如何健全容錯機(jī)制

程晨

作為“加強(qiáng)政府自身建設(shè)，提高施政能力和服務(wù)水平”的創(chuàng)新舉措，容錯機(jī)制的現(xiàn)實(shí)合理性基于兩點(diǎn)：對行政不作為現(xiàn)象可期待的改善效果、行政問責(zé)中的過錯與責(zé)任相適應(yīng)原則。先進(jìn)的理念還需配以健全的制度才能共取實(shí)效，就目前各地的制度創(chuàng)設(shè)而論，在適用對象的區(qū)分性、內(nèi)容分類的科學(xué)性、程序規(guī)定的嚴(yán)格性、評判主體的專業(yè)性、評判標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、制度的配套銜接性等方面還有較大的可提升空間。

容錯機(jī)制在適用對象上宜區(qū)別對待決策行為和執(zhí)行行為。制定政策方案是一項宏觀性強(qiáng)、前瞻性強(qiáng)的活動，從時序邏輯上抽象地看都是站在當(dāng)下指向未來；尤其是帶有探索、創(chuàng)新性質(zhì)的政策，無成法可搬、無經(jīng)驗(yàn)可循，難度大、風(fēng)險高；最重要的是容錯制度的本旨是鼓勵“改革創(chuàng)新者”，而改革創(chuàng)新多是在決策活動中體現(xiàn)。因此，決策活動才是容錯機(jī)制的主要適用對象。而執(zhí)行命令、任務(wù)的行為比較具體、現(xiàn)實(shí)，且多為職責(zé)范圍內(nèi)反復(fù)進(jìn)行的經(jīng)常性活動，出錯的原因多是實(shí)際操作中的瀆職、懈怠。

容錯機(jī)制宜對申請條件和評判標(biāo)準(zhǔn)作出區(qū)分。前者決定行為人是否具備啟動容錯機(jī)制的資格，是一種“形式審查”，重在判斷客觀要素；后者決定行為人能否得到免責(zé)減責(zé)的結(jié)果，是一種“實(shí)質(zhì)審查”，重在判斷主觀過錯。申請條件一般滿足列舉之一即可，而評判標(biāo)準(zhǔn)則需同時滿足所有列舉。目前各地創(chuàng)設(shè)的制度絕大多數(shù)將兩者混作一談，以致出現(xiàn)了在同一地區(qū)，上級政府的制度中“同時滿足以下條件”的規(guī)定到了下級政府的細(xì)化規(guī)則中變成了“滿足以下條件之一”這種明顯錯誤。

容錯機(jī)制宜嚴(yán)格程序規(guī)定，并增加事前程序和事后程序。程序規(guī)定不能是在“申請”

“核準(zhǔn)”“認(rèn)定”等名目下寥寥數(shù)語說一下申請對象、核準(zhǔn)時限、幾種結(jié)論等這么簡單。準(zhǔn)確地說，這些應(yīng)該稱為“步驟”或者說“環(huán)節(jié)”，而不是法律意義上的“程序”。嚴(yán)格的程序要在這些步驟之下規(guī)定具體的操作細(xì)則。另外，還應(yīng)增加事前程序如風(fēng)險聲明等，以“有言在先”的方式主動要求更嚴(yán)的監(jiān)督。增加事后程序如一定范圍內(nèi)的公示、通報等，以“公開在后”的方式增加容錯免責(zé)的公信力。

容錯機(jī)制在評判主體和評判標(biāo)準(zhǔn)上宜增加提升科學(xué)性、專業(yè)性、精準(zhǔn)性。以紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為主要的評判主體應(yīng)無疑義。但鑒于可能有一些決策事項具有較強(qiáng)的科學(xué)含量和專業(yè)性質(zhì)，應(yīng)保留引入專業(yè)人士力量或至少是上級業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)機(jī)關(guān)力量參與評判的可能性。此外，宜規(guī)定必要的證據(jù)規(guī)則、精細(xì)的性質(zhì)分類和程度等級，這無論是從降低評判主體工作難度的角度考慮，還是從壓縮評判主體自由裁量權(quán)的角度考慮都是必要的，還能盡量保證行為人得到公正、公平的判定。

容錯機(jī)制宜與其他行政法制制度配套銜接，或參照其他制度的成熟經(jīng)驗(yàn)。首當(dāng)其沖的就是與政府工作報告中明確規(guī)定的糾錯機(jī)制配套。改革創(chuàng)新的形勢需要容錯機(jī)制包容領(lǐng)導(dǎo)干部，責(zé)任政府的理念要求糾錯機(jī)制維護(hù)社會公益，兩者必須配套并行。容錯機(jī)制還要和行政問責(zé)機(jī)制銜接，尤其是和不作為問責(zé)銜接。容錯機(jī)制還可借用重大行政決策程序規(guī)定中現(xiàn)成的制度。將后者規(guī)定的立項論證、成本效益分析、可行性研究、風(fēng)險評估、公眾參與、合法性審查、實(shí)施后評估這些環(huán)環(huán)相扣的嚴(yán)格程序作為審查重點(diǎn)，只有領(lǐng)導(dǎo)干部的決策合乎這些科學(xué)決策、民主決策、依法決策的程序規(guī)定，方能得到容錯免責(zé)認(rèn)定。

11種情形可容錯

1一切只為工作，從未謀取私利，工作失誤的

2推動改革和體制創(chuàng)新，缺乏經(jīng)驗(yàn)未達(dá)預(yù)期的

3法律未明令禁止，創(chuàng)造性工作時出現(xiàn)失誤的

4推動大項目重點(diǎn)工作，積極履職引發(fā)矛盾的

5服務(wù)企業(yè)群眾，提高效率容缺受理出偏差的

6上層政策調(diào)整，工作未達(dá)效果或造成損失的

7處突或執(zhí)行險重任務(wù)，因攬責(zé)涉險引非議的

8化解矛盾或解決問題，觸及利益引發(fā)上訪的

9因不可抗因素，產(chǎn)生負(fù)面影響和造成損失的

10按照事發(fā)時法律，不應(yīng)追究責(zé)任或從輕的

11其他符合容錯情形的。