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    城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌還需邁過幾道坎

    2017-03-07 02:18:12王敏黃顯官
    人民論壇 2017年5期
    關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)居民城鄉(xiāng)居民農(nóng)村居民

    王敏++++黃顯官

    【摘要】實(shí)施城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌制度,是一項(xiàng)適應(yīng)國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略、助力國家扶貧攻堅(jiān)任務(wù)的配套改革措施之一,需要穩(wěn)步推進(jìn)。在推進(jìn)的過程中勢必會遇到各種各樣的問題,但只要秉持科學(xué)發(fā)展理念,堅(jiān)持全面深入保障參保人醫(yī)療合法權(quán)益的原則,運(yùn)用創(chuàng)新社會治理手段,最終會形成保障有力的城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌制度。

    【關(guān)鍵詞】醫(yī)?;?城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 城鄉(xiāng)一體化 約束與激勵 【中圖分類號】R197 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

    在我國大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的大背景下,包括戶籍改革在內(nèi)的多方措施已經(jīng)陸續(xù)啟動,為此社會保障體系需要先行,以便發(fā)揮其奠定發(fā)展基礎(chǔ)、減少和消除制約因素、確保居民待遇得到充分保障的功能。而作為社會保障體系中重要組成部分的醫(yī)保,更是具有重要的地位和意義,有必要率先跨界(城市和農(nóng)村)融合,發(fā)揮示范、鋪墊和促進(jìn)作用。

    完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌制度的必要性

    實(shí)施城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌制度是發(fā)展城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的需要。《中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會公報(bào)》指出,“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”、“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制,形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系,讓廣大農(nóng)村居民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”,由此可見,城鄉(xiāng)一體化發(fā)展已經(jīng)成為了國家的發(fā)展戰(zhàn)略,其內(nèi)涵是通過發(fā)展最終使農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民享受相同的待遇、實(shí)現(xiàn)共同富裕。從短期和表象看,似乎存在農(nóng)村居民爭奪分食城鎮(zhèn)居民優(yōu)惠待遇之嫌,在實(shí)際統(tǒng)籌過程中,如果真的因?yàn)檗r(nóng)村居民的加入而大幅拉低城鎮(zhèn)居民原有待遇的話,則會遭遇城鎮(zhèn)居民的巨大阻力,此時就必須依靠功能完善的社會保障體系予以緩沖、過渡和分解壓力,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌之后各項(xiàng)基本待遇穩(wěn)中有升,從而調(diào)動被統(tǒng)籌對象的積極性,穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵發(fā)展。

    助力扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的需要?!胺鲐毠?jiān)”是目前全社會全力以赴的一項(xiàng)政治任務(wù),這是踐行“共同富裕”的歷史使命,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌居民醫(yī)療保險在這項(xiàng)活動中應(yīng)當(dāng)大有所為,可以助力扶貧攻堅(jiān)任務(wù)高質(zhì)量地完成。經(jīng)調(diào)查得知,在貧困地區(qū),因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象十分普遍,這種因?yàn)榧膊〉脑驅(qū)е聞趧恿档突蛘邌适?、?jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重而無法自償、缺乏康復(fù)照料而陷入殘疾等現(xiàn)象,歸根結(jié)底在于醫(yī)療保障力度較弱。如果經(jīng)過統(tǒng)籌之后的醫(yī)療保障全面且深入,則會減少和消除因?yàn)榧膊≡蚨鴮?dǎo)致的貧困,直接或間接幫助他們脫貧致富。

    改變多頭管理現(xiàn)狀的需要。在我國的醫(yī)保體系中,城鎮(zhèn)居民醫(yī)保(以下簡稱“城鎮(zhèn)居?!保┡c新型農(nóng)村合作醫(yī)療(以下簡稱“新農(nóng)合”)是相互獨(dú)立運(yùn)行的,兩者的服務(wù)對象、管理機(jī)構(gòu)以及醫(yī)療待遇等差異明顯,城鎮(zhèn)居保是為具有城鎮(zhèn)戶籍的居民服務(wù),歸屬于人社系統(tǒng)的醫(yī)療保險局管理;而新農(nóng)合則是為農(nóng)村具有農(nóng)村戶籍的居民服務(wù),大多歸屬于衛(wèi)生行政系統(tǒng)管理;由于兩者的服務(wù)對象和管理機(jī)構(gòu)迥異,最后的醫(yī)療報(bào)銷待遇自然各不相同,差異明顯。

    改善新農(nóng)合保障單薄性的需要。因?yàn)椋r(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)承受能力較弱導(dǎo)致新農(nóng)合籌資水平偏低,農(nóng)村居民外出務(wù)工而產(chǎn)生的流動性導(dǎo)致管理難度較大,進(jìn)而影響參保人數(shù)、農(nóng)村居民住所分散而醫(yī)療條件差且集中,導(dǎo)致參保者難以便捷地享受到醫(yī)療服務(wù),農(nóng)村醫(yī)療所使用藥物品種十分有限且采購成本的低廉性也難以體現(xiàn)出來,從而導(dǎo)致就醫(yī)者的優(yōu)待感也不強(qiáng),新農(nóng)合因?yàn)樾畔⑾到y(tǒng)建設(shè)滯后導(dǎo)致參保者不能體會到就醫(yī)的高效性。因醫(yī)?;鹨?guī)模小而無法提供優(yōu)厚的醫(yī)療待遇,所有這些制約因素綜合作用的后果就使得新農(nóng)合政策保障的單薄性凸顯無遺,要想獲得保障有力、持續(xù)高效的運(yùn)行效果,就必須對其實(shí)施統(tǒng)籌改革。

    城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌制度存在的主要問題

    實(shí)施城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌醫(yī)療保險是適應(yīng)國家多項(xiàng)改革的必然選擇,但在實(shí)施的過程中不可避免會遇到各種各樣的問題。

    城鎮(zhèn)居民醫(yī)保待遇有所下降。在各地實(shí)施城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌的初期,多保持謹(jǐn)慎的態(tài)度,嚴(yán)格堅(jiān)持“收支平衡、略有結(jié)余”的原則,但對大量新納入的農(nóng)村居民的醫(yī)療消費(fèi)情況并不詳細(xì)掌握,同時也擔(dān)心實(shí)施統(tǒng)籌之后將會刺激農(nóng)村居民的醫(yī)療需求大幅增長。因此,管理部門出臺的政策會趨于保守。與原有政策相比,城鎮(zhèn)居民醫(yī)保待遇出現(xiàn)了小幅度的下調(diào),被城鎮(zhèn)居民冠之以“以城補(bǔ)農(nóng)”的認(rèn)知,新舊政策對比之下,城鎮(zhèn)居民的抱怨和不滿情緒有所表現(xiàn)。

    農(nóng)村居民的負(fù)擔(dān)有所增加。為了達(dá)成收支平衡的目的,同時在城鎮(zhèn)居民醫(yī)保待遇與新農(nóng)合待遇之間尋求新的平衡,一般的操作方式是小幅下調(diào)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保待遇、小幅提升新農(nóng)合待遇。因此,個人參保費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)也有所上調(diào),從而導(dǎo)致農(nóng)村居民的負(fù)擔(dān)增加明顯,給統(tǒng)籌工作帶來了一定的阻力,這需要在日后“待遇明顯提升”的環(huán)境中予以釋放、化解。

    基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)配套措施不全,抵銷了應(yīng)有的統(tǒng)籌效能。各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌的過程中,其他諸如強(qiáng)化基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)能力、信息系統(tǒng)建設(shè)等配套措施并未同步實(shí)施,導(dǎo)致醫(yī)保統(tǒng)籌制度預(yù)先設(shè)計(jì)的優(yōu)勢效能無法體現(xiàn)出來,這對于人們強(qiáng)烈向好的預(yù)期意愿來說,其負(fù)面影響還是不小的,容易引起人們的曲解和抵觸言行。這種現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起管理者高度重視,需要及時補(bǔ)齊。

    管理機(jī)構(gòu)之間的利益之爭導(dǎo)致老百姓就醫(yī)獲得感不強(qiáng)。實(shí)施城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌,其中必然涉及到管理部門變更的問題。目前仍然存在兩種管理模式,絕大多數(shù)情況是統(tǒng)籌之后歸屬于人社系統(tǒng)的醫(yī)保局管理,也還有少部分仍然歸屬于衛(wèi)生行政部門,無論哪種情況,均涉及到管理權(quán)限調(diào)整問題,在管理機(jī)構(gòu)變更調(diào)整過程中,會直接或間接觸及原有管理部門的既得利益問題,由此將會使交接轉(zhuǎn)換過程及后續(xù)運(yùn)作變得不順暢,導(dǎo)致統(tǒng)籌后的效果不盡人意,讓參保者的就醫(yī)獲得感降低。

    參保者對提高參保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)存在抗拒心理。為了做大做強(qiáng)城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌醫(yī)?;鹨?guī)模,以便為參保者帶去更好的醫(yī)療待遇;同時也是為了應(yīng)對過快上漲的醫(yī)療費(fèi)用,各地逐年小幅上調(diào)了參保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),而該行為卻遭到了少數(shù)參保人的反對,自認(rèn)為待遇未提升而保費(fèi)卻不斷上漲,質(zhì)疑基金的公益性和公正性。產(chǎn)生這種現(xiàn)象是可以理解的,主要原因在于:參保者對醫(yī)療費(fèi)用的上漲并無直觀認(rèn)識,不當(dāng)?shù)厥褂昧遂o止的觀點(diǎn)進(jìn)行分析;配套措施缺失,就醫(yī)條件和環(huán)境改善不明顯,讓參保人無法直接感知;基金的使用效率低下,參保人無法結(jié)合身邊事去認(rèn)識它的重要性;經(jīng)辦人員與參保人之間缺乏溝通、辦事流程過于繁瑣、相關(guān)知識宣講不到位等。

    統(tǒng)籌之后的比較效應(yīng)不明顯。實(shí)行城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌改革,是一項(xiàng)新事物,總是被人們寄予了厚望,但在具體實(shí)施過程中,期望中的鮮明對比效應(yīng)并未出現(xiàn)。實(shí)際上,制度銜接并軌的過程,需要的是平穩(wěn)有序,而非激進(jìn),作為新的管理者而言,也需要有了解、熟悉、駕馭的過程。因此,全面大幅提升醫(yī)保待遇的期望是不現(xiàn)實(shí)的,只是可以從“?;?、保重點(diǎn)(病種和人群)”這方面下功夫,讓重點(diǎn)病種、高額醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)者得到顯著改善性保障,從而產(chǎn)生差別比較效應(yīng),激發(fā)和保護(hù)參保者積極性,有效分化災(zāi)難性疾病支出所引發(fā)的一系列嚴(yán)重后果。

    管理水平亟待提升。城鄉(xiāng)居民統(tǒng)籌醫(yī)保具有覆蓋范圍廣、參保人群規(guī)模大且情況復(fù)雜、保障任務(wù)重、過程及結(jié)果管理難度大等特點(diǎn)。與此相適應(yīng),管理水平就必須保持同步提升,包括收支平衡精算、信息系統(tǒng)建設(shè)及管理、籌資規(guī)模的穩(wěn)定與擴(kuò)大、基金的高效利用、利用支付手段激勵醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量提高并制約醫(yī)療費(fèi)用過度過快上漲、強(qiáng)化全過程監(jiān)管而確保基金的安全性等,在統(tǒng)籌的初期,管理水平尚存在較大的差距,需要通過多種可行方式予以提升。

    城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌制度完善措施

    做實(shí)宣講工作。目前要解決好城鄉(xiāng)居民醫(yī)保統(tǒng)籌過程中存在有不理解、抵觸、誤解、以訛傳訛等諸多現(xiàn)象。因此,宣講時重點(diǎn)需要把握與城鄉(xiāng)居民文化水平、生活習(xí)性、語言特點(diǎn)等相適應(yīng)的宣講人、時間、內(nèi)容、方式、語言等,以達(dá)成理解、接受、順利實(shí)施、深入并根植人心的目的。針對不同的宣講對象和宣講目的,實(shí)行形式、內(nèi)容和時間的巧妙組合,這樣才能接地氣、得實(shí)效,堅(jiān)決摒棄千篇一律走形式的陳舊落后做法。

    處理好新舊制度的銜接。實(shí)施城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌,必然導(dǎo)致其中一方失去管控權(quán),交權(quán)者必須以公民的醫(yī)療權(quán)益為重、拋棄部門利益得失的狹隘思想,與新接手的部門通力協(xié)作,共同解決遺留和新出現(xiàn)的問題,實(shí)現(xiàn)管理權(quán)的順利交接并共同為老百姓謀福祉,不能因?yàn)楣芾頇?quán)之爭而損害老百姓合法權(quán)益。政府在進(jìn)行目標(biāo)責(zé)任考核時,需要注重這方面的內(nèi)容,以杜絕形成兩不管的真空地帶現(xiàn)象。

    新舊政策之間需要平穩(wěn)有序銜接,盡量保留和增加對老百姓有利的條款、減少限制性內(nèi)容;增減條款后的綜合作用效果需要向好,以凸顯改革后新制度的優(yōu)越性;統(tǒng)籌之后的政策,需要吸收新的科技成果和現(xiàn)代思維,優(yōu)化辦事流程、提高辦事效率;新舊政策之間需要避免大起大落,可以用小步快跑的思維予以修訂和完善。

    共同承擔(dān)提升的參保費(fèi)用。在未實(shí)施城鄉(xiāng)醫(yī)保統(tǒng)籌之前,城鎮(zhèn)居民的醫(yī)保待遇相對高于農(nóng)村居民,但在統(tǒng)籌醫(yī)保政策之后,至少需要與之前的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保待遇大致相當(dāng),這樣就相應(yīng)地提升了人數(shù)占比更大的農(nóng)村居民的醫(yī)保待遇水平,結(jié)果必然會導(dǎo)致醫(yī)保基金支出額度大幅增加。為了應(yīng)對上述各種原因?qū)е碌幕鹬С鲈黾宇~、維持基金運(yùn)行的安全性,必然會逐步提高參保費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),按照基金共建原則,所提高的費(fèi)用必須按照原有歸集渠道(個人、集體和國家等)予以分擔(dān),唯有如此,才能保持基金的可持續(xù)性。

    實(shí)施大額醫(yī)療費(fèi)用傾斜性保障措施。調(diào)查研究可知,城鄉(xiāng)居民對于小額的、一般性醫(yī)療費(fèi)用是可以承受的,他們最迫切希望分擔(dān)的是大額醫(yī)療費(fèi)用。為此,統(tǒng)籌之后的醫(yī)保政策需要向這方面傾斜,重點(diǎn)保障好因疾病原因?qū)е碌拇箢~醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)者,形成長效機(jī)制。具體的傾斜性保障措施可以根據(jù)病種、人群(婦幼和老人等重點(diǎn)人群)、醫(yī)療費(fèi)用額度等分類實(shí)施。

    完善配套措施,增強(qiáng)參保者的就醫(yī)獲得感。首先,需要完善信息系統(tǒng)建設(shè)。讓參保者實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)睾涂绲貐^(qū)就醫(yī)實(shí)時結(jié)算、實(shí)時查詢消費(fèi)情況、便捷辦理個人信息修改以及健康檔案提取等功能。其次,需要完善醫(yī)療配套設(shè)施建設(shè)。出臺激勵措施,驅(qū)動基層小、散醫(yī)療機(jī)構(gòu)的自愿整合以成為達(dá)標(biāo)的定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、適當(dāng)擴(kuò)大定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量,方便參保者就近方便就醫(yī);巧妙使用約束與激勵政策促進(jìn)分級診療制度落地生根;鼓勵建設(shè)區(qū)域性醫(yī)檢中心、康復(fù)中心、健康指導(dǎo)中心,實(shí)現(xiàn)參保人的健康全過程管理等。

    引導(dǎo)參保者養(yǎng)成正確的就醫(yī)理念和行為。參保人是醫(yī)?;鹣M(fèi)主體,其行為是否規(guī)范將會影響到基金的使用效果。為此,必須通過宣傳教育和可操作的獎懲條款,引導(dǎo)其養(yǎng)成共建基金、珍愛基金、有效使用基金的行為習(xí)慣,以此促成基金整體效能最大化。強(qiáng)化監(jiān)督,切實(shí)提高基金使用效益。統(tǒng)籌之后的城鄉(xiāng)醫(yī)保,面臨巨大的支付壓力,為了充分保障參保人的利益,則必須最大限度提高基金使用效益,充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù),實(shí)施全過程監(jiān)督。一是建設(shè)科學(xué)的信息監(jiān)管系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)醫(yī)療消費(fèi)數(shù)據(jù)的自動獲取、傳輸、統(tǒng)計(jì)、臨界數(shù)據(jù)預(yù)警、違規(guī)嫌疑信息提醒等功能,最終達(dá)成全過程監(jiān)督,讓弄虛作假者在大數(shù)據(jù)面前無所遁形。二是充分發(fā)揮參保人的監(jiān)督作用。人人參與,充分發(fā)動身邊人實(shí)施監(jiān)督,監(jiān)督機(jī)構(gòu)及時獲取違規(guī)信息、及時查處,從而將損失降到最低。三是改革醫(yī)?;鹬Ц妒侄?,實(shí)施對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。醫(yī)保基金管理者針對不同的醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取多種付費(fèi)方式,提升其積極性、抑制其違規(guī)性,從而達(dá)成控費(fèi)、提質(zhì)、增效的目的。四是建立失信懲罰制度。醫(yī)?;鸸芾碚呓⒄\信檔案并實(shí)施計(jì)分考核制度,按照考核結(jié)果予以公示,并給予相應(yīng)的獎懲,以此懲惡揚(yáng)善,構(gòu)建良好的基金運(yùn)行環(huán)境。

    (作者單位均為西南醫(yī)科大學(xué))

    【注:本文系瀘州市社科聯(lián)2016年度課題“完善我市城鄉(xiāng)居民醫(yī)保政策的研究”(項(xiàng)目編號:LZ16A77)和四川醫(yī)院管理與發(fā)展研究中心課題“職工醫(yī)保與居民醫(yī)保整合的理論思考與路徑構(gòu)想”(項(xiàng)目編號:2015-00190)階段性成果】

    責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲

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