安全生產(chǎn)監(jiān)管為何陷入“費力不討好”尷尬境地

楊大瀚++++魏淑艷

【摘要】中國地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)管是政府治理的重要組成部分，我國安全生產(chǎn)監(jiān)管制度在不斷完善，取得了一定的成績，但仍存在一些問題。從明確監(jiān)管責(zé)任、完善日常監(jiān)管制度、調(diào)整監(jiān)管考核機制、改進監(jiān)管問責(zé)機制等幾個方面著手，逐漸完善我國地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)管的制度，提高政府治理能力與治理效率。

【關(guān)鍵詞】地方政府 安全生產(chǎn)監(jiān)管 制度 【中圖分類號】D035.5 【文獻標識碼】A

安全生產(chǎn)監(jiān)管是政府治理活動中的重要組成部分，是政府監(jiān)管部門以加強生產(chǎn)安全、防止和減少生產(chǎn)安全事故、保障人民群眾生命和財產(chǎn)安全、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展為目的的一系列措施與活動。近年來各地方政府通過各種手段與方法不斷調(diào)整政策與管理方式，并提供大量人、財、物力的支持，以期減少事故發(fā)生，但效果甚微，生產(chǎn)安全事故率仍居高不下，安全生產(chǎn)監(jiān)管問題逐漸成為阻礙政府治理能力發(fā)展的重大頑疾，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門也被看作是政府部門中“花費最多，效果最小，責(zé)任最大”的部門之一。

地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)管制度存在的問題

第一，監(jiān)管責(zé)任不明確。首先，監(jiān)管存在空白地帶。個別監(jiān)管部門忽略監(jiān)管部門與人員之間的銜接部分或監(jiān)管地帶，害怕承擔(dān)過多責(zé)任，導(dǎo)致事故；其次，推諉責(zé)任。監(jiān)管部門在事故發(fā)生時很大部分精力都在研究如何將本部門的責(zé)任摘除，很少部分精力用于研究如何改進監(jiān)管；再次，監(jiān)管中存在多頭監(jiān)管。同一企業(yè)同一問題由多個監(jiān)管部門負責(zé)，但在出現(xiàn)監(jiān)管問題時由多個部門共同承擔(dān)責(zé)任；最后，存在“小管大”問題。由于官本位思想影響，一些由較高行政級別政府管理的企業(yè)并不屑于接受低級別安監(jiān)部門的監(jiān)管，造成監(jiān)管效果大打折扣。

第二，日常監(jiān)管制度不完整。首先，對第三方評估機構(gòu)的監(jiān)管制度不完善。目前只要求監(jiān)管部門在監(jiān)管與審批過程中將評估機構(gòu)提供的預(yù)評估報告進行審核備案，不要求對其真實性進行復(fù)查，因此一些企業(yè)或評估機構(gòu)存有僥幸心理，虛報、瞞報資質(zhì)或提供虛假預(yù)評估報告。其次，對停工整改項目的復(fù)查機制不健全。對停工整改項目，只要求企業(yè)整改結(jié)束后針對整改項目向監(jiān)管部門提出重新審查的申請，監(jiān)管部門再對整改項目進行重新審核，導(dǎo)致很多企業(yè)在停工整改過程中仍然繼續(xù)生產(chǎn)，或邊整改邊生產(chǎn)，最終造成生產(chǎn)安全事故發(fā)生。

第三，監(jiān)管考核機制不健全。對安全生產(chǎn)監(jiān)管部門來說，目前衡量監(jiān)管效果的主要考核依據(jù)就是事故的死亡人數(shù)，并且事故類型的劃分也是以此作為依據(jù)。但安全生產(chǎn)監(jiān)管的效果不能僅憑事故死亡人數(shù)來判斷，因為安全生產(chǎn)監(jiān)管中更多的問題出現(xiàn)在日常監(jiān)管與生產(chǎn)過程中，考核的重點應(yīng)該放在監(jiān)管的過程中而非僅僅停留在事故的結(jié)果與死亡人數(shù)上，死亡人數(shù)只是一個表象，可以作為其中一個考察指標，但并不應(yīng)該作為唯一的指標。考核過程中忽略了日常監(jiān)管的環(huán)節(jié)，只注重結(jié)果與死亡人數(shù)，容易造成監(jiān)管人員不重視日常監(jiān)管，只注重事故發(fā)生時的結(jié)果與責(zé)任推卸問題。

第四，監(jiān)管獎懲機制不完善。從監(jiān)管部門角度來看，獎懲機制以罰為主，忽略獎勵。但就安全生產(chǎn)監(jiān)管而言，成功監(jiān)管或認真履行監(jiān)管職責(zé)的效果不好體現(xiàn)，一旦出現(xiàn)問題卻十分明顯：平時監(jiān)管中監(jiān)管人員做了大量的監(jiān)管工作，可能只因為一次意外事故就將平時的工作成績?nèi)磕ㄈ?，與有些監(jiān)管工作做的不到位的人員一樣接受事故的懲罰；或者有些日常監(jiān)管不到位的人員并沒有在其負責(zé)區(qū)域或企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故，完全是由于運氣原因。這必然會造成負責(zé)日常監(jiān)管人員的心理不平衡。獎懲機制忽略日常監(jiān)管的積累，以結(jié)果為導(dǎo)向是導(dǎo)致監(jiān)管工作不能夠順利進行的重要原因，監(jiān)管工作一直處于一種“費力不討好”的尷尬狀態(tài)。從企業(yè)角度來看，對企業(yè)的獎懲機制并不健全，存在“一刀切”現(xiàn)象。按照規(guī)定，無論企業(yè)規(guī)模大小，發(fā)生生產(chǎn)安全事故的責(zé)任與罰款數(shù)量均以死亡人數(shù)掛鉤，因此造成小企業(yè)不會進行安全生產(chǎn)管理，大企業(yè)不屑于做安全生產(chǎn)管理。

解決地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)管制度問題的對策

明確監(jiān)管責(zé)任。從監(jiān)管關(guān)系來看，通過修改日常監(jiān)管制度，調(diào)整日常監(jiān)管關(guān)系，變交叉監(jiān)管關(guān)系為平級監(jiān)管關(guān)系，明確規(guī)定同級別管屬企業(yè)?；钒踩a(chǎn)監(jiān)管由對應(yīng)同級別安監(jiān)部門負責(zé)。比如，區(qū)級管屬企業(yè)日常監(jiān)管只由其所在區(qū)安監(jiān)局負責(zé)，市級管屬企業(yè)由市安監(jiān)局負責(zé)。特殊企業(yè)或部門的安監(jiān)管理不應(yīng)一律遵從屬地化監(jiān)管要求，應(yīng)歸屬相應(yīng)監(jiān)管部門單獨負責(zé)，比如海關(guān)應(yīng)該劃歸海關(guān)總署的安監(jiān)部門負責(zé)日常監(jiān)管，而非由地方政府負責(zé)。通過法律手段理順監(jiān)管部門與被監(jiān)管企業(yè)之間的關(guān)系，明確監(jiān)管責(zé)任，避免多頭監(jiān)管。

完善日常監(jiān)管制度。在日常監(jiān)管制度中，首先，應(yīng)明確增加對三方評估機構(gòu)資質(zhì)的審核制度，防止企業(yè)在項目審批過程中出具不合格安全生產(chǎn)預(yù)評估報告，或安全生產(chǎn)預(yù)評估報告由缺乏評估資質(zhì)的機構(gòu)出具這一問題。其次，應(yīng)明確增加安全生產(chǎn)日常監(jiān)管過程中對建筑施工單位資質(zhì)的審核制度。按照現(xiàn)行制度規(guī)定，建筑單位的資質(zhì)審核主要由城建部門與工商部門負責(zé)，在日常監(jiān)管過程中或項目生產(chǎn)建設(shè)過程中，安監(jiān)部門并不具有檢查建筑施工單位資質(zhì)的職能，容易造成建筑施工單位實際生產(chǎn)過程中的人員更換或掛靠行為，而監(jiān)管部門卻很難發(fā)現(xiàn)。此外，減少法律法規(guī)中的人為可控空間。通過法律法規(guī)的不斷完善逐漸縮小監(jiān)管中尋租空間和人為可操作性，對某些人情因素加以適當(dāng)?shù)目刂?，?guī)范監(jiān)管人員行為，強化制度在監(jiān)管中的絕對主導(dǎo)地位。

調(diào)整監(jiān)管考核機制。調(diào)整目前監(jiān)管獎懲與考核制度中以死亡人數(shù)為唯一考核準則目標的做法，這種做法造成監(jiān)管部門以事故死亡人數(shù)為主要監(jiān)管目標，而非提高安全生產(chǎn)監(jiān)管的實際質(zhì)量，實際生產(chǎn)安全隱患并沒有得到根本解決。建議在現(xiàn)有德、能、勤、績、廉的公務(wù)員考核機制基礎(chǔ)上針對安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的實際情況調(diào)整考核機制。允許監(jiān)管人員負責(zé)企業(yè)在一個規(guī)定時間周期內(nèi)或可控范圍與次數(shù)內(nèi)發(fā)生生產(chǎn)安全事故，將容錯機制納入到安全生產(chǎn)監(jiān)管的考核范疇之內(nèi)。對部門來說降低對死亡人數(shù)的強制指標限制，將監(jiān)管的實際過程與政策執(zhí)行情況納入考核指標當(dāng)中；對監(jiān)管人員來說，加強對日常監(jiān)管的考核比重，通過細化日常監(jiān)管的各項指標考核監(jiān)管人員的實際工作情況，將生產(chǎn)安全事故作為其中的一項內(nèi)容進行考核，降低該項考核指標的權(quán)重。鼓勵安全生產(chǎn)監(jiān)管者在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)并糾正被監(jiān)管者提供虛假信息的行為，并作為監(jiān)管考核的一項重要內(nèi)容。加大安全生產(chǎn)監(jiān)管者不作為的處罰力度，將監(jiān)管不作為行為納入監(jiān)管的考核機制當(dāng)中。

改進監(jiān)管的問責(zé)機制。在事故追責(zé)上實行日常監(jiān)管主體與事故責(zé)任主體一致，或事故責(zé)任主體中至少應(yīng)包含日常監(jiān)管主體。但在問責(zé)過程中不能機械的按行政級別或事故等級劃分責(zé)任大小，容易出現(xiàn)“吃瓜撈”與規(guī)避責(zé)任。建議按照事故的實際情況進行問責(zé)，打破唯事故等級與行政級別對應(yīng)的問責(zé)制度。在事故前的監(jiān)管過程中明確各監(jiān)管部門的責(zé)任與負責(zé)監(jiān)管的具體內(nèi)容，事故發(fā)生時按事前規(guī)定與要求對負有監(jiān)管責(zé)任的部門定責(zé)。在事后的問責(zé)過程中，如果由于機制問題本身造成無法確定責(zé)任歸屬問題，應(yīng)根據(jù)事故及時修改問責(zé)機制，并啟動國家賠償機制。通過不斷完善追責(zé)制度，用法律手段消除多部門重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)。

總之，安全生產(chǎn)監(jiān)管制度是安全生產(chǎn)監(jiān)管的根本，需根據(jù)我國的實際國情不斷完善改進與調(diào)整，逐步適應(yīng)我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展與社會的極速變遷。地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)管仍有很大的提升空間，需在實踐中不斷改革探索、砥礪前行。

（作者分別為東北大學(xué)博士研究生；東北大學(xué)教授）

【注：本文系國家社科基金重點項目“國家治理現(xiàn)代化視域下的中國政府治理模式改革研究”（項目編號：15AGL017）的階段性成果】

【參考文獻】

①婁成武、魏淑艷：《現(xiàn)代管理學(xué)原理》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年。

②余暉：《中國政府監(jiān)管體制的戰(zhàn)略思考》，《財經(jīng)問題研究》，2007年第12期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲