農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的建設(shè)與優(yōu)化研究

常穎

摘要：改變農(nóng)村的落后局面，提升廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，已經(jīng)成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的題中之義，但目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在許多急需解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。所以，如何創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，是當(dāng)前我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)深入思考的問(wèn)題。本文首先分析了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的供給結(jié)構(gòu)不平衡、供給效率低、供給總量不足等問(wèn)題。并進(jìn)一步指出了建設(shè)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的策略，即構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給機(jī)制、健全農(nóng)村公共產(chǎn)品的監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品供給；建設(shè)

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）031-000-02

所謂的“農(nóng)村公共產(chǎn)品”主要是指農(nóng)村發(fā)展需要的，且具有非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)、產(chǎn)品。就其性質(zhì)而言主要包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共產(chǎn)品兩類。就其受益范圍來(lái)看則可以氛圍社區(qū)性、全國(guó)性和地區(qū)性的。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，如何根據(jù)當(dāng)前的時(shí)代需求，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是社會(huì)各界普遍關(guān)注的問(wèn)題。社會(huì)主義新農(nóng)村要求鄉(xiāng)風(fēng)文明、生產(chǎn)發(fā)展、管理民主、生活寬裕、村容整潔。如何及時(shí)革新公共產(chǎn)品供給機(jī)制，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村需要解決的重要問(wèn)題。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制現(xiàn)狀

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不平衡

當(dāng)前，在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中，一些部門傾向于容易見成效的公共項(xiàng)目，例如符合上級(jí)要求的農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)、公共設(shè)施項(xiàng)目等，投入大量資金確保這些項(xiàng)目的順利實(shí)施。但針對(duì)科技推廣、社會(huì)保障、水利建設(shè)等見效慢、周期長(zhǎng)的社會(huì)福利型項(xiàng)目則甚少涉及，但這些項(xiàng)目卻正是農(nóng)村發(fā)展所需的。這就導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展所需的公共服務(wù)供不應(yīng)求。致使有限的公共產(chǎn)品投入無(wú)法得到合理運(yùn)用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)和農(nóng)民生活質(zhì)量都無(wú)法有效提高，農(nóng)村公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也日益失衡。

2.供給效率較低

就支出項(xiàng)目而言，當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支農(nóng)指出結(jié)構(gòu)不僅有生活支出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，還有用于農(nóng)業(yè)部門的事業(yè)費(fèi)支出。主要包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)用、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)等支出項(xiàng)目，其中事業(yè)費(fèi)用所占比率較高。調(diào)查顯示，這種以農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)作為支出重心的投入結(jié)構(gòu)效率偏低。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)具有典型的“蛛網(wǎng)”特點(diǎn)，農(nóng)業(yè)原本就是一個(gè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)交叉存在的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村分散性收入相對(duì)較低，導(dǎo)致大部分農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品依賴性過(guò)大。所以，當(dāng)前急需能夠保證產(chǎn)量穩(wěn)定增長(zhǎng)、改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的公共產(chǎn)品，例如農(nóng)業(yè)科技收入、大型水利灌溉設(shè)施等，但由于這些公共產(chǎn)品周期長(zhǎng)、見效慢，時(shí)常被政府忽視，致使這些公共產(chǎn)品供給確實(shí)，但那些對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)幫助較小的公共產(chǎn)品卻出現(xiàn)明顯的過(guò)?，F(xiàn)象，比如農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、樓堂館所等，其使用效率相對(duì)較低。除此之外，當(dāng)前許多財(cái)政支農(nóng)指出普遍不關(guān)注信息系統(tǒng)、科技推廣的公共產(chǎn)品項(xiàng)目，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給機(jī)制出現(xiàn)動(dòng)態(tài)適應(yīng)性較差、結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)象。

3.供給總量不足

在世界范圍內(nèi)來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，但長(zhǎng)久以來(lái)我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資相對(duì)較小，調(diào)查顯示，從1978年到1998年期間，我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)建設(shè)投資的1.5%，之后雖然有小幅度提升，但是相較于其他行業(yè)，仍明顯較低，根本無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。上世紀(jì)九十年來(lái)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)比重呈下降趨勢(shì)。從1991年的10.3%到1997年的8.3%。除此之外，農(nóng)村仍有許多居民未能獲取合格的飲用水，數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村有一半人數(shù)還未飲用自來(lái)水。與此同時(shí)，仍有部分農(nóng)村地區(qū)未實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育；缺乏必要的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；信息網(wǎng)、交通網(wǎng)和能源網(wǎng)建設(shè)落后。一些農(nóng)村地區(qū)的飲用水、社區(qū)廣播、道路等公共產(chǎn)品都由村民集資建設(shè)。顯然，總體來(lái)看，目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的建設(shè)途徑

1.構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)

按照公共財(cái)政學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品依據(jù)收益排他性、消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性等可以劃分為私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其中，俱樂部產(chǎn)品的受益人較為固定，私人產(chǎn)品則由市場(chǎng)提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品則具有更為明顯的外部性，因此，若依靠私人提供往往效率低下，必須由政府支持。但這并不意味著要完全依靠政府，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合私人部門。通常情況下，純公共產(chǎn)品大多由政府部門提供，但準(zhǔn)公共產(chǎn)品則多運(yùn)用政府補(bǔ)貼形式，私人與政府結(jié)合提供。根據(jù)這一理論，我國(guó)農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)依靠政府提供，例如種子培育、農(nóng)村道路建設(shè)、大型骨干水利工程、全國(guó)性水土保持工程、全國(guó)性農(nóng)業(yè)并蟲害防治、氣象、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等，這些公共產(chǎn)品只有外部收益，所以屬于純公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)依靠政府提供。但這并非是指由政府部門生產(chǎn)這些產(chǎn)品。政府可以與私人部門簽訂合同，交與其生產(chǎn)，政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行購(gòu)買。同時(shí)，農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民私人與政府混合提供。例如，農(nóng)村電力、地區(qū)性農(nóng)業(yè)病蟲防治、節(jié)水農(nóng)業(yè)、中小型水利工程、農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)科技教育等，這些公共產(chǎn)品不僅有生產(chǎn)者個(gè)人受益，還有社會(huì)受益。因此，它們屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。可以以政府補(bǔ)貼為基礎(chǔ)，依據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民根據(jù)收益情況進(jìn)行集資生產(chǎn)。具體實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)充分重視農(nóng)民的意愿，召開村民大會(huì)，制定相應(yīng)的集資方案。這些公共產(chǎn)品可以由政府提供，然后依據(jù)受益程度，向使用者收取費(fèi)用。而對(duì)于那些受益范圍較小的公共產(chǎn)品，則可以組織農(nóng)民以俱樂部形式提供。比如農(nóng)產(chǎn)品的流通與加工、灌溉、鄉(xiāng)村道路、琥珀的漁業(yè)資源利用、種植等，這些公共產(chǎn)品受益群體較為固定，因此，應(yīng)劃分為俱樂部產(chǎn)品。對(duì)這些公共產(chǎn)品若由私人提供就容易形成效率損失，但政府提供也不甚合理，因此，應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)合作社，進(jìn)而將外部收益內(nèi)在化。此外，還應(yīng)當(dāng)確保農(nóng)民的私人收益不受政府干預(yù)。例如農(nóng)業(yè)的收獲、耕作、銷售、種植養(yǎng)殖和施肥等，都應(yīng)當(dāng)避免政府干預(yù)，由農(nóng)民自主進(jìn)行，政府可以適時(shí)指導(dǎo)和幫助。

2.健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督制度

調(diào)查表明，我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品提供存在地區(qū)差異大、供給不足等問(wèn)題，有些農(nóng)村地區(qū)還存在公共產(chǎn)品使用效率低下的現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)不斷完善公共產(chǎn)品供給使用監(jiān)督機(jī)制。首先，我國(guó)提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的部門較多，時(shí)常發(fā)生政策間相互制約的現(xiàn)象。導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金出現(xiàn)重復(fù)、分散和交叉現(xiàn)象。其中大部分被用于人員開支和機(jī)構(gòu)開支。有些地區(qū)甚至存在虛假提供、擠占挪用等現(xiàn)象，所以，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處各種違規(guī)行為，加強(qiáng)社會(huì)審計(jì)監(jiān)督作用，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督規(guī)范農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。其次，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用，以法律形式明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的反饋機(jī)制、具體權(quán)責(zé)、處理程序和反映渠道。以及信息披露機(jī)制、社會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、信息收集機(jī)制等，并堅(jiān)持村務(wù)、政務(wù)公開。除此之外，還應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用監(jiān)督制度，明確公共設(shè)施的維護(hù)職責(zé)。避免農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村道路、文化場(chǎng)館、農(nóng)田水利灌溉、通訊、電網(wǎng)等設(shè)施因維修不到位造成失竊、破壞等現(xiàn)象。

3.構(gòu)建全國(guó)城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都存在公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)不均衡的現(xiàn)象，這對(duì)我國(guó)呈現(xiàn)發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利影響。只有加大農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給才能推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。因此，政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村文化事業(yè)、農(nóng)業(yè)科技研究等方面極大財(cái)政投入。從某種程度上看，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給情況直接影響建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的效果。此外，目前我國(guó)已經(jīng)逐步進(jìn)入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的階段，所以，若要完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制就應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)一體的格局，并依據(jù)平等、統(tǒng)一的原則，構(gòu)建以公共財(cái)政為支撐的公共產(chǎn)品供給體系，使城鄉(xiāng)居民都享有平等的國(guó)民待遇。而若要完善城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給體系，就應(yīng)當(dāng)打破當(dāng)前的一些體制障礙，改變以往城鄉(xiāng)二元化的格局。與此同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確界定相關(guān)政府部門在公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任，由于當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品存在外部性，因此，個(gè)人或者企業(yè)都無(wú)法或不愿意供給公共產(chǎn)品。只能由政府充當(dāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者。應(yīng)依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的受益范圍與性質(zhì)科學(xué)劃分公共產(chǎn)品，并以規(guī)章制度形式規(guī)范供給主體，其中，中央部門應(yīng)負(fù)責(zé)純公共產(chǎn)品與全國(guó)性的公共產(chǎn)品。對(duì)于那些準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)根據(jù)其受益范圍交給不同層次的地方政府負(fù)責(zé)。在具體實(shí)踐中，大江大河的治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由中央政府供給，而對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障、農(nóng)民合作醫(yī)療、農(nóng)村義務(wù)教育等公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)由省級(jí)政府與中央政府共同提供。農(nóng)村電網(wǎng)、地區(qū)性衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等則應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)、市級(jí)政府提供，農(nóng)村小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村規(guī)劃等基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)由上級(jí)政府撥款，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。

參考文獻(xiàn)：

[1]財(cái)政部農(nóng)業(yè)司課題組.公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村問(wèn)題研究報(bào)告[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2004.

[2]陳新軒.政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任探究[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2009.

[3]余明江.我國(guó)農(nóng)村反貧困機(jī)制的構(gòu)建——基于“政府一市場(chǎng)”雙導(dǎo)向視角的研究[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010.

[4]郭澤保.建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品需求選擇的表達(dá)機(jī)制[J].中國(guó)行政管理，2004.

[5]徐雙明.城鄉(xiāng)一體化視角下農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題與對(duì)策研究[J].青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014.

[6]呂清祿，劉瀟.改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村[J].北方經(jīng)濟(jì)，2006.