地方經(jīng)濟(jì)立法護(hù)航供給側(cè)改革

段浩

【摘要】《立法法》的修訂擴(kuò)大了地方經(jīng)濟(jì)立法權(quán)，與供給側(cè)改革要求制度供給在本質(zhì)上是契合的。然而經(jīng)濟(jì)改革的要求并沒(méi)有得到地方經(jīng)濟(jì)立法的積極回應(yīng)。由此，需要科學(xué)構(gòu)建和適度協(xié)調(diào)“放”“管”結(jié)合的地方經(jīng)濟(jì)立法，服務(wù)和支持供給側(cè)改革目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】供給側(cè)改革 地方經(jīng)濟(jì)立法 立法權(quán) 【中圖分類號(hào)】D29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

地方經(jīng)濟(jì)立法隨著“市場(chǎng)與國(guó)家間雙向互動(dòng)和制衡” ，在中國(guó)法制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用逐漸凸顯，中央經(jīng)濟(jì)立法與地方經(jīng)濟(jì)立法權(quán)限劃分日益清晰，地方立法系統(tǒng)迫切需要完善。黨的十八屆三中全會(huì)提出“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，明確地方立法權(quán)的改革要求，十八屆四中全會(huì)提出“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，進(jìn)一步明確地方立法權(quán)的主體范圍。2015年3月第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議，對(duì)《立法法》進(jìn)行了首次修改， 地方經(jīng)濟(jì)立法從此進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。至此，地方立法權(quán)主體范圍被明顯擴(kuò)大，從原有的80個(gè)擴(kuò)大到了351個(gè)省、自治區(qū)、自治州、直轄市和設(shè)區(qū)的市。“地方經(jīng)濟(jì)立法主體出現(xiàn)的多元化趨勢(shì)，形成的多層次、多形態(tài)、不同權(quán)限、不同效力的獨(dú)特地方立法體制”，其主要的政治經(jīng)濟(jì)背景就是新形勢(shì)下的供給側(cè)改革。

供給側(cè)改革與地方經(jīng)濟(jì)立法的高度契合

2015年11月，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)樹(shù)立和貫徹五大創(chuàng)新發(fā)展理念，第一次將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提上歷史日程，圍繞供給體系質(zhì)量和效率兩個(gè)方面，推動(dòng)生產(chǎn)力總體躍升。2016年在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)要更好地適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化，通過(guò)提高供給結(jié)構(gòu)體系的適應(yīng)性和靈活性，不斷擴(kuò)大有效供給，最終實(shí)現(xiàn)提高社會(huì)生產(chǎn)力水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這與地方經(jīng)濟(jì)立法在目的上是一致的。

究其本質(zhì)，“供給側(cè)改革的核心目的是為了在資源配置體系中由市場(chǎng)充分發(fā)揮其決定性作用，通過(guò)改革公共政策手段，最終與市場(chǎng)導(dǎo)向相協(xié)調(diào)。簡(jiǎn)言之，就是按照市場(chǎng)導(dǎo)向的要求改革政府公共政策的供給方式，規(guī)范政府的權(quán)力。如果忽視市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，供給側(cè)改革不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策初衷，也會(huì)對(duì)分享改革發(fā)展成果帶來(lái)?yè)p害” 。在傳統(tǒng)的國(guó)家全面干預(yù)主義和供給學(xué)派的博弈中，政府對(duì)市場(chǎng)的兩種干預(yù)模式都不符合我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)需求。因此，我國(guó)新供給學(xué)派在供給側(cè)改革背景下，提出政府治理機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制共同作用的新主張，強(qiáng)調(diào)在政府減少管制和鼓勵(lì)創(chuàng)新，掃清市場(chǎng)主體發(fā)展的制度性障礙，以制度的優(yōu)化供給刺激與引導(dǎo)市場(chǎng)主體的自主行為，促進(jìn)市場(chǎng)供給自創(chuàng)需求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)立法作為地方經(jīng)濟(jì)政策法治化的產(chǎn)物，也要反映經(jīng)濟(jì)政策和地方利益需求。因此，從某種意義上講，目前地方經(jīng)濟(jì)立法最迫切需要是對(duì)供給側(cè)改革給予回應(yīng)。我國(guó)憲法第15條關(guān)于“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”是地方經(jīng)濟(jì)立法作為法律概念的根本依據(jù)和法理支撐。實(shí)踐已經(jīng)證明，政府干預(yù)要實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展，要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展要求和反映市場(chǎng)需求。在地方經(jīng)濟(jì)立法的規(guī)范保障作用下，以“公平優(yōu)先、兼顧效益”的原則，順應(yīng)工業(yè)化城市化的趨勢(shì)，以人本主義理念，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。因此，供給側(cè)改革和地方經(jīng)濟(jì)立法的目的是一致的，相互促進(jìn)，高度契合。

地方經(jīng)濟(jì)立法對(duì)供給側(cè)改革的回應(yīng)性

地方政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，一方面是利用地方財(cái)政不斷擴(kuò)大和強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面更重要的職責(zé)是通過(guò)地方立法，建立服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度體系，不斷提供和完善地方經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的制度保障，特別是為特定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下的綜合改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展“保駕護(hù)航”。但是，實(shí)踐中由于轉(zhuǎn)型時(shí)期的地方政府的利益結(jié)構(gòu)的弊端和外部環(huán)境的干擾，使得政府職能既可以帶來(lái)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出巨大貢獻(xiàn)的正面效益，同時(shí)又容易產(chǎn)生干預(yù)偏離公共性本位和盈利化傾向的負(fù)面后果，甚至導(dǎo)致“政府失靈”。因此，經(jīng)濟(jì)法維護(hù)社會(huì)整體利益的邏輯進(jìn)路體現(xiàn)為通過(guò)地方經(jīng)濟(jì)立法，建立健全地方經(jīng)濟(jì)法律體系，運(yùn)用法律規(guī)范和制度約束，形成以社會(huì)整體利益為中心的經(jīng)濟(jì)法法益結(jié)構(gòu) 。

地方經(jīng)濟(jì)立法是指具有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)，依照法定權(quán)限和程序制定、修改、廢止本行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的一切調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的地方性法規(guī)和規(guī)章、自治條例、單行條例的活動(dòng)。作為“從自治型法向回應(yīng)型法的轉(zhuǎn)型”，必然會(huì)推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)立法的合理化進(jìn)路。聯(lián)系供給側(cè)改革的發(fā)展大局，進(jìn)一步推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，離不開(kāi)科學(xué)協(xié)調(diào)的地方經(jīng)濟(jì)法律制度支撐。

一方面，在理論上地方法制建設(shè)是地方治理研究中的一個(gè)重要內(nèi)容，尤其是新的《立法法》增強(qiáng)地方立法權(quán)以后，如何構(gòu)建地方立法權(quán)體系并解決立法協(xié)調(diào)問(wèn)題，成為一個(gè)重要的理論課題。另一方面，經(jīng)濟(jì)法的實(shí)施依賴于地方政府的經(jīng)濟(jì)干預(yù)行為，地方經(jīng)濟(jì)立法成為供給側(cè)改革中的重要一環(huán)，地方經(jīng)濟(jì)立法體系的建立和協(xié)調(diào)對(duì)于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有著重要的意義。但是在實(shí)踐中地方經(jīng)濟(jì)立法并沒(méi)有作出及時(shí)反應(yīng)。以山西省為例，明確將“轉(zhuǎn)型綜改第二階段的首要目標(biāo)定位為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，在《立法法》修改后已經(jīng)有11個(gè)設(shè)區(qū)的市享有了地方立法權(quán)，做好地方經(jīng)濟(jì)立法對(duì)轉(zhuǎn)型綜改、供給側(cè)改革和地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)無(wú)疑有很大的推進(jìn)和保障作用。根據(jù)“北大法寶”統(tǒng)計(jì)，截止2016年12月，地方政府規(guī)章占到了地方性法規(guī)規(guī)章的絕大多數(shù)，占到地方法規(guī)規(guī)章總數(shù)中95個(gè)百分點(diǎn)。山西省地方法規(guī)規(guī)章共有26447篇，其中地方性法規(guī)只有803篇，只占到3%。省級(jí)地方性法規(guī)占到55.8%，太原市和大同市占到43.8%，其余11個(gè)設(shè)區(qū)的市只占到0.3%。可以說(shuō)，雖然改革開(kāi)放以來(lái)，地方法制建設(shè)取得了令人矚目的成就，但地方經(jīng)濟(jì)立法對(duì)經(jīng)濟(jì)改革回應(yīng)性依然嚴(yán)重不足，法制供給嚴(yán)重缺失。

完善地方經(jīng)濟(jì)立法的路徑選擇

我國(guó)《憲法》和《立法法》授予了地方政府的立法權(quán)，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確設(shè)區(qū)的市也享有地方立法權(quán)，擴(kuò)大了地方經(jīng)濟(jì)立法主體范圍，從立法體制、立法權(quán)力權(quán)限和范圍對(duì)規(guī)范地方經(jīng)濟(jì)立法提出了進(jìn)一步要求。

近幾年來(lái)，地方經(jīng)濟(jì)立法取得了豐碩成果，立法數(shù)量和質(zhì)量得到大幅度提高，服務(wù)和保障地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能得到優(yōu)化，社會(huì)各階層對(duì)地方經(jīng)濟(jì)立法的認(rèn)可度得到提升，但是地方經(jīng)濟(jì)立法存在的一些不足也日益顯現(xiàn)，加強(qiáng)和改善地方經(jīng)濟(jì)立法已經(jīng)成為社會(huì)共識(shí)。新時(shí)期以來(lái)，地方立法空間進(jìn)一步擴(kuò)大，立法重點(diǎn)進(jìn)一步明確，協(xié)調(diào)和完善地方立法體系的需求也越來(lái)越強(qiáng)烈。

從供給側(cè)改革的需求出發(fā)，地方經(jīng)濟(jì)立法的思路應(yīng)隨之轉(zhuǎn)變?yōu)椋旱胤秸畱?yīng)當(dāng)減少市場(chǎng)干預(yù)，優(yōu)化地方法制供給以引導(dǎo)地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的正當(dāng)行使，科學(xué)構(gòu)建符合地方實(shí)際的地方立法權(quán)體系，嚴(yán)格界定公權(quán)對(duì)私權(quán)的干預(yù)邊界，科學(xué)構(gòu)建和適度協(xié)調(diào)“放”與“管”結(jié)合的地方經(jīng)濟(jì)立法，服務(wù)和支持供給側(cè)改革目標(biāo)。具體來(lái)說(shuō)，一方面，“放”要求在地方經(jīng)濟(jì)立法的核心思想是“權(quán)利主導(dǎo)”。另一方面，“管”要求加強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)立法對(duì)公共利益的法律保護(hù)。特別是要避免地方經(jīng)濟(jì)立法的“營(yíng)利性傾向”和“合法性危機(jī)”。

總之，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型需要以科學(xué)的地方法制作為后盾與支撐，供給側(cè)改革需要以健全的經(jīng)濟(jì)法制作為先導(dǎo)。健全與協(xié)調(diào)地方立法既是供給側(cè)改革發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，又是提升地方競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)實(shí)要求，也是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必備條件。

（作者單位：山西長(zhǎng)治學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①李昌麒：《論經(jīng)濟(jì)法語(yǔ)境中的國(guó)家干預(yù)》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2008年第4期。

②王青山：《從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整看供給側(cè)改革》，《光明日?qǐng)?bào)》，2015年12月8日。

③賈康、蘇京春：《探析“供給側(cè)”經(jīng)濟(jì)學(xué)派所經(jīng)歷的兩輪“否定之否定”——對(duì)“供給側(cè)”學(xué)派的評(píng)價(jià)、學(xué)理啟示及立足于中國(guó)的研討展望》，《財(cái)政研究》，2014年第8期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲