金融監(jiān)管主體的組織體系和活動(dòng)準(zhǔn)則等。狹義上是指金融監(jiān)管主體的組織體系[1]。本文采狹義說，即為實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管職能，針對金融監(jiān)管主體的職責(zé)和權(quán)力分配設(shè)計(jì)的行為規(guī)則，包括監(jiān)管主體的設(shè)置、監(jiān)管的對象、監(jiān)管職權(quán)的承擔(dān)等。

不同國家的金融監(jiān)管目標(biāo)不同，即使是同一個(gè)國家,在不同歷史時(shí)期的金融監(jiān)管的目標(biāo)也是要受到該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家組織形式、政權(quán)體系、社會(huì)習(xí)慣和歷史淵源等各種因素影響，所以不同國家依據(jù)國情采取了不同的金融監(jiān)管模式，相互之間既有借鑒也有區(qū)別。

1.機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管

根據(jù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管對象的不同，金融監(jiān)管模式可以分為機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管。機(jī)構(gòu)監(jiān)管是指根據(jù)金融機(jī)構(gòu)自身的定位和性質(zhì)來設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，特定類別的金融機(jī)構(gòu)只能由對應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，其經(jīng)營活動(dòng)不受其他機(jī)構(gòu)干涉。中國就是機(jī)構(gòu)監(jiān)管的典型代表者，由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管全國的銀行、信托投資公司、金融資產(chǎn)管理公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對全國的證券、期貨市場集中統(tǒng)一監(jiān)管，保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管全國保險(xiǎn)市場。依據(jù)美國前財(cái)務(wù)長羅伯特·魯賓(Robert Rubin)的提法，功能監(jiān)管是依據(jù)金融活動(dòng)類型確定監(jiān)管者，由同一個(gè)監(jiān)管者對特定事項(xiàng)負(fù)責(zé)，即專業(yè)化監(jiān)管[2]。

在金融監(jiān)督管理過程中,這兩種監(jiān)管模式體現(xiàn)了不同特點(diǎn)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管使金融監(jiān)督管理更高效便捷，同時(shí)對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管做到了不重復(fù)、不遺漏，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管效益最優(yōu)化，降低了監(jiān)管層次的復(fù)雜性，有利于更加完整和全面地對金融機(jī)構(gòu)營運(yùn)系統(tǒng)的安全性進(jìn)行整體評價(jià)。同時(shí)由于機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式是對金融機(jī)構(gòu)多項(xiàng)業(yè)務(wù)綜合評價(jià)，當(dāng)金融產(chǎn)品間關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)因素越來越多時(shí)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管效果會(huì)越顯著。功能監(jiān)管的特色主要體現(xiàn)如下：第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能分配是以本身性質(zhì)為依據(jù)的，更經(jīng)濟(jì)合理，可以減少資源的浪費(fèi)，降低監(jiān)管成本。第二，功能監(jiān)管模式是從監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身性質(zhì)和監(jiān)管需要的匹配度出發(fā)，通過合理設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)可有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管有序化，防止出現(xiàn)多重監(jiān)管的沖突和無人監(jiān)管的真空狀態(tài)。第三，功能監(jiān)管也有利于實(shí)現(xiàn)競爭自由化。在現(xiàn)有的混業(yè)經(jīng)營環(huán)境中，金融監(jiān)管模式正逐步呈現(xiàn)功能監(jiān)管特點(diǎn)。

2.非正式制度安排與正式制度安排

按照金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理方式和其自身性質(zhì)，金融監(jiān)管模式可以分為非正式制度安排與正式制度安排。非正式制度安排是指金融機(jī)構(gòu)間的行業(yè)自律。正式制度安排是指通過制定法律法規(guī)或者采取行政性手段來進(jìn)行金融監(jiān)管。相比正式制度安排，非正式制度安排所耗的資源要少很多，造成的間接損失也少，但是其不具有官方監(jiān)管力度大、效率高、信譽(yù)好等各方面的優(yōu)勢。在金融市場發(fā)展初期,非正式制度安排發(fā)揮了非常大的作用，但隨著金融市場發(fā)展的復(fù)雜性不斷增強(qiáng)，必須要強(qiáng)化正式制度安排，為金融市場的發(fā)展樹立好保障，同時(shí)注重輔之以非正式制度安排的手段來進(jìn)行配合。

3.統(tǒng)一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管

按照金融監(jiān)管主體設(shè)置體系，金融監(jiān)管模式可分為統(tǒng)一監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管指不按照金融產(chǎn)品、金融機(jī)構(gòu)、金融市場的差異有所區(qū)分地設(shè)置監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，而由一家或者幾家機(jī)構(gòu)全權(quán)監(jiān)督管理，進(jìn)行全局式評估的模式。完全統(tǒng)一監(jiān)管模式是其中最具代表性的一種，即僅設(shè)置一個(gè)監(jiān)管主體對整個(gè)金融市場及其產(chǎn)品和活動(dòng)的監(jiān)管負(fù)責(zé)。監(jiān)管者既要從全局考慮整個(gè)體系的安全性，保障金融市場平穩(wěn)運(yùn)行，還需要針對金融產(chǎn)品、經(jīng)營活動(dòng)等進(jìn)行全面監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管典型的實(shí)踐者是英國、日本、韓國等。分業(yè)監(jiān)管是指根據(jù)監(jiān)管需要，設(shè)置專業(yè)化監(jiān)管機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)不同性質(zhì)的金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管(審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)屬?zèng)]有重疊，地位平等，都需要按照法律授權(quán)履行監(jiān)管義務(wù)，相互間沒有上下級關(guān)系。“中國”、“改革前的德國”和“美國”等是實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的比較典型的國家。

統(tǒng)一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管各有千秋，在運(yùn)用中也需結(jié)合本國國情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等多方面進(jìn)行考慮。統(tǒng)一監(jiān)管主要具有以下優(yōu)勢：第一，有利于獲得“監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟(jì)”和“監(jiān)管范圍經(jīng)濟(jì)”。金融業(yè)務(wù)的相對同質(zhì)性以及金融市場邊界屬性的模糊性，使得金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)能在執(zhí)行監(jiān)管行為時(shí)被更大范圍、更深程度地分享，有利于實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。同時(shí)統(tǒng)一監(jiān)管還能滿足監(jiān)管服務(wù)的廉價(jià)性，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管范圍經(jīng)濟(jì)”。第二，統(tǒng)一監(jiān)管可以理順監(jiān)管系統(tǒng)，梳理監(jiān)督管理上的矛盾，防止出現(xiàn)無人監(jiān)管。一般情況下，統(tǒng)一監(jiān)管中同種金融活動(dòng)需要受到相同規(guī)章制度制約，滿足相同要求，防止出現(xiàn)監(jiān)管套利現(xiàn)象*即金融集團(tuán)將某項(xiàng)特定業(yè)務(wù)或產(chǎn)品安排到成本最低或者受到強(qiáng)制性監(jiān)管最少的部門或子公司。。第三，真實(shí)全面反映經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，有利于金融市場的整體監(jiān)控，對各種金融問題快速反應(yīng)。分業(yè)監(jiān)管也有其優(yōu)點(diǎn)：(1)有針對性，監(jiān)管目標(biāo)、原則明確，用有差異的監(jiān)管方式和手段應(yīng)對不同種類金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，可以提高監(jiān)管效果；(2)避免監(jiān)管沖突的內(nèi)部化；(3)增強(qiáng)信息的豐富性，不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的競爭可以提供多角度多元化的信息；(4)避免權(quán)力壟斷和監(jiān)管官僚主義，通過分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的權(quán)力制約和分權(quán)配置實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果最優(yōu)化。

(二)我國金融監(jiān)管的歷史沿革、現(xiàn)狀及其挑戰(zhàn)

1.我國金融監(jiān)管模式的歷史沿革

我國金融業(yè)起步較晚，但是發(fā)展速度卻很快。在對金融市場、金融產(chǎn)品、金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管的過程中，我國金融監(jiān)管時(shí)期主要分為以下幾個(gè)部分：

(1)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期(1948年—1977年)

自1948年12月1日，中國人民銀行成立并承擔(dān)監(jiān)管金融業(yè)的職能，實(shí)行“大一統(tǒng)”的人民銀行體制。金融結(jié)構(gòu)相對單一，全國僅中國人民銀行一家銀行，統(tǒng)一承擔(dān)各種職能，沒有設(shè)立其他金融機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)管；金融業(yè)務(wù)稀少，僅存在以銀行為中介對外提供資金這一種信用方式，證券業(yè)被取締，中國人民保險(xiǎn)公司僅負(fù)責(zé)部分海外業(yè)務(wù)，不做國內(nèi)業(yè)務(wù)。這一階段，人民銀行不承擔(dān)現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管責(zé)任，主要負(fù)責(zé)國家財(cái)政撥款、下級銀行的信貸計(jì)劃和現(xiàn)金計(jì)劃。

(2)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期(1978年—1992年)

自1978年改革開放開始，我國金融領(lǐng)域也進(jìn)行了相對調(diào)整。首先，銀行體制的“大一統(tǒng)”形式被打破，中國人民銀行只承擔(dān)中央銀行職能，其余業(yè)務(wù)由四大國有制銀行分擔(dān)[3]。其次，混業(yè)經(jīng)營模式逐步得到非銀行金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)銀行重視。這一時(shí)期，新型金融組織體系基本形成，由中國人民銀行發(fā)揮核心作用，并與國家專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)相互協(xié)作,充分履行各自職能。這一階段，中國人民銀行履行全面監(jiān)管金融業(yè)的職能。但，這一時(shí)期仍在探索適合我國國情的金融監(jiān)管模式和方法，一系列監(jiān)管措施都具有鮮明的指令性，且監(jiān)管手段單一，難以適應(yīng)市場金融體制及其運(yùn)作的內(nèi)在要求，仍不符合現(xiàn)代金融監(jiān)管的要求。

(3)分業(yè)監(jiān)管時(shí)期(1993年至今)

為了應(yīng)對金融業(yè)快速發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，我國從1993年開始建立分業(yè)監(jiān)管模式并不斷完善。我國“分業(yè)監(jiān)管”模式是由“一行三會(huì)”,即中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)相互協(xié)作,共同監(jiān)管金融業(yè)的監(jiān)管模式。中國人民銀行負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行國家貨幣政策，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管銀行、信托投資公司、金融資產(chǎn)管理公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對全國證券、期貨市場實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管，保監(jiān)會(huì)對全國保險(xiǎn)市場進(jìn)行監(jiān)管[4]。

2. 我國金融監(jiān)管模式的現(xiàn)狀

我國目前正處于分業(yè)監(jiān)管時(shí)期，采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式。人民銀行從宏觀角度制定并組織實(shí)施國家貨幣政策，“三駕馬車”銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)相互協(xié)作，對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。同時(shí)其他政府部門也被賦予了重要的監(jiān)管職能。

3.我國金融監(jiān)管所面臨的挑戰(zhàn)[5]

毋庸置疑，現(xiàn)有金融體制下，金融監(jiān)管的許多問題和漏洞都亟待解決：

第一，金融監(jiān)管體制有漏洞，監(jiān)管力量不集中。“一行三會(huì)”的監(jiān)管模式使監(jiān)管力量過于分散，導(dǎo)致監(jiān)管真空和監(jiān)管矛盾并存，造成監(jiān)管不到位。

第二，缺乏系統(tǒng)完整的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、處置、緩沖、補(bǔ)救機(jī)制。我國金融監(jiān)管缺乏早期的示警和全程控制，監(jiān)管信息無法得到充分的運(yùn)用。無法充分運(yùn)用監(jiān)管信息，風(fēng)險(xiǎn)控制工作往往專注于出了問題后的補(bǔ)救事后補(bǔ)救，不能夠真正起到預(yù)防和降低金融風(fēng)險(xiǎn)的作用。

第三，銀行監(jiān)管的根基缺乏穩(wěn)健性。監(jiān)管根基不穩(wěn)健，不能建成社會(huì)聯(lián)合防范機(jī)制，多級銀行之間缺乏科學(xué)合理的約束和激勵(lì)的機(jī)制。同時(shí)，商業(yè)銀行的內(nèi)部控制稽核監(jiān)督體系沒能有效的獨(dú)立出來。稽核體系不獨(dú)立，監(jiān)督職能易于流于形式，不能起到實(shí)質(zhì)作用。

第四，基層中央銀行的監(jiān)管方法和程序不合理不嚴(yán)謹(jǐn)，監(jiān)管信息不對稱，而商業(yè)銀行報(bào)送的數(shù)據(jù)參照性差，以致于中央銀行非現(xiàn)場監(jiān)管體系無法完全實(shí)現(xiàn)其功能。同時(shí)，非現(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管相配合的現(xiàn)代監(jiān)管方法體系還沒有形成，監(jiān)管效率較為低下。

第五，監(jiān)管措施不能完全實(shí)施，導(dǎo)致效果不能完全實(shí)現(xiàn)。主要體現(xiàn)是：(1)違規(guī)成本較低；(2)違規(guī)處罰執(zhí)行不夠徹底；(3)違規(guī)行為的處理效果不明顯。

二、金融監(jiān)管模式的國際比較及啟示

面對金融市場迅猛發(fā)展的勢頭，各國都采取了相應(yīng)措施，也都呈現(xiàn)出各種特征。

(一)美國金融監(jiān)管模式——傘式監(jiān)管模式[6]

美國將統(tǒng)一監(jiān)管模式的元素加入到原先的分業(yè)監(jiān)管模式中，形成了現(xiàn)在的“傘形”監(jiān)管模式，實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管，專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身的監(jiān)管職責(zé)由上級機(jī)構(gòu)FRB進(jìn)行劃分和協(xié)調(diào)，同時(shí)為了防止風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)部傳遞，由混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管機(jī)構(gòu)FRB對金融控股公司整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。這種“傘形”監(jiān)管模式同時(shí)填補(bǔ)了單純混業(yè)監(jiān)管和單純分業(yè)監(jiān)管的漏洞。但是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系要遠(yuǎn)比分業(yè)或者統(tǒng)一監(jiān)管模式更龐大，對體系內(nèi)各個(gè)機(jī)構(gòu)合理運(yùn)作投入也較高。

(二)英國金融監(jiān)管模式——統(tǒng)一監(jiān)管模式

作為統(tǒng)一監(jiān)管最具代表性的國家，英國是第一個(gè)采用該模式的。70年代后，英國當(dāng)局逐步實(shí)現(xiàn)對銀行業(yè)和金融業(yè)發(fā)展的自由化，逐步呈現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的局面。為實(shí)現(xiàn)更有效的監(jiān)管，1997年英國金融監(jiān)管局(Financial Service Authority，簡稱FSA)成立，并負(fù)責(zé)所有金融機(jī)構(gòu)的審批、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警和控制，該機(jī)構(gòu)是由曾經(jīng)的英格蘭銀行、證券投資委員會(huì)中的監(jiān)管部門和其他金融自律組織聯(lián)合組成的。

(三)德國金融監(jiān)管模式——分業(yè)監(jiān)管模式

21世紀(jì)以來，為了應(yīng)對全球金融市場壓力，在國際金融行業(yè)形成影響力，德國當(dāng)局不斷加強(qiáng)金融體系的構(gòu)建。2002年通過了《統(tǒng)一金融服務(wù)監(jiān)管法》，創(chuàng)立德國金融監(jiān)管局。聯(lián)邦財(cái)政部不直接領(lǐng)導(dǎo)金融監(jiān)管局，金融監(jiān)管局作為獨(dú)立法人，收支完全獨(dú)立，無分支機(jī)構(gòu)。至此，德國現(xiàn)有金融監(jiān)管體系基本建成：聯(lián)邦金融監(jiān)管局承擔(dān)監(jiān)督管理銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)(證券公司、保險(xiǎn)公司除外)職責(zé)；聯(lián)邦證券監(jiān)管委員會(huì)承擔(dān)證券機(jī)構(gòu)、證券產(chǎn)品和證券市場的監(jiān)督管理職責(zé)；聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管局負(fù)責(zé)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和公司的監(jiān)管[7]。

(四)澳大利亞金融監(jiān)管模式——雙峰監(jiān)管模式

自1998年，澳大利亞政府進(jìn)行了金融監(jiān)管改革，根據(jù)職能定位的不同，成立了澳大利亞證券與投資委員會(huì)(The Australian Securities and Investment Commission, ASIC)和澳大利亞審慎監(jiān)管局(Australian-Prudential Regulation Authority, APRA)，形成“雙峰監(jiān)管”模式。澳大利亞證券和投資委員會(huì)以保護(hù)弱者為原則，充分維護(hù)消費(fèi)者合法利益，促進(jìn)金融市場有序運(yùn)作。澳大利亞審慎監(jiān)管局以安全性為原則，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警和控制。

在其金融監(jiān)管體系中，澳大利亞儲備銀行作為中央銀行僅從宏觀上對金融市場安全性進(jìn)行保障，不承擔(dān)對各金融主體的監(jiān)管職責(zé)。在金融監(jiān)管中與雙峰機(jī)構(gòu)相互配合實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果最優(yōu)化。

澳大利亞雙峰監(jiān)管模式?jīng)_破了功能監(jiān)管和機(jī)構(gòu)監(jiān)管界限，吸收二者有用之處為實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能突破而服務(wù)，產(chǎn)生了較好的制度價(jià)值。

(五)域外部分國家金融監(jiān)管模式對我國的啟示

為應(yīng)對混業(yè)經(jīng)營趨勢，各國都對金融監(jiān)管體系進(jìn)行了變革，我國面對國際化改革浪潮，既要趕上潮流，適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，也不能落入西方經(jīng)濟(jì)的怪圈，喪失自己的經(jīng)濟(jì)活力，最關(guān)鍵一步是如何建立適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營體制的金融監(jiān)管體制。我國于2000 年，在人民銀行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)間建立了聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)三大機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性，向綜合金融監(jiān)管又進(jìn)了一步。但是，僅靠聯(lián)席會(huì)議制度并不能完全解決我國金融監(jiān)管所面臨的問題。為了長遠(yuǎn)的發(fā)展，我國應(yīng)該設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合金融管理，統(tǒng)一制定金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，從全局角度，調(diào)動(dòng)一切監(jiān)管資源,實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果最優(yōu)化。

三、 我國金融監(jiān)管模式的發(fā)展趨勢

從我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，借鑒國外部分國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合目前金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，可以看出我國金融監(jiān)管呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢:

(一)我國金融監(jiān)管的目標(biāo)

目標(biāo)監(jiān)管把金融市場的監(jiān)管目標(biāo)分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)審慎性、市場行為和消費(fèi)者保護(hù)三大目標(biāo)。從我國監(jiān)管現(xiàn)狀看，中國的金融監(jiān)管目標(biāo)主要是兩個(gè)：一是為避免市場風(fēng)險(xiǎn)而對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)檢測、預(yù)警和控制，二是監(jiān)督懲罰市場不誠信行為，維護(hù)弱者權(quán)益和投資者合法利益。本文認(rèn)為該定位存在一定問題，將金融監(jiān)管的目標(biāo)定為金融安全、金融效率和合理的金融結(jié)構(gòu)更為合理。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)卷席全球時(shí)，人們都認(rèn)識到：僅看總量指標(biāo)是不夠的，要保持貨幣穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長，一個(gè)合理的金融結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。所以，應(yīng)將金融結(jié)構(gòu)納入金融監(jiān)管的目標(biāo)。

(二)統(tǒng)一監(jiān)管是我國金融監(jiān)管模式的必然選擇

金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營越來越吸引各國注意，中國金融業(yè)不可能故步自封,繼續(xù)長久性地堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營，因?yàn)榉謽I(yè)經(jīng)營不能分散風(fēng)險(xiǎn)，易引發(fā)金融危機(jī)，而且混業(yè)經(jīng)營也因其經(jīng)營業(yè)務(wù)間的關(guān)聯(lián)性而具有更大利潤，所以在分散風(fēng)險(xiǎn)的必要性和獲取更大利潤的需求性的雙重刺激下，中國金融業(yè)必然會(huì)逐步向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)型。此外，隨著金融產(chǎn)品、金融業(yè)務(wù)的創(chuàng)新和資本的跨領(lǐng)域流通，金融業(yè)務(wù)間的界限不再清晰，更多的是相互交錯(cuò)地進(jìn)行，所以混業(yè)經(jīng)營的趨勢不可阻擋。我國從分業(yè)監(jiān)管模式向統(tǒng)一監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型，需要我們吸收新的理念，重新構(gòu)建我國的金融監(jiān)管制度，合理安排金融監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)。

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·T·盧埃林(David Llewellyn)通過對73個(gè)國家金融監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)：為了適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營趨勢，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果最優(yōu)化，很多國家已經(jīng)放棄了原來的完全分業(yè)監(jiān)管模式，開始部分或全部采用統(tǒng)一監(jiān)管模式[8]。所以，雖然目前還無法對分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管的優(yōu)劣做出明確判斷，但從國際趨勢看，混業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管的國家已經(jīng)或者準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)監(jiān)管統(tǒng)一化。

統(tǒng)一監(jiān)管的國際趨勢對于我國構(gòu)建金融監(jiān)管模式也是有極大的驅(qū)動(dòng)性的。而分業(yè)監(jiān)管模式在我國的適用也逐漸不能應(yīng)對現(xiàn)行金融業(yè)的發(fā)展：首先，各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自為政，在實(shí)際監(jiān)管時(shí)不是相互推諉責(zé)任就是相互爭權(quán)，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空或者重復(fù)監(jiān)管，使得監(jiān)管不能實(shí)現(xiàn)其目的，并且消耗了大量的資源；其次，各監(jiān)管主體間配合度不夠并且信息交流不暢，三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然成立了“監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議”，但是實(shí)質(zhì)效果不明顯，溝通協(xié)調(diào)流于形式，會(huì)議不定期召開，內(nèi)容不透明公開，相互之間也沒有從屬關(guān)系，信息共享程度也很低；再次，分業(yè)監(jiān)管阻礙了金融創(chuàng)新的發(fā)展，金融創(chuàng)新產(chǎn)品跨行業(yè)現(xiàn)象越來越多，而新產(chǎn)品進(jìn)入市場時(shí)，需要經(jīng)過多個(gè)部門復(fù)雜煩瑣的程序報(bào)備，耗時(shí)過長，很容易使得新產(chǎn)品不能及時(shí)地進(jìn)行市場檢驗(yàn)；最后，外資金融機(jī)構(gòu)很容易在分業(yè)監(jiān)管中獲得非法利益。

統(tǒng)一監(jiān)管模式也更有利于我國金融監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管模式的選擇是立足于我國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀的，是讓金融集團(tuán)發(fā)揮主要作用，將金融機(jī)構(gòu)市場化放在核心位置。作為核心，金融機(jī)構(gòu)市場化不斷促進(jìn)我國金融業(yè)的發(fā)展，但同時(shí)其也需要較為健全的金融監(jiān)管制度。我國目前還不完全具有實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的條件，國有商業(yè)銀行所有權(quán)人不明，金融產(chǎn)品創(chuàng)新動(dòng)力不足，金融市場行業(yè)自律性不夠，對金融市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和控制機(jī)能不足，金融監(jiān)管體系安排尚不合理，金融混業(yè)經(jīng)營發(fā)展程度不夠充分。

就目前國情而言，首先，我國金融監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變趨勢一定是統(tǒng)一監(jiān)管模式，但同時(shí),我國要順利從分業(yè)監(jiān)管模式過渡到統(tǒng)一監(jiān)管模式仍然還需歷經(jīng)一段時(shí)間。

四、我國金融監(jiān)管模式的初步構(gòu)想

毫無疑問統(tǒng)一監(jiān)管模式將是我國金融監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變目標(biāo)，但從我國金融監(jiān)管模式的最終效果和現(xiàn)狀考慮，直接從分業(yè)監(jiān)管跳躍到統(tǒng)一監(jiān)管是不可行的，應(yīng)盡量保持現(xiàn)有金融監(jiān)管體系的穩(wěn)定，在對目前金融經(jīng)營特點(diǎn)有一個(gè)清晰認(rèn)識的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出適合我國國情的模式過渡路徑，逐步過渡到統(tǒng)一監(jiān)管模式。

(一)加強(qiáng)金融監(jiān)管法律體系的構(gòu)建

雖然為了適應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展我國法律法規(guī)也在不斷進(jìn)行調(diào)整，但是，金融監(jiān)管立法方面仍存在不少漏洞，滯后于實(shí)際需要，為了盡早融入國際金融發(fā)展中，盡快知悉國際金融市場上發(fā)生或可能發(fā)生的問題，我國應(yīng)在開放市場的同時(shí)，加快對現(xiàn)行法律體系的更新，將更多最新理念納入其中。一方面要建立和完善金融監(jiān)管法律法規(guī)體系，形成內(nèi)容明確、適用情況清楚、順序合理的完整體系；另一方面，要對我國當(dāng)前不合時(shí)宜的法律法規(guī)進(jìn)行梳理。同時(shí)注重提高金融執(zhí)法工作水平，并進(jìn)行有效評價(jià)。

(二)完善聯(lián)合會(huì)議制度，促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的合作

首先，現(xiàn)有三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議，對監(jiān)管沖突和無人監(jiān)管的問題解決了相當(dāng)大的一部分，也使得監(jiān)管效果更明顯，但由于三個(gè)機(jī)構(gòu)間沒有隸屬關(guān)系，相互獨(dú)立，地位平等，缺乏公信力，常使聯(lián)合監(jiān)管不能落于實(shí)處。為了更有效地實(shí)施宏觀調(diào)控政策，同時(shí)提高監(jiān)管效率，化解三家機(jī)構(gòu)間的沖突，需要在聯(lián)席會(huì)議中突出中國人民銀行的作用，并采用正式的方式，將交流溝通方式規(guī)范化,以促進(jìn)各機(jī)構(gòu)間更好的合作[9]。

(三)共享監(jiān)管信息，加快信息的流通

當(dāng)前，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)之間已經(jīng)建立了聯(lián)席會(huì)議制度，該制度可以提高相關(guān)工作方信息共享程度，但三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還沒有與中國人民銀行實(shí)現(xiàn)信息共享，不利于形成全面的監(jiān)管決策，且易導(dǎo)致國家宏觀政策實(shí)施不到位。建立信息共享機(jī)制，減少信息不對稱帶來的危險(xiǎn)，可以方便中國人民銀行更好地執(zhí)行最后貸款人職能。具體措施上，可以建立監(jiān)管信息交流協(xié)調(diào)工作的專門機(jī)構(gòu)，并在該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)間定期召開會(huì)議，將搜集到的相關(guān)信息在會(huì)議上通報(bào)，避免重復(fù)監(jiān)管。同時(shí)遇到特大或緊急狀況時(shí)，也可召開緊急會(huì)議，或通過電話、網(wǎng)絡(luò)等更便捷方式傳達(dá)信息。

(四)加強(qiáng)金融監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提升金融監(jiān)管人員綜合素質(zhì)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和我國市場的逐步開放，業(yè)務(wù)的復(fù)雜多變和金融產(chǎn)品的不斷更新將會(huì)提高我國金融監(jiān)管的難度，這要求我國金融監(jiān)管相關(guān)從業(yè)人員不斷提升自身業(yè)務(wù)水平，更新金融知識，能夠融入并運(yùn)用最新知識為我國金融市場發(fā)展保駕護(hù)航。在知識創(chuàng)新成為金融市場一大新的亮點(diǎn)時(shí)代，注重金融監(jiān)管人員自身道德素質(zhì)，提高監(jiān)管的公正性和公平性也極為重要。要運(yùn)用好道德和法律兩條約束線，加強(qiáng)我國金融監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)。

在中國當(dāng)前金融環(huán)境下，不可能一蹴而就直接改革變成統(tǒng)一監(jiān)管，需要經(jīng)過一個(gè)較長時(shí)間的混分合并的過渡時(shí)期，以金融控股公司作為金融混業(yè)經(jīng)營的主要方式，最終實(shí)現(xiàn)混業(yè)監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效果的最優(yōu)化。

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[責(zé)任編輯:劉曉慧]

2017-03-22

薛冰鑫(1994-)，女，江蘇揚(yáng)州人，2016級經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D922.28

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