評(píng)滴滴和UBER(中國)合并案
——以中美經(jīng)營者集中申報(bào)制度比較為視角

趙俊堯(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

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評(píng)滴滴和UBER(中國)合并案
——以中美經(jīng)營者集中申報(bào)制度比較為視角

趙俊堯
(華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042)

2016年UBER(中國)和滴滴合并案中,商務(wù)部和滴滴的表態(tài)真實(shí)反映出我國經(jīng)營者集中申報(bào)制度現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行狀態(tài)。盡管我國也存在著經(jīng)營者集中申報(bào)前的溝通程序，但在該事件中交易方未按照法律法規(guī)規(guī)定和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，固然可以歸責(zé)于滴滴的行為不當(dāng)，但從根本上看，這表明我國的經(jīng)營者集中申報(bào)制度的強(qiáng)制性不足，因此，提高違法不申報(bào)的違法成本,同時(shí)提高申報(bào)審查的效率，才能使交易方更主動(dòng)地和執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通，使經(jīng)營者集中申報(bào)制度更加有效地運(yùn)行。

經(jīng)營者集中申報(bào)制度；滴滴和UBER(中國)合并；經(jīng)營者集中申報(bào)前溝通程序

2016年8月1日，滴滴和UBER(中國)完成合并的消息公布*根據(jù)滴滴出行發(fā)布的消息，雙方達(dá)成戰(zhàn)略協(xié)議后，滴滴出行和Uber全球?qū)⑾嗷コ止桑蔀榱藢?duì)方的少數(shù)股權(quán)股東。Uber全球?qū)⒊钟械蔚?.89%的股權(quán)，相當(dāng)于17.7%的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，Uber中國的其余中國股東將獲得合計(jì)2.3%的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。，備受媒體關(guān)注，同時(shí)也引發(fā)了對(duì)該交易有可能產(chǎn)生的對(duì)網(wǎng)約車服務(wù)市場(chǎng)的壟斷擔(dān)憂。8月2日，商務(wù)部發(fā)言人對(duì)此項(xiàng)合并回應(yīng)稱：未收到交易各方的經(jīng)營者集中申報(bào)，但根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定的申報(bào)條件和國務(wù)院《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，滴滴和UBER(中國)合并必須申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施兼并。但滴滴對(duì)外回應(yīng)稱，自身尚未盈利，UBER(中國)的上一年?duì)I業(yè)額達(dá)到法律法規(guī)規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，所以不需要申報(bào)。9月2日，商務(wù)部再次表態(tài)，該合并需要按法律法規(guī)規(guī)定申報(bào)，并已經(jīng)開始約談滴滴，進(jìn)行調(diào)查。如何理解滴滴和商務(wù)部在該事件中的行為？該事件又反映出了我國《反壟斷法》中的經(jīng)營者集中申報(bào)制度在實(shí)踐運(yùn)行中的何種問題？本文通過比較美國反壟斷法的并購前申報(bào)制度，闡明經(jīng)營者集中申報(bào)制度的原理，分析此事件所反映出的制度層面的問題，并提出自己的建議。

一、中美經(jīng)營者集中申報(bào)制度比較

(一)經(jīng)營者集中與并購的概念比較

美國沒有“經(jīng)營者集中”的法律概念，相關(guān)制度被稱為“并購前申報(bào)制度”，但其具體的規(guī)定是通過對(duì)“并購”這一通常的商業(yè)用語進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)則界定和豁免排除，將可能需要審查的交易和不需要審查的并購交易區(qū)分開來，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了和認(rèn)定經(jīng)營者集中的同樣功能。比如，美國規(guī)定達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)需要滿足商業(yè)影響測(cè)試(The commerce test)，該測(cè)試要求需要申報(bào)的并購交易必須屬于商業(yè)行為或者是任何影響商業(yè)的活動(dòng)；豁免條款中包括排除收購非生產(chǎn)性不動(dòng)產(chǎn)、收購僅以財(cái)務(wù)投資為目的而持有的有表決權(quán)股權(quán)的交易排除審查，其本質(zhì)是為了排除不會(huì)影響競(jìng)爭的并購行為，從而將商業(yè)中對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭狀況無影響的“并購”行為排除出合并審查的范圍。

而我國的“經(jīng)營者集中”作為一種法律概念，和歐盟法的集中(Concentration)概念類似，通過界定“經(jīng)營者集中”這個(gè)法律概念的內(nèi)涵和外延，縮小反壟斷審查的對(duì)象。其實(shí)，經(jīng)營者集中的本質(zhì)是影響競(jìng)爭的產(chǎn)業(yè)并購，而不是簡單的購買，是兩個(gè)交易方所屬的經(jīng)營資源的重新配置，其目的是通過優(yōu)化經(jīng)營資源來創(chuàng)造新的價(jià)值。因此，衡量一項(xiàng)交易是否屬于并購，關(guān)鍵是看收購方是否取得了目標(biāo)產(chǎn)業(yè)的控制權(quán)，并且有能力對(duì)對(duì)方的經(jīng)營資源進(jìn)行重新整合取得協(xié)同效應(yīng)。而不以控制權(quán)取得為目的的股權(quán)和資產(chǎn)交易活動(dòng)，僅僅是財(cái)務(wù)投資，并不能稱為真正的并購或經(jīng)營者集中。所以，美國的并購前申報(bào)制度和我國的經(jīng)營者集中申報(bào)制度的實(shí)質(zhì)相同，具有可比較性。

(二)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)比較

通過法律檢索可知，《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)的第3條和第4條是我國對(duì)并購前申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。從其具體規(guī)定可知，這是一種以營業(yè)額來衡量參與集中的交易方經(jīng)營規(guī)模大小,從而篩選需要審查的并購交易的立法模式。

而在美國法的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)上，一項(xiàng)并購除了滿足前述商業(yè)影響測(cè)試的條件，還要滿足交易人規(guī)模測(cè)試(The size of person test)和交易規(guī)模測(cè)試(The size of transaction test)。具體篩選的步驟是先看交易規(guī)模的大小，如果交易規(guī)模(即收購人收購的有表決權(quán)證券、非公司企業(yè)權(quán)益或資產(chǎn))的價(jià)值達(dá)到規(guī)定的上限標(biāo)準(zhǔn)，如2億美元(具體規(guī)定數(shù)值會(huì)隨著每年公布的GNP數(shù)據(jù)調(diào)整)，且沒有豁免情形，則該交易必須要向執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)；如果交易規(guī)模未達(dá)到上限標(biāo)準(zhǔn),但是達(dá)到了一定的下限標(biāo)準(zhǔn)，則需要再根據(jù)交易人規(guī)模繼續(xù)篩選；如果交易人規(guī)模(通常用該收購人整體的營業(yè)收入來衡量)達(dá)到了規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，則需要申報(bào)，如果沒有達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),則不需要申報(bào)；如果交易規(guī)模低于下限標(biāo)準(zhǔn)，則也不需要申報(bào)。

由此可見，美國的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是一種用交易規(guī)模和交易人規(guī)模指標(biāo)來判斷是交易是否需要審查的雙層篩選機(jī)制。而我國的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)則是單一的交易人規(guī)模指標(biāo)篩選機(jī)制。對(duì)于這種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的合理性，主要取決于各國經(jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展情況并據(jù)以制定。根據(jù)國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人關(guān)于《經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的情況說明，我國制定單一標(biāo)準(zhǔn)時(shí)經(jīng)過了專業(yè)機(jī)構(gòu)的調(diào)研和分析，因此該標(biāo)準(zhǔn)是符合我國實(shí)際的。雖然筆者不能對(duì)這種兩種標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的科學(xué)性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的論證。但是從對(duì)比上不難看出，我國的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)雖然相對(duì)美國的標(biāo)準(zhǔn)更簡單，但優(yōu)點(diǎn)是非常明確，并不存在模糊的地帶。但是美國雙層的篩選標(biāo)準(zhǔn)和每年根據(jù)GNP調(diào)整相對(duì)確定標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值的做法比固定性的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值似乎更能在保持法律穩(wěn)定性的同時(shí)兼顧經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況的變動(dòng)性，對(duì)我國而言是值得借鑒的優(yōu)點(diǎn)。

(三)申報(bào)審查外的主動(dòng)調(diào)查權(quán)比較

我國《規(guī)定》的第4條，是對(duì)第3條的兜底式規(guī)定。這實(shí)質(zhì)上是執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，說明我國執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查經(jīng)營者集中時(shí),即使經(jīng)營者集中未達(dá)到規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的商務(wù)部仍然可以按照相應(yīng)程序?qū)赡軐?shí)質(zhì)有排除限制競(jìng)爭的交易進(jìn)行審查。

在美國反壟斷制度下，由于法院裁決處于核心地位，執(zhí)法機(jī)構(gòu)最終還是要通過訴訟挑戰(zhàn)違法交易。如果聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)不在HSR等待期內(nèi)挑戰(zhàn)這一項(xiàng)合并，那就很有可能在日后不會(huì)根據(jù)《克萊頓法》第7條去起訴以解散這一交易。但是法律并未禁止執(zhí)法機(jī)構(gòu)絕對(duì)不能訴訟，聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)不起訴并不意味著州政府和私人實(shí)體不會(huì)根據(jù)法律起訴[1]。因此，如果一項(xiàng)交易未達(dá)到美國的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然保留有起訴的權(quán)利，這意味著執(zhí)法機(jī)構(gòu)當(dāng)然可以對(duì)該交易進(jìn)行主動(dòng)調(diào)查，這與我國《規(guī)定》第4條的原理是相通的。

主動(dòng)調(diào)查權(quán)的存在表明，盡管申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)可以起到篩選出需要審查的案件的作用，但是申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不可能是完美的,由于申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的目的在于發(fā)現(xiàn)可能存在實(shí)質(zhì)壟斷效果的交易，因此當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)偶然失靈，執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要主動(dòng)介入調(diào)查因申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不完善而導(dǎo)致的漏網(wǎng)之魚是符合制度目的的。因此，這樣的規(guī)定起到了對(duì)法定標(biāo)準(zhǔn)不完備的彌補(bǔ)作用。但是需要說明的是，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)更多使用這種自由裁量權(quán)去主動(dòng)調(diào)查不符合申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的交易，恰恰說明法定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重的無效，沒有將需要申報(bào)的交易納入申報(bào)范圍。

需要注意區(qū)分的是：執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于不達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的主動(dòng)調(diào)查和存在違法不申報(bào)嫌疑的交易的主動(dòng)調(diào)查是不同的。這兩者的法律依據(jù)存在差別。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是監(jiān)管者而非與法院一樣處于被動(dòng)裁判的地位，因此可以主動(dòng)調(diào)查。這種主動(dòng)調(diào)查是執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)交易可能達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但卻沒有申報(bào)而進(jìn)行的調(diào)查，有監(jiān)督交易申報(bào)方依法申報(bào)的作用，查處并處罰違法不申報(bào)交易方能夠迫使企業(yè)按照法定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)主動(dòng)申報(bào)，使得申報(bào)制度具有強(qiáng)制性。而《規(guī)定》第4條的內(nèi)涵是交易未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)情況下的主動(dòng)調(diào)查權(quán)，這意味著按照法律規(guī)定可以確認(rèn)該項(xiàng)交易不需要申報(bào)，但執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍能對(duì)其進(jìn)行審查。

(四)申報(bào)程序比較

1.申報(bào)前的商談溝通程序

從申報(bào)程序上看，我國《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》的第8條規(guī)定：在正式申報(bào)前，參與集中的經(jīng)營者可以就集中申報(bào)的相關(guān)問題向商務(wù)部申請(qǐng)商談。商談申請(qǐng)要以書面方式提出;第16條第一款規(guī)定：經(jīng)營者集中未達(dá)到《規(guī)定》第3條規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，參與集中的經(jīng)營者自愿提出經(jīng)營者集中申報(bào)，商務(wù)部收到申報(bào)文件、資料后經(jīng)審查認(rèn)為有必要立案的，應(yīng)當(dāng)按照《反壟斷法》的規(guī)定進(jìn)行立案審查并作出決定。2014年修改后的《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見》第9條第一款規(guī)定：在反壟斷局決定立案審查前，經(jīng)營者可就已申報(bào)或擬申報(bào)的經(jīng)營者集中，向反壟斷局申請(qǐng)商談。反壟斷局將根據(jù)商談申請(qǐng)方提供的信息，就其關(guān)心的問題提供指導(dǎo)意見。第二款規(guī)定：商談不是經(jīng)營者集中申報(bào)的必經(jīng)程序，經(jīng)營者自行決定是否申請(qǐng)商談。商談的內(nèi)容規(guī)定在第11條，交易是否要申報(bào)是可以作為商談內(nèi)容的。具體包括相關(guān)交易是否屬于經(jīng)營者集中，是否達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)等。

美國的申報(bào)程序中也存在商談和溝通的規(guī)定。美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)設(shè)置了專門的并購前通知辦公室PNO(Premerger Notification Office)負(fù)責(zé)并購前申報(bào)事項(xiàng)。如果符合申報(bào)條件應(yīng)當(dāng)申報(bào)，交易雙方要向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提交他們交易本身的相關(guān)信息，并且在完成這項(xiàng)交易前要等待一段時(shí)間。在等待期內(nèi)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查該項(xiàng)并購交易的反競(jìng)爭影響。因?yàn)樯婕耙粋€(gè)具體并購是否需要申報(bào)要根據(jù)整個(gè)規(guī)則來判斷，具有很強(qiáng)技術(shù)性和復(fù)雜性，因此，PNO專門提供了三個(gè)相關(guān)的申報(bào)指引來指導(dǎo)潛在的申報(bào)者，并且PNO的工作人員對(duì)潛在申報(bào)者提供電話和各種方式的溝通咨詢。

比較可見，雖然我國的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)美國是非常簡明的，但是為了促使交易方主動(dòng)申報(bào)，我國也設(shè)有經(jīng)營者集中申報(bào)的商談程序，這樣使得執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)潛在申報(bào)者的描述初步確定當(dāng)事人是否需要申報(bào)，進(jìn)而給交易人明確的商業(yè)預(yù)期。溝通的程序是執(zhí)法機(jī)構(gòu)將法定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)適用于具體合并案件，從而初步確定該交易是否需要申報(bào)審查的過程。信息溝通使得交易方違法不申報(bào)的嫌疑消除，使得交易方在籌劃并購時(shí)確定不會(huì)受到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的主動(dòng)調(diào)查，避免了因執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息不足對(duì)交易方的猜疑。

2.申報(bào)后的程序

在美國，交易方正式申報(bào)后交易將暫停,從而進(jìn)入等待期。審查機(jī)構(gòu)開始就申報(bào)材料進(jìn)行初步審查，如果任何一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在初步審查中認(rèn)為需要進(jìn)一步調(diào)查，可以要求交易當(dāng)事方提供額外的信息和文件，這被稱為“二次要求”(Second request)，即進(jìn)一步調(diào)查?！岸我蟆睂?huì)延長等待期，額外的等待期將給審查機(jī)構(gòu)時(shí)間分析新提供的材料并且有時(shí)間在交易完成之前采取適當(dāng)?shù)拇胧Ｈ绻麑彶闄C(jī)構(gòu)確認(rèn)并購交易違反反壟斷法，將尋求聯(lián)邦地區(qū)法院發(fā)出禁止令。

這和我國的初步審查和進(jìn)一步審查的兩階段審查基本一致，審查期間，經(jīng)營者集中也處于暫停狀態(tài)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要在收到經(jīng)營者提交的符合規(guī)定的文件、資料之日起30日內(nèi)，對(duì)申報(bào)的經(jīng)營者集中進(jìn)行初步審查，并作出是否實(shí)施進(jìn)一步審查的決定書面通知經(jīng)營者。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出不實(shí)施進(jìn)一步審查的決定或者逾期未作出決定的，經(jīng)營者可以實(shí)施集中。第二階段審查應(yīng)當(dāng)自執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出實(shí)施進(jìn)一步審查決定之日起90日內(nèi)完畢，作出是否禁止經(jīng)營者集中的決定，并書面通知經(jīng)營者。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)逾期未作出決定的，經(jīng)營者可以實(shí)施集中。值得一提的是，為提高行政審查的效率，避免對(duì)不會(huì)具有限制競(jìng)爭的合并產(chǎn)生更大的影響，美國存在提前終止等待期的規(guī)定。正常情況下，等待期一般是30天內(nèi)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有提出二次要求，那么交易雙方就可以完成合并交易。但是如果滿足以下三個(gè)條件：(1)至少有交易一方在申報(bào)中提出該要求。(2)雙方都提交了符合規(guī)定的材料。(3)所有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)和司法部(DOJ)都完成了審查，并且不打算在等待期內(nèi)采取任何行動(dòng)。則等待期就可以提前終止，這樣就盡可能地降低了對(duì)正常并購交易的影響。而我國規(guī)定符合特定條件的案件的審查可用簡易程序，以提高審查效率。

比較可見，在審查程序上，因?yàn)閳?zhí)法機(jī)構(gòu)的審查使得交易停滯意味著效率損失，中美兩國的制度都對(duì)審查效率的提高存在各種制度規(guī)定，使得審查對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響更小。

二、經(jīng)營者集中申報(bào)制度的原理

(一)經(jīng)營者集中申報(bào)制度是一種低成本的事前介入機(jī)制

經(jīng)營者集中申報(bào)制度是一種行政機(jī)關(guān)的事前介入機(jī)制，該審查是一種執(zhí)法機(jī)構(gòu)把關(guān)的實(shí)質(zhì)審查，其目的是防止具有反競(jìng)爭效果的合并完成，從而損害市場(chǎng)的公平競(jìng)爭。而之所以要事前介入審查，是因?yàn)楹喜⒔灰字卮髲?fù)雜，利益相關(guān)者眾多，一旦合并完成產(chǎn)生不良后果，再采取措施干預(yù)使得市場(chǎng)競(jìng)爭恢復(fù)到原初狀態(tài)異常困難且成本巨大。從執(zhí)法的成本收益角度看，事前否定一些極可能產(chǎn)生反競(jìng)爭后果的交易比事后采取措施要更加有效率。因此，各國反壟斷法關(guān)于企業(yè)合并事項(xiàng)之前都存在事前申報(bào)審查的機(jī)制。

(二)經(jīng)營者集中申報(bào)制度是一種需要溝通信息的篩選機(jī)制

由于執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的局限性和并購交易的復(fù)雜性，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查需要交易方主動(dòng)提交有關(guān)該交易的資料。由于并非市場(chǎng)中的所有并購交易都會(huì)引發(fā)反競(jìng)爭的后果，執(zhí)法機(jī)構(gòu)也不需要對(duì)所有的經(jīng)營者集中進(jìn)行審查，而需要審查的只是可能引發(fā)壟斷后果的經(jīng)營者集中。因此，對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)來說，經(jīng)營者集中申報(bào)制度主要在于篩選排除那些不需要申報(bào)的并購交易，從而將有限的執(zhí)法力量投入到真正需要審查的交易上。這種目的的實(shí)現(xiàn)，不僅需要法定明確的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)和豁免申報(bào)的規(guī)定，還需要交易方和執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動(dòng)溝通信息。因?yàn)榻灰追酱嬖谶`法不申報(bào)的可能，只有交易當(dāng)事方主動(dòng)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通才能消除執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合理懷疑，從而確定自身不需要申報(bào)審查。明確申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)(包括豁免規(guī)定)的主要功能在于排除，如果不達(dá)法定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但合并可能存在不利于市場(chǎng)的壟斷后果，則不會(huì)受到違法不申報(bào)的處罰。這時(shí)存在的是法定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)本身的問題，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)并非絕對(duì)能排除所有的可能存在反競(jìng)爭效果的交易，因此執(zhí)法機(jī)構(gòu)有自由裁量權(quán)，有權(quán)按程序?qū)彶椴环仙陥?bào)標(biāo)準(zhǔn)的交易，以防止標(biāo)準(zhǔn)的漏洞和滯后性。

(三)經(jīng)營者集中申報(bào)制度是一種強(qiáng)制合作的機(jī)制

并購前申報(bào)制度是一種強(qiáng)制交易者和執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作的機(jī)制，其強(qiáng)制性在于經(jīng)營者必須依照法律法規(guī)規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)判斷自身從事的交易是否應(yīng)當(dāng)申報(bào)。交易方在籌劃并購事宜時(shí)會(huì)考慮可能存在反壟斷監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)自身交易是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)存在疑問時(shí)，交易方為避免后續(xù)可能的問題，會(huì)在并購籌劃中就和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通從而獲得明確的預(yù)期，消除并購中存在的反壟斷監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。如果交易方明知自身的交易達(dá)到了法定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)惡意不申報(bào)或者故意設(shè)計(jì)復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)來“闖關(guān)”規(guī)避審查，一旦被執(zhí)法機(jī)構(gòu)確認(rèn)就會(huì)受到相應(yīng)的行政處罰。對(duì)此我國規(guī)定有違法不申報(bào)的處罰，美國并購前申報(bào)制度也有故意不申報(bào)的處罰和過失未及時(shí)申報(bào)的處理措施。強(qiáng)制性由此而生。

雖然審查會(huì)對(duì)并購交易產(chǎn)生影響，但是通過申報(bào)的保密制度、審查提前結(jié)束請(qǐng)求制度等制度、審查前和審查中的溝通交流制度，使得反壟斷審查提高效率，盡力減少對(duì)并購的效率影響。因而對(duì)于進(jìn)行經(jīng)營者集中的交易方來說，違法不申報(bào)一旦被查明會(huì)遭受巨大的損失，而積極主動(dòng)申報(bào)卻并不會(huì)受到太多的影響，因而積極和執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通是一種理性的選擇。這源于合理的申報(bào)制度設(shè)計(jì)使得審查效率提高，進(jìn)而降低了審查本身對(duì)企業(yè)交易造成的損失，為企業(yè)積極申報(bào)提供了正向激勵(lì)；相反，對(duì)違法不申報(bào)的查處和懲罰力度提高了蒙混過關(guān)的違法成本，提高了對(duì)企業(yè)違法不申報(bào)的約束。如果申報(bào)制度的審查效率低、持續(xù)時(shí)間長，而違法不申報(bào)的查處力度和懲罰也不高，則企業(yè)會(huì)“理性地”選擇不申報(bào)，當(dāng)然就不會(huì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行事前的有效溝通。

對(duì)意圖獲取壟斷勢(shì)力而故意不申報(bào)者，不僅會(huì)受到違法不申報(bào)的處罰，如果合并有反競(jìng)爭效果，還存在拆分、附條件禁止等措施限制其行為或者受到后續(xù)處罰，這種高違法成本會(huì)促使其放棄集中。又由于經(jīng)營者集中會(huì)影響市場(chǎng)上諸多利益相關(guān)者并引發(fā)市場(chǎng)輿論的關(guān)注，容易引起執(zhí)法機(jī)構(gòu)的注意，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可啟動(dòng)商談等程序獲取信息，意圖壟斷者便難逃法網(wǎng)。而非意圖壟斷者或者確信自身交易不會(huì)產(chǎn)生反競(jìng)爭效果的交易者，如果能主動(dòng)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通，就能在交易前確認(rèn)自身安排的交易不會(huì)受到執(zhí)法機(jī)構(gòu)的追究，使得交易預(yù)期更加確定。如果不主動(dòng)溝通，執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能因合理懷疑而啟動(dòng)對(duì)正在進(jìn)行和已經(jīng)進(jìn)行的并購的審查，這對(duì)交易方來說是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。

三、滴滴UBER(中國)合并事件分析

(一)交易方的問題

本案中，交易方滴滴根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定判斷不需要申報(bào)，直接完成交易。商務(wù)部在發(fā)出質(zhì)疑表態(tài)后介入調(diào)查，對(duì)于交易方來說產(chǎn)生了對(duì)自身合并不利的風(fēng)險(xiǎn)。如果滴滴和UBER(中國)合并確實(shí)不存在排除限制競(jìng)爭的影響，按照我國的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定也不需要申報(bào)，自然不會(huì)引發(fā)商務(wù)部的質(zhì)疑。

但是滴滴的官方回應(yīng)顯示，其不申報(bào)的理由并非充分，這自然會(huì)引發(fā)監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)其可能存在違法不申報(bào)嫌疑的關(guān)切。正如事件發(fā)生時(shí)商務(wù)部以及一些學(xué)者的質(zhì)疑*北大法學(xué)院教授、北大法律經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心聯(lián)席主任鄧峰在接受法治周末記者采訪時(shí)表示，從凈收入的角度來判斷二者是否需要申報(bào)并不準(zhǔn)確，應(yīng)該從營業(yè)額來判定，2015年滴滴在中國的營業(yè)額必然超過4億元。參見新聞http://finance.qq.com/a/20160803/004119.htm，2016年12月1日訪問。，滴滴的回應(yīng)稱“目前滴滴和優(yōu)步中國均未實(shí)現(xiàn)盈利，且優(yōu)步中國上一會(huì)計(jì)年度營業(yè)額沒有達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)”的說法中，“有沒有盈利”不是法律的要求，而且UBER(中國)的營業(yè)額未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的信息當(dāng)然也不能充分說明該項(xiàng)交易不需要申報(bào)?！皼]有盈利”的回應(yīng)明顯是缺乏對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的認(rèn)識(shí)，因?yàn)槲覈梢?guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)并未以參與經(jīng)營者集中的交易方是否盈利為要件。滴滴官方回應(yīng)的信息是不充分的，這也能說明其并非確信自身交易不會(huì)引發(fā)反壟斷關(guān)切。因此，存在違法不申報(bào)的嫌疑是確定的。隨后商務(wù)部接連的強(qiáng)硬表態(tài)或許和滴滴沒有和商務(wù)部進(jìn)行任何溝通有關(guān)。滴滴本可以根據(jù)經(jīng)營者集中申報(bào)商談制度確定該交易是否需要申報(bào)，而事實(shí)上在合并完成前卻沒有和監(jiān)管者進(jìn)行任何溝通。

此外，商務(wù)部約談滴滴的法律依據(jù)并不在于《規(guī)定》第4條的不達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的主動(dòng)調(diào)查權(quán)，而在于監(jiān)管者有權(quán)對(duì)于其可能存在的違法不申報(bào)的嫌疑者進(jìn)行調(diào)查。這是因?yàn)榧s談前商務(wù)部并沒有獲取確切的信息，并不能絕對(duì)地確定該交易不達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。由于存在嫌疑而引發(fā)的主動(dòng)調(diào)查其實(shí)是起到了強(qiáng)制溝通的作用，約談中收集的證據(jù)可以進(jìn)一步對(duì)該項(xiàng)合并是否需要申報(bào)做出確定，而對(duì)具有或者可能具有排除限制競(jìng)爭效果進(jìn)行的實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià),則需要在確定是否按法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)申報(bào)后確定?？梢灶A(yù)見，在商務(wù)部約談滴滴后，商務(wù)部便可對(duì)該交易是否需要申報(bào)進(jìn)行確定，如果按照法定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)不需要申報(bào)，而商務(wù)部認(rèn)為其有可能排除限制競(jìng)爭，接下來才會(huì)祭出《規(guī)定》第4條進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)查。隨著商務(wù)部審查程序的進(jìn)行，對(duì)已經(jīng)完成合并的雙方來說當(dāng)然是一種風(fēng)險(xiǎn)。而滴滴和Uber(中國)本可以在交易前就和商務(wù)部進(jìn)行溝通，在取得執(zhí)法機(jī)構(gòu)初步確認(rèn)后再進(jìn)行合并，就不會(huì)出現(xiàn)合并完成后雙方公開的對(duì)立爭論。因而，從交易方的行為來看，似乎是其并購籌劃不夠周全，忽略了與商務(wù)部的溝通。

(二)申報(bào)制度的強(qiáng)制性不足

有關(guān)經(jīng)營者集中申報(bào)的規(guī)定在世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都是存在的，因而意欲從事企業(yè)并購的，在并購之前會(huì)專門聘請(qǐng)律師應(yīng)對(duì)并購可能面臨的反壟斷監(jiān)管問題。各國的申報(bào)制度都規(guī)定了申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)來篩選需要審查的對(duì)象，符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象需要主動(dòng)向執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)送交易相關(guān)的資料和信息，接受執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求必然會(huì)被從事并購交易的商主體考慮在內(nèi)，因此在正常情況下，滴滴的行為應(yīng)當(dāng)是在并購籌劃中按照申報(bào)溝通程序規(guī)定主動(dòng)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通，這樣便能消除并購是否需要審查和后續(xù)監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)因素。在網(wǎng)約車領(lǐng)域進(jìn)行如此重大的并購，滴滴真的沒有考慮過一旦被認(rèn)定為違法不申報(bào)可能引發(fā)的后果嗎？作為商人對(duì)于法律對(duì)自身利益的約束的考慮，是商業(yè)理性的必然要求。遵循經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，滴滴如此自信的不申報(bào)行為如果是“理性”之舉，則恰恰反映了我國經(jīng)營者集中申報(bào)制度的強(qiáng)制性的不足。

正如本文第二部分對(duì)經(jīng)營者集中申報(bào)制度原理的分析，強(qiáng)制性不足的原因主要在于：審查效率過低或許給企業(yè)造成的損失多于違法不申報(bào)的損失。違法不申報(bào)使交易方遭受行政處罰的損失低于違法行為避免的損失，造成交易方“理性地”缺乏對(duì)經(jīng)營者集中申報(bào)規(guī)定的遵守。解決該問題，就要求既要合理提高違法的處罰，又要提高審查的效率，使得交易方主動(dòng)根據(jù)法定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通，確定是否需要進(jìn)行經(jīng)營者集中申報(bào)。

四、結(jié)語

該事件中商務(wù)部和滴滴的不同表態(tài)，顯示了商務(wù)部和滴滴對(duì)該項(xiàng)并購是否需要申報(bào)的分歧。盡管此事件引起了眾多對(duì)于該項(xiàng)合并是否會(huì)造成實(shí)質(zhì)性壟斷等反競(jìng)爭后果的討論，從經(jīng)濟(jì)的角度看，有觀點(diǎn)認(rèn)為滴滴和UBER(中國)的合并在實(shí)質(zhì)上不會(huì)產(chǎn)生反競(jìng)爭效果，執(zhí)法機(jī)構(gòu)不應(yīng)干預(yù)[2]。但從法律的角度看，程序正義才是法治的靈魂，雖然實(shí)質(zhì)的反競(jìng)爭效果審查處于核心地位，但進(jìn)入實(shí)質(zhì)審查需要經(jīng)過經(jīng)營者集中申報(bào)的法定程序。滴滴在沒有依申報(bào)前溝通程序和商務(wù)部溝通的情況下徑直完成網(wǎng)約車市場(chǎng)上的重大并購，其回應(yīng)對(duì)其不需進(jìn)行申報(bào)的理由解釋不充分，當(dāng)然會(huì)引發(fā)商務(wù)部對(duì)其違法不申報(bào)的懷疑。法治要求有效的法律程序運(yùn)行，該事件表面上看是滴滴沒有根據(jù)事前溝通程序和執(zhí)法機(jī)構(gòu)有效溝通而使自身陷入事后被商務(wù)部審查的風(fēng)險(xiǎn),但從制度層面看，該事件表明我國的經(jīng)營者集中申報(bào)制度的強(qiáng)制性不足，未使得交易方并購前主動(dòng)溝通配合審查成為其理性的選擇，審查效率和違法成本有待提高。

[1][美]蓋爾霍恩,科瓦契奇,卡爾金斯.反壟斷法與經(jīng)濟(jì)學(xué)(第五版)[M].任勇,鄧志松,尹建平,譯.北京:法律出版社,2009:534.

[2]馮明.跳出反壟斷法看優(yōu)步滴滴合并[EB/OL].[2017-2-16]http://finance.sina.com.cn/zl/management/2016-08-04/zl-ifxutfpc4398728.shtml.

[責(zé)任編輯:劉曉慧]

2017-03-22

趙俊堯(1992-)，男，河南許昌人，2015級(jí)經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D923.99

A

1008-7966(2017)04-0079-04