資金資本化、收益定向化與精準(zhǔn)扶貧運行模式

李圣軍

（國家糧油信息中心市場分析預(yù)測處，北京100038）

資金資本化、收益定向化與精準(zhǔn)扶貧運行模式

李圣軍

（國家糧油信息中心市場分析預(yù)測處，北京100038）

精準(zhǔn)扶貧是“四個全面”戰(zhàn)略中全面建成小康社會的重點和難點，核心內(nèi)容是“六大精準(zhǔn)”，主要解決“四大問題”，其中的“兩大關(guān)鍵”是“資金資本化”和“收益定向化”，三者共同構(gòu)成一個完整的精準(zhǔn)扶貧理論邏輯架構(gòu)。從運行模式角度，就“資金資本化”和“收益定向化”而言，主要有資金入股、土地投資、資本積累、公共設(shè)施和資金信貸五大模式，各種模式均遵循了“資金資本化”和“收益定向化”的“兩步走”戰(zhàn)略。在具體實施中，“資金資本化”的主要問題是項目選擇不科學(xué)、項目監(jiān)管不到位、項目針對性不強；“收益定向化”的主要問題是項目盈利性較差、收益定向性不足和幫扶協(xié)議形同虛設(shè)。為此，應(yīng)引入第三方機構(gòu)對扶貧全流程進(jìn)行無縫隙監(jiān)管，加大動員力度實施貧困戶全程參與式精準(zhǔn)扶貧，明確項目產(chǎn)權(quán)確保貧困戶財產(chǎn)權(quán)益。

資金資本化；收益定向化；精準(zhǔn)扶貧

黨的十八大以來，黨中央提出了“四個全面”發(fā)展戰(zhàn)略，其中之一便是全面建成小康社會，而確保到2020年全部農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)徹底解決絕對貧困問題，是全面建成小康社會的重點和難點。為提高扶貧的精準(zhǔn)度、針對性和有效性，黨中央提出了“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧新策略，先精準(zhǔn)鎖定貧困戶、貧困村和貧困區(qū)域，然后根據(jù)致貧原因分門別類地制定幫扶措施、出臺發(fā)展規(guī)劃、確定幫扶單位和責(zé)任人等，集全國之力并動員全社會的力量，以確保到期脫貧。而“精準(zhǔn)扶貧”能否如期實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，關(guān)鍵在“資金資本化”和“收益定向化”，先將暫時性的外部資金投入轉(zhuǎn)變?yōu)槟墚a(chǎn)生長期收益的資本，然后再讓持久的收入流源源不斷地流向貧困戶，以確保貧困戶擁有一個長久并可持續(xù)的收入流，從而持久脫貧。為此，本文將圍繞“資金資本化”和“收益定向化”分析精準(zhǔn)扶貧的理論架構(gòu)和各種具體的運行模式，明確存在的問題并指出具體的完善對策。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

新中國成立以來，由于人口多底子薄、經(jīng)濟基礎(chǔ)弱，城鄉(xiāng)貧困尤其是農(nóng)村貧困一直是一個普遍性問題，從1986年國家成立扶貧辦開始，政府正式開始行政干預(yù)扶貧，經(jīng)過多年努力取得了巨大成效，但也存在若干問題，而且傳統(tǒng)扶貧模式也越來越不適應(yīng)新時期的扶貧需求。2013年，政府正式提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，并寫入官方文件，精準(zhǔn)扶貧正式拉開帷幕。因此，國內(nèi)有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的研究主要集中在最近三年。從國外角度，精準(zhǔn)扶貧研究主要集中于20世紀(jì)70—90年代的西方國家，[1]時間較久，而且借鑒意義不大。有鑒于此，下面將主要從精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵、模式和問題三大方面綜述最近三年國內(nèi)有關(guān)精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)研究。

（一）精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的提出淵源，說法各異。葛志軍等認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧政策在很大程度上借鑒了廣東省扶貧“雙到”工作的經(jīng)驗。[2]左停等認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧機制出臺前的政策準(zhǔn)備可追溯自2009年國務(wù)院扶貧辦和民政部等部門為推動農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策的有效對接而開展的貧困戶識別與分類工作。[3]對于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，陳少強等認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)即實事求是，注重效果。[4]劉解龍認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟、社會大系統(tǒng)到具體項目都體現(xiàn)精準(zhǔn)化，從扶貧理念到扶貧行為、扶貧結(jié)果，都注重精準(zhǔn)度。[5]汪三貴等認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧基本定義是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)。[6]杜志雄等認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧即通過“靶向療法”，定位定向扶貧，總攻絕對貧困。[7]總體上，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵，重在精準(zhǔn)，關(guān)鍵在精準(zhǔn)，核心也在精準(zhǔn)，既要識別精準(zhǔn)、項目精準(zhǔn)，還要成效精準(zhǔn)，即扶貧全鏈條精準(zhǔn)。

（二）精準(zhǔn)扶貧模式

由于貧困地區(qū)和貧困戶致貧原因各異，實踐中精準(zhǔn)扶貧的模式也各種各樣，部分模式還處于試點階段。姚成分析了精準(zhǔn)扶貧中的數(shù)據(jù)構(gòu)建問題，提出要建立《扶貧企業(yè)數(shù)據(jù)庫》和《貧困村數(shù)據(jù)庫》兩大數(shù)據(jù)庫。[8]王萍等分析了農(nóng)民資金扶貧互助社模式。[9]何得桂等分析了易地扶貧搬遷模式。[10]余佶分析了資產(chǎn)收益扶持模式。[11]宮留記分析了政府模式和市場模式之后，認(rèn)為合作扶貧應(yīng)當(dāng)是最優(yōu)選擇。[12]趙曉峰等分析了農(nóng)民合作社與精準(zhǔn)扶貧協(xié)同發(fā)展機制，主張由農(nóng)民合作社來承擔(dān)扶持主體的角色，化解“誰來扶”的難題。[13]孫飛宇等從生產(chǎn)“社會”還是社會自我生產(chǎn)的角度分析了NGO扶貧面臨的一系列困境。[14]對于國外的精準(zhǔn)扶貧，亞歷山大德羅·平莎尼等分析了巴西的“家庭補助金計劃”。[15]總體上，隨著精準(zhǔn)扶貧各種模式的推廣應(yīng)用和完善，其種類會不斷增加，運行機制也會日益完善。

（三）精準(zhǔn)扶貧存在問題

精準(zhǔn)扶貧從提出到現(xiàn)在僅僅三年時間，經(jīng)過三年的實踐也發(fā)現(xiàn)了很多問題。關(guān)于精準(zhǔn)識別，羅江月等認(rèn)為政策瞄準(zhǔn)存在Ⅰ類棄真型誤差和Ⅱ類存?zhèn)涡驼`差兩種；[16]汪三貴等調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以收入標(biāo)準(zhǔn)判斷，民主評議導(dǎo)致的識別錯誤接近50%；[6]杜志雄等從識別成本角度，認(rèn)為目前識別一個貧困戶的平均成本約為30元，完成一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)識別需要耗時1個月，總成本約1萬元，全國592個連片特殊貧困縣，每年僅此一項支出就接近6000萬元。[7]從精準(zhǔn)扶貧過程看，左停等認(rèn)為存在精英捕獲（Elite Capture）問題，并同時指出五大具體問題，分別是規(guī)模排斥、特惠扶貧資源普惠化、扶貧開發(fā)有效手段不足、精準(zhǔn)幫扶難度大、不同村莊貧困戶實際識別標(biāo)準(zhǔn)不同；[3]趙武等認(rèn)為存在規(guī)模排斥、區(qū)域排斥和社會排斥；[17]王劍利等研究發(fā)現(xiàn)，“民主的規(guī)則”和“市場的競爭原則”兩條所謂“合理性”規(guī)則容易在分配資源時產(chǎn)生社會排斥和瞄準(zhǔn)偏離。[18]關(guān)于扶貧資金使用，張全紅實證分析發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)村扶貧資金沒有成為促進(jìn)農(nóng)村貧困減少的重要因素；[19]鄧維杰研究發(fā)現(xiàn)，扶貧資金入貧困村后，直接到達(dá)貧困戶的資金比例只有16.6%。[20]從精準(zhǔn)扶貧評估角度，徐莉萍等認(rèn)為傳統(tǒng)評價模式偏離引導(dǎo)激發(fā)扶貧資金“造血”功能的初衷，演變?yōu)榭己恕拜斞比蝿?wù)完成目標(biāo)，以傳統(tǒng)扶貧績效評價模式為基礎(chǔ)的審計也就變成“輸血”合規(guī)審計，而不是“造血”功能審計。[21]

總體上，從2013年政府正式提出“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，從中央到地方開始大力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，相關(guān)研究也日益增加，但主要圍繞精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵、運行模式和存在問題展開，尤其是對問題研究的較多，這與精準(zhǔn)扶貧實施時間短、部分模式處于試點階段有密切關(guān)系。現(xiàn)有相關(guān)研究總體呈現(xiàn)出系統(tǒng)化不足、整合力不夠。下文擬在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，從“資金資本化”和“收益定向化”兩大精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵點切入，以實地調(diào)查資料為基礎(chǔ)，整合并系統(tǒng)分析精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在理論邏輯和具體運行模式。

二、精準(zhǔn)扶貧理論邏輯

改革開放后，受長期“二元”經(jīng)濟體制和計劃經(jīng)濟的影響，農(nóng)村貧困問題比較普遍，貧困人口也較多，國家主要采取了“輸血式”的救濟式扶貧和“大水漫灌”的粗放式扶貧方式，扶貧成效無疑是顯著的，但問題也是存在的，以蘭考縣為例，在焦裕祿精神的鼓勵下，經(jīng)過幾十年的扶貧卻始終未能脫貧，在一定程度上說明傳統(tǒng)的扶貧方式急需改革、完善。同時，隨著貧困人口的減少、“插花式”空間分布方式的形成和貧富差距的擴大，為了到2020年徹底解決農(nóng)村絕對貧困問題，黨中央提出了“精準(zhǔn)扶貧”的扶貧新模式，確保扶貧到村到戶，通過摸清底數(shù)，分析原因，一個一個地尋求對策，一個一個地明確責(zé)任，一個一個地實現(xiàn)脫貧，核心便是扶貧對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)等“六大精準(zhǔn)”，以解決“扶持誰”、“誰扶持”、“怎么扶”和“如何退”等“四大問題”。具體理論架構(gòu)如圖1所示。

（一）“六大精準(zhǔn)”與“四大問題”內(nèi)在邏輯一致

在“精準(zhǔn)扶貧”的戰(zhàn)略思路下，“六大精準(zhǔn)”是一個相互聯(lián)系、密不可分的統(tǒng)一體，可謂缺一不可，環(huán)環(huán)相扣，但在“精準(zhǔn)扶貧”的總體框架下，“六大精準(zhǔn)”并不是平行關(guān)系或者并列關(guān)系，與扶貧所要解決的“四大問題”相適應(yīng)，“六大精準(zhǔn)”是一個功能各異、定位各有所不同的系統(tǒng)整體，與“四大問題”的內(nèi)在邏輯是一致的。

1.扶持誰：對象精準(zhǔn)

“精準(zhǔn)扶貧”的首要問題是“扶持誰”，以確保扶該扶之人。在貧困戶的選擇方面，以“收入型貧困”為基礎(chǔ)，綜合考慮“支出型貧困”，在規(guī)?？刂葡?，主要是通過三大方式確保扶貧對象選擇精準(zhǔn)，分別為外派的駐村工作隊、村組織內(nèi)部民主商議和年度動態(tài)調(diào)整。貧困村和貧困縣的選擇則主要通過自上而下統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)來篩選，關(guān)鍵創(chuàng)新是通過“定時脫貧”的方式來抑制爭戴貧困村和貧困縣帽子的沖動。在鎖定“扶持誰”即貧困戶、貧困村和貧困縣的同時，為其建檔立卡并輸入扶貧信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息化和動態(tài)化管理。

2.誰扶持：項目精準(zhǔn)+資金精準(zhǔn)

在鎖定“扶持誰”的基礎(chǔ)上，還必須鎖定“誰扶持”。首先，根據(jù)“以人為本”的扶貧理念，深入分析每個貧困戶、貧困縣、貧困區(qū)的致貧原因，在幫扶人、駐村工作隊、定點扶貧單位及相關(guān)行業(yè)部門的共同努力下，因地制宜地確定“幫扶項目”，以確?！皩ΠY下藥”，并明確項目主體，包括村委會、新型經(jīng)營主體和龍頭企業(yè)等。然后，將扶貧資金準(zhǔn)確投入扶貧項目，劃撥到項目主體，不僅確保扶貧資金準(zhǔn)確劃到項目主體，同時確保扶貧資金準(zhǔn)確投向扶貧項目，防止貪污、挪用和截留。

3.怎么扶：措施到戶

精準(zhǔn)扶貧中“怎么扶”的問題主要涉及扶貧措施問題，這與“六大精準(zhǔn)”中要求的“措施到戶精準(zhǔn)”是內(nèi)在一致的。一方面，扶貧措施要從貧困戶自身要素稟賦、貧困原因和發(fā)展需求出發(fā)量身定做，明確要求“到戶”而不是“到村”甚至是“到片”；另一方面，作為扶貧措施的合同式文本，“幫扶協(xié)議”中必須明確項目主體、村委會和貧困戶三方的權(quán)利義務(wù)，尤其是扶貧措施必須具體到戶且明確要求，確保貧困戶能得到明確具體且有保障和相對持久的收益，實現(xiàn)“收益到戶”。不能“收益到村再到戶”，更不能“收益只到村不到戶”，而要切實做到扶貧措施來自于貧困戶，最后歸宿到貧困戶。

4.如何退：脫貧成效精準(zhǔn)評估

精準(zhǔn)扶貧“如何退”問題主要是如何實現(xiàn)應(yīng)退盡退且退后不返貧，因為“扶”的最終目的是為了“不扶”，這就涉及脫貧成效的精準(zhǔn)評估問題，與“六大精準(zhǔn)”中的“脫貧成效精準(zhǔn)”是內(nèi)在一致的。一方面，對脫貧成效必須設(shè)計客觀實際的評估指標(biāo)，脫貧標(biāo)準(zhǔn)與識別標(biāo)準(zhǔn)必須保持一致，用多維標(biāo)準(zhǔn)識別。需要指出的是，用單維標(biāo)準(zhǔn)評估顯然是不科學(xué)的，因為若根據(jù)相關(guān)學(xué)者的調(diào)查研究，單純用收入標(biāo)準(zhǔn)評估脫貧，不用扶貧脫貧率也將接近一半。另一方面，評估過程必須客觀公正，必須聘請獨立第三方進(jìn)行全方位的精準(zhǔn)評估，防止脫貧評估過程簡單化、數(shù)字化、行政化，杜絕數(shù)字脫貧和行政脫貧。

總體上，在精準(zhǔn)扶貧的“六大精準(zhǔn)”中，“因村派人精準(zhǔn)”屬于保障措施，以保障其余五大精準(zhǔn)的精準(zhǔn)度和“四大問題”的切實解決。因此，“六大精準(zhǔn)”和“四大問題”是渾然一體、相輔相成的。以“四大問題”作為問題導(dǎo)向，扎實推進(jìn)“六大精準(zhǔn)”，才能實現(xiàn)扶真貧、真扶貧、真脫貧。

（二）“資金資本化”和“收益定向化”前后有機統(tǒng)一

無論是粗放扶貧還是精準(zhǔn)扶貧，無論是財政扶貧資金還是社會扶貧資金，對于相對持久的貧困戶來說都是暫時的，為了實現(xiàn)相對持久的扶貧和永久的脫貧，財政資金和社會資金首先要實現(xiàn)“資金資本化”，從而產(chǎn)生持久的收入流，然后通過“收益定向化”，將持久的收入流轉(zhuǎn)成貧困戶的持久收入來源，從而實現(xiàn)持久脫貧。因此，“資金資本化”和“收益定向化”是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中前后相依的兩個關(guān)鍵點和一個系統(tǒng)整體。

1.資金資本化

無論財政資金還是社會資金，實現(xiàn)資本化的關(guān)鍵是依托合適的扶貧項目實現(xiàn)“資金”向“資本”的“驚險跳躍”，從而使一次性的外部資金投入轉(zhuǎn)變成能產(chǎn)生持久收入流的內(nèi)部收入源泉。其中“驚險跳躍”的關(guān)鍵是合理、科學(xué)、可行的項目載體，只有依托持久盈利的項目載體才能產(chǎn)生持久的利潤，進(jìn)而轉(zhuǎn)化成資本的持久收入流。因此，如果說“資金資本化”是精準(zhǔn)扶貧的第一個關(guān)鍵點，那么“扶貧項目精準(zhǔn)”則是影響這一“驚險跳躍”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵點。

2.收益定向化

“精準(zhǔn)扶貧”的落腳點是“扶貧”，而“精準(zhǔn)”僅是扶貧的方式、模式或者要求，因此“精準(zhǔn)扶貧”的成敗關(guān)鍵是能否讓貧困戶增加收入真正脫貧。而從持久脫貧的角度，貧困戶能否依托精準(zhǔn)扶貧從而擁有一個相對穩(wěn)定的收入流便成為關(guān)鍵，這樣，通過“資金資本化”產(chǎn)生持久收入流之后，便急需實現(xiàn)“收益定向化”，從而確保收入流流到貧困戶手中。在精準(zhǔn)扶貧的大戰(zhàn)略下，收益定向化的關(guān)鍵在“幫扶措施”，為保證貧困戶收益，幫扶原則應(yīng)是項目主體承擔(dān)風(fēng)險、貧困戶收益優(yōu)先保障、村委會監(jiān)督實施。

總體上，從理論分析角度，“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略主要包括“六大精準(zhǔn)”、“兩大關(guān)鍵”和“四大問題”，其中“六大精準(zhǔn)”和“四大問題”是內(nèi)在邏輯一致的，“六大精準(zhǔn)”是解決“四大問題”的保障，能否解決“四大問題”則是是否實現(xiàn)“六大精準(zhǔn)”的試金石。而在實現(xiàn)“六大精準(zhǔn)”和解決“四大問題”的整個邏輯架構(gòu)中，“資金資本化”和“收益定向化”則是整個系統(tǒng)架構(gòu)的關(guān)鍵點，前者將一次性的外部資金投入轉(zhuǎn)變?yōu)槌志玫膬?nèi)部收入流，后者將源源不斷的外部收入流轉(zhuǎn)變?yōu)樨毨舫志玫氖杖雭碓?，從而實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧扶真貧、真扶貧、真脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、精準(zhǔn)扶貧運行模式

我國貧困人口分布區(qū)域大、涉及人群廣，而且要素稟賦不同、致貧原因各異、發(fā)展需求不同，根據(jù)因地制宜、因人而異的扶貧原則，不同地區(qū)、不同人群應(yīng)該采用不同的扶貧模式，這也是精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)在要求。根據(jù)對山東省X縣的實地調(diào)研，以“資金資本化”和“收益定向化”兩大關(guān)鍵點作為切入點，精準(zhǔn)扶貧目前主要有五大模式（見表1）。

（一）資金入股模式

精準(zhǔn)扶貧資金以投資入股的方式轉(zhuǎn)化為家庭農(nóng)場、合作社、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的股份，在確定村集體或貧困戶所占股份的基礎(chǔ)上，村集體或貧困戶按股分紅，同時通過簽訂幫扶協(xié)議規(guī)定貧困戶與項目主體之間的用工量，因此其收益定向化均為“分紅收入+工資收入”，從而讓貧困戶獲得穩(wěn)定的收入流。根據(jù)資金資本化主體的方式，具體分為三種類型：

1.企業(yè)股份

根據(jù)扶貧資金入股企業(yè)的類型，主要包括農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)和非農(nóng)企業(yè)兩種。根據(jù)調(diào)研情況，農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)主要包括倉儲企業(yè)、流通企業(yè)，入股生產(chǎn)企業(yè)和社會化服務(wù)企業(yè)的案例比較少。非農(nóng)企業(yè)方面，隨著光伏扶貧項目的大力推進(jìn)，扶貧資金入股光伏企業(yè)的案例越來越多。

2.種植大戶

種植大戶作為農(nóng)村中的先富群體和農(nóng)民中的高素質(zhì)人群，土地經(jīng)營規(guī)模大，經(jīng)濟作物種植比重高。扶貧資金入股種植大戶，既解決種植大戶的資金難題，又讓貧困戶增加了一個新的收入來源。根據(jù)調(diào)研，扶貧資金入股的種植大戶主要經(jīng)營類型包括設(shè)施農(nóng)業(yè)、果樹種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等。

3.合作社入股

合作社作為包括貧困戶在內(nèi)的農(nóng)民自我組織，扶貧資金入股合作社，促進(jìn)合作社開展土地流轉(zhuǎn)，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成集中連片大規(guī)模種植，統(tǒng)一采購果樹苗、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一銷售，通過合作社的力量提高產(chǎn)品銷售價格，壓低農(nóng)資采購價格，并塑造市場品牌，增加村集體和貧困戶收入。

（二）土地投資模式

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，也是影響農(nóng)民收入的重要因素。根據(jù)實地調(diào)研，土地投資模式主要是利用扶貧資金修建水利設(shè)施，包括打井、鋪水管、攔河壩等，同時統(tǒng)一平整土地，以改造荒山荒灘，改善土地灌溉條件，調(diào)整土地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改種果樹、桑樹、蔬菜、花生、煙葉等高附加值作物，提高土地價值，增加村集體和貧困戶收入，其“收益定向化”方式均為增加土地收入流，但根據(jù)投資土地歸屬的不同，具體分為兩種具體類型：

1.定向投資貧困戶自有土地

扶貧資金定向投資于貧困戶自有土地，根據(jù)調(diào)研結(jié)果，由于貧困戶土地高度分散，單獨投資難度大、成本高，具體采用模式大多是通過土地流轉(zhuǎn)、互換等方式將貧困戶土地集中到一起，然后集中利用扶貧資金開展土地整治或水利設(shè)施修建，無論是貧困戶出租還是自己耕種，均能通過提高租金或提高產(chǎn)量的方式，直接且相對持久地增加貧困戶收入。

2.非定向投資村集體土地

扶貧資金非定向投資村集體土地包括村集體所有的四荒土地或者是集中連片土地，包括貧困戶承包土地、村集體出租土地、非貧困戶承包土地，針對性不高。通過土地整治增加土地生產(chǎn)能力，村集體通過提高租金、向非貧困戶收費等方式增加村集體收入，然后通過村集體再分配定向增加貧困戶收入。

（三）資本積累模式

貧困戶致貧的因素很多，但資本缺乏尤其是生產(chǎn)資本、產(chǎn)業(yè)資本缺乏是致貧的一個重要原因。以此為切入點，綜合考慮貧困戶的勞動力數(shù)量、發(fā)展內(nèi)在需求、資金需求狀況等因素，為貧困戶提供信貸資本，也是精準(zhǔn)扶貧的重要方式。根據(jù)調(diào)研，現(xiàn)實扶貧中主要有生產(chǎn)資本積累和旅游資本積累兩種模式，“資金資本化”直接到貧困戶，而相應(yīng)收益也直接定向歸貧困戶所有，不存在“收益漏損”情況。但此種模式的缺點是單家獨戶組織實施，無論是實施成本還是扶貧管理成本都較大，難以大面積開展。

1.生產(chǎn)資本積累

生產(chǎn)資本積累主要是提高貧困戶的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)效率，不管是貧困戶自營還是出租，均能直接增加貧困戶現(xiàn)金收入流。根據(jù)調(diào)研，利用扶貧資金定向為貧困戶積累生產(chǎn)資本主要包括投資建設(shè)大棚、果園等產(chǎn)業(yè)項目，同時為其提供種苗、技術(shù)、防疫、銷售、耕種等相關(guān)社會化服務(wù)，解決其致富無門或資金不足的問題，提高貧困戶的資本擁有量和致富能力，為其提供一個穩(wěn)定的收入來源。

2.旅游資本積累

隨著最近幾年鄉(xiāng)村旅游的迅速發(fā)展和“旅游扶貧”工程的大規(guī)模啟動，通過改造貧困戶老舊房屋，包括房屋整修、廚衛(wèi)改造、下水道鋪設(shè)、住宿環(huán)境改造和觀光采摘園建設(shè)等，全方位扶持貧困戶發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，包括吃住、游玩、觀光、采摘、體驗等參與式鄉(xiāng)村旅游。改造完成后交由貧困戶自營或交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，交由合作社統(tǒng)一經(jīng)營的大約30%收入留給合作社，以增加村集體收入；70%收入分配給改造農(nóng)戶，以增加貧困戶直接收入。

（四）公共設(shè)施模式

無論是貧困村還是貧困戶要想脫貧，均需要改善相應(yīng)的外部公共設(shè)施。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，精準(zhǔn)扶貧資金投資公共設(shè)施的模式主要包括利用扶貧資金修建或改造村內(nèi)生產(chǎn)路、村容村貌和自來水、文化廣場等，以改善村民出行條件和飲水條件；還包括推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，實施貧困村聯(lián)治，甚至改造村委會辦公條件等，從而為村民致富提供必要的交通支撐、環(huán)境支撐和文化支撐。在實踐中，這種扶貧模式的扶貧資金資本化難以變現(xiàn)和流轉(zhuǎn)，尤其是村內(nèi)貧困戶無法在扶貧中獲得相對穩(wěn)定的收入流，短期收益不明顯，扶貧精準(zhǔn)度不高。

（五）資金信貸模式

對于貧困群體中有勞動能力、有致富意愿和有致富項目的貧困戶來說，解決其信貸資金需求是促使其脫貧的有效手段。貧困戶由于缺乏抵押物、收入低，難以獲得信貸支持。為此，在政策允許的情況下，各地也圍繞扶貧資金信貸化進(jìn)行了一定的探索，試圖通過扶貧資金的注入，依托一定的組織載體，引導(dǎo)社會資金投入，從而實現(xiàn)扶貧資金的放大效應(yīng)。根據(jù)定向程度或信貸范圍，主要存在貧困戶資金互助社和合作社信貸服務(wù)兩種模式。

1.貧困戶資金互助社

貧困戶不僅是弱勢群體，而且是同質(zhì)性較強的群體，通過組建資金互助社可以有效解決其自身抵押物缺乏導(dǎo)致的信貸供給不足問題，依托貧困戶自己組建的互助社開展貧困戶之間的信貸合作，以實現(xiàn)貧困戶之間的“金融自助”和“貧困自扶”。扶貧資金通過注入貧困戶資金互助社，既可以壯大資金互助社的資金實力，也可以滿足貧困戶額度相對較大的信貸需求。

2.合作社信貸服務(wù)

在大型綜合合作社內(nèi)部，部分合作社也開展了信貸服務(wù)工作，服務(wù)于包括貧困戶和非貧困戶在內(nèi)的所有社員。扶貧資金注入綜合性合作社，通過轉(zhuǎn)化為集體股或者貧困戶個人股的方式，定向為貧困戶提供低息、貼息、免息等信貸服務(wù)，同時在經(jīng)營利潤中按照股份或事先約定定向優(yōu)先向貧困戶分配，在滿足貧困戶信貸需求的同時，為其提供一份相對穩(wěn)定的財產(chǎn)收入流。

總體上，我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的“精準(zhǔn)”特色決定了扶貧模式的多樣性，除上述五種模式外，還包括電子商務(wù)、教育培訓(xùn)、小額信貸、異地搬遷等各種模式。本文僅從“資金資本化”和“收益定向化”兩個關(guān)鍵點入手分析了上述五種相關(guān)模式，這五種模式各有優(yōu)缺點，適用于不同的區(qū)域和貧困戶，但總體上都堅持了“兩步走”的路子。首先，扶貧資金先資本化，產(chǎn)生穩(wěn)定且持久的收入流；然后，通過收益定向化，讓收益真正流入貧困戶，從而實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

四、精準(zhǔn)扶貧存在的問題

精準(zhǔn)扶貧從2013年明確提出到現(xiàn)在已經(jīng)在全國推廣，覆蓋了14個集中連片特殊困難地區(qū)、592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣和12.8萬個貧困村，涉及貧困人口更超過七千萬，在具體實施中，出現(xiàn)各種問題是難免的，而且要求越“精準(zhǔn)”出現(xiàn)的問題也會“越多”，關(guān)于精準(zhǔn)扶貧存在問題的研究已經(jīng)很多，指出的問題也不少，本文將圍繞“資金資本化”和“收益定向化”兩大精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵點，結(jié)合調(diào)研結(jié)果，梳理調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的各種問題。

（一）資金資本化可持續(xù)性差

精準(zhǔn)扶貧項目安排是資金資本化的載體，直接影響一次性扶貧資金向持久性收入流的轉(zhuǎn)化。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，實際運行的扶貧項目均存在項目選擇不科學(xué)、項目監(jiān)管不到位、項目針對性不強等問題。

1.項目選擇不科學(xué)

扶貧項目選擇程序處于“上面做決策，下面走程序”的狀態(tài)，與貧困村實際不盡吻合。村級決策程序也亂象叢生，村民代表大會不開、假開現(xiàn)象嚴(yán)重，偽造村民代表簽字、貧困戶簽字現(xiàn)象時有發(fā)生，扶貧項目與貧困戶實際需求亦不盡吻合。

2.項目監(jiān)管不到位

項目實施主體選擇程序不合理，招投標(biāo)比例太低，個別項目招投標(biāo)過程流于形式走過場。同時，個別項目工程質(zhì)量監(jiān)管委員會組長、村委會主任、項目承包主體甚至是同一個人。項目驗收報告自查自驗，沒有引入第三方評估驗收，項目全過程監(jiān)管形同虛設(shè)。

3.項目針對性不強

精準(zhǔn)扶貧項目離農(nóng)傾向嚴(yán)重，個別項目甚至與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民尤其是貧困戶毫無關(guān)系，從決策、實施到分配均沒有讓貧困戶參與。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集合覆蓋上千貧困戶的扶貧資金集中發(fā)展光伏發(fā)電，貧困戶既沒有股份也沒有直接受益。

（二）定向收益不定向現(xiàn)象嚴(yán)重

精準(zhǔn)扶貧的目的是增強貧困戶的發(fā)展能力，提高貧困戶收入水平，從而達(dá)到貧困戶脫貧的目的，因此收益定向化是保障貧困戶利益的關(guān)鍵。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，定向收益不定向現(xiàn)象極其嚴(yán)重，幫扶協(xié)議形同虛設(shè)。

1.項目盈利性較差

扶貧項目大多為蓋大棚、種果樹，甚至是修公路、建設(shè)施等，持續(xù)盈利性較差，甚至沒有任何盈利，難以增加貧困戶收入。個別地方為了完成扶貧任務(wù)，以扶貧資金入股為條件，不切實際地強制要求項目主體每年拿出固定金額分配給貧困戶，以促其達(dá)標(biāo)脫貧。

2.收益定向性不足

貧困村和貧困戶疊加存在的現(xiàn)實決定了項目收益既要到村也要到戶，而實際情況是項目收益到村再到戶，貧困戶既不占有明確的扶貧項目股份，也無法從扶貧項目中獲取相對固定的收益，精準(zhǔn)扶貧難以做到真扶貧，扶真貧，間接化、集體化現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.幫扶協(xié)議形同虛設(shè)

根據(jù)扶貧設(shè)計，扶貧資金資本化之后，項目主體與貧困戶簽訂幫扶協(xié)議，促其脫貧。根據(jù)調(diào)研，實際情況是村委會要求項目主體根據(jù)貧困戶實際收入與脫貧標(biāo)準(zhǔn)線的差距給予貧困戶相應(yīng)的補助，定額化現(xiàn)象普遍。同時，幫扶協(xié)議簽訂不規(guī)范、不科學(xué)、不標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象嚴(yán)重，個別幫扶協(xié)議甚至空缺不填、協(xié)議主體不蓋章，基本形同虛設(shè)。

總體上，精準(zhǔn)扶貧具體實施中存在各種各樣的問題，但如果在“資金資本化”和“收益定向化”環(huán)節(jié)出現(xiàn)重大偏離，將導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧從根上產(chǎn)生動搖，影響的不是產(chǎn)生多少扶貧效果，而是能不能產(chǎn)生扶貧效果，因此必須高度關(guān)注、集中監(jiān)管，務(wù)必保證扶貧資金資本化到能持續(xù)盈利的項目載體上，務(wù)必保證扶貧收益定向流入貧困戶手中，只有實現(xiàn)“兩個務(wù)必”，才能確保精準(zhǔn)扶貧真見效、見真效。

五、精準(zhǔn)扶貧的完善對策

精準(zhǔn)扶貧是我國扶貧事業(yè)進(jìn)入新階段的重要戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，不僅任務(wù)重而且影響大，直接涉及我國“四個全面”戰(zhàn)略尤其是全面建成小康社會的完成和實現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧作為一種新的扶貧模式，核心內(nèi)容是“六大精準(zhǔn)”，主要解決“四大問題”，其中的關(guān)鍵點便是“資金資本化”和“收益定向化”。從理論邏輯角度，“六大精準(zhǔn)”、“四大問題”和“兩大關(guān)鍵”構(gòu)成一個完整的精準(zhǔn)扶貧架構(gòu)，其中“六大精準(zhǔn)”和“四大問題”內(nèi)在邏輯一致，“資金資本化”和“收益定向化”則前后相依。從運行模式角度，根據(jù)實際調(diào)研結(jié)果，從“資金資本化”和“收益定向化”角度，主要有資金入股、土地投資、資本積累、公共設(shè)施和資金信貸五大模式，各種模式雖實現(xiàn)“資金資本化”和“收益定向化”的具體方式不同，但在不同程度上均實現(xiàn)了上述兩個關(guān)鍵點，具有明顯的扶貧成效。但是，在“資金資本化”方面，依然存在項目選擇不科學(xué)、項目監(jiān)管不到位、項目針對性不強等三大問題，在“收益定向化”方面，則存在項目盈利性較差、收益定向性不足和幫扶協(xié)議形同虛設(shè)等三大問題。為此，針對精準(zhǔn)扶貧的要求和具體運行中存在的問題，特提出如下對策建議：

（一）引入第三方機構(gòu)對扶貧全流程進(jìn)行無縫隙監(jiān)管

第三方機構(gòu)相對獨立且專業(yè)性較強，在監(jiān)管過程中可以擺脫各種干擾開展相對客觀公正的監(jiān)管。從精準(zhǔn)扶貧全流程的角度，適宜引入第三方監(jiān)管的環(huán)節(jié)主要包括扶貧項目選擇、可行性論證、項目選擇程序監(jiān)督、扶貧資金使用監(jiān)督、項目進(jìn)度監(jiān)督、項目驗收評估、扶貧效果評估等，覆蓋了從項目立項到效果驗收等扶貧整個流程。引入第三方，不僅可保障“資金資本化”和“收益定向化”的順利實施，同時還能切實解決扶貧決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者“三位一體”的不合理局面，有效防止數(shù)字脫貧、行政脫貧、一時脫貧等不正?，F(xiàn)象的發(fā)生。

（二）加大動員力度實施貧困戶全程參與式精準(zhǔn)扶貧

加大貧困戶動員力度，讓貧困戶充分了解國家扶貧政策、扶貧資金安排和自身的合法權(quán)益，從扶貧對象識別開始，全程參與精準(zhǔn)扶貧的整個流程，這樣既能充分維護(hù)貧困戶的權(quán)益，又能監(jiān)督扶貧過程不走樣、不流于形式。個別地方可以探索成立“貧困戶扶貧監(jiān)督委員會”，監(jiān)督扶貧對象的識別、扶貧項目的選擇、扶貧資金的使用、項目收益的分配和項目績效的評估驗收等，這樣既能減少不必要的誤會和矛盾沖突，又能真正從貧困戶需求出發(fā)實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧，提高扶貧的“精準(zhǔn)度”。

（三）明確項目產(chǎn)權(quán)確保貧困戶財產(chǎn)權(quán)益

產(chǎn)權(quán)尤其是所有權(quán)是“剩余索取權(quán)”的依據(jù)，扶貧資金所投資扶貧項目的產(chǎn)權(quán)必須明確，最好以股份的形式明確到貧困戶，在缺少監(jiān)督機制或貧困戶缺少監(jiān)督能力的現(xiàn)實制約下，村集體可以代行監(jiān)督權(quán)，但剩余索取權(quán)必須按股份明確給貧困戶，村集體可以收取一定的服務(wù)費或管理費，但不能代行剩余索取權(quán)。目前，針對村委會和貧困戶扶貧項目產(chǎn)權(quán)分配不合理、不科學(xué)的問題，可以探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所按扶貧項目股份份額統(tǒng)一收繳應(yīng)分配利潤，然后通過“打卡”方式再行直接分配到貧困戶的模式。

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（責(zé)任編輯：許桃芳）

Fund Capitalization,Profit Oriented and Precise Poverty Reduction Operation Mode

LI Sheng-Jun
（Department of Market Analysis and Forest,National Grain and Oils Information Center,Beijing 100038,China）

Precise poverty reduction is the emphasis and difficulty of comprehensively build a moderately prosperous society,which is one of four comprehensives strategy,the core content is"six precision",mainly to solve the"four problems",two key are"fund capitalization"and"profit oriented",the three together constitute complete theory architecture of precise poverty reduction.From the angle of operation mode,there are mainly five mode,which are fund shares,land investment,capital accumulate,public facilities and credit funds,all the modes follow the"two steps"of fund capitalization and profit oriented.In practice,the main problems of fund capitalization are project selection not scientific,project supervision not in place,project targeted not strong.The main problems of profit oriented are project profitability poor,profit oriented weak,assistance agreement useless.To this end,we should introduce the third party to supervise the whole chain of poverty alleviation,increase mobilization effort to implement the full participation of poor households in precision poverty reduction,definite project rights to ensure property rights of poor households.

fund capitalization;profit oriented;precise poverty reduction

F126

A

1672－626X（2017）02-0019-08

10.3969/j.issn.1672-626x.2017.02.003

2017-01-13

教育部人文社科項目（15YJA790013）

李圣軍（1981-），男，山東齊河人，國家糧油信息中心高級經(jīng)濟師，管理學(xué)博士，主要從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策研究。