鄉(xiāng)村基層治理法治化的重構與回歸問題研究

（中共池州市委黨校，安徽 池州 247000）

鄉(xiāng)村基層治理法治化的重構與回歸問題研究

陸 宏

（中共池州市委黨校，安徽 池州 247000）

在實踐法治社會建設重大歷史進程中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理法治化毫無疑問是其中重要的、最基礎的環(huán)節(jié)。本文重在研究鄉(xiāng)村基層治理法治化的推進過程是如何實現(xiàn)于重構與回歸之間進程中，探索法治化重構與回歸的核心內容、實踐方向及其聯(lián)動關系，思考基層治理法治化回歸鄉(xiāng)村社會進程的途徑研究以及如何最終孕育法治精神于鄉(xiāng)村社會的問題。在走向治理現(xiàn)代化的道路上，研究和思考關乎中國絕大部分人口群體的鄉(xiāng)村基層治理法治化的重構與回歸問題具有極為重要的基礎性理論研究和實踐指導意義。

鄉(xiāng)村基層治理；法治化；重構與回歸；法治社會

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”。[1]這一重要論述表明國家在建設法治社會的過程中把基層治理法治化這一基礎性環(huán)節(jié)提升到了一個新的高度，從過去的“忽視地帶”到成為現(xiàn)在的法治社會建設的重要環(huán)節(jié)。我國已經進入基層治理法治化的制度建設和實踐落實新的階段，并且是一種加速發(fā)展狀態(tài)和過程，而不再是一個愿景和口號。鄉(xiāng)村基層治理法治化的實踐回答了我們要構建什么樣的鄉(xiāng)村基層治理結構、培育什么樣的新型農民、體現(xiàn)什么樣的法治精神等重大問題。

一、鄉(xiāng)村基層治理法治化是法治社會建設的基礎性環(huán)節(jié)

當前，經濟社會發(fā)展進入轉型期，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及社會經濟轉型的深入推進，我國農村社會進入了新的發(fā)展階段。農村市場經濟與和各類經濟組織新生力量的發(fā)展和崛起，農村社會結構的加速轉型，農民生產方式與生活方式的變革式的發(fā)展，農民利益訴求多元化，城鄉(xiāng)發(fā)展加速融合。這些變化不只是單單表現(xiàn)在顯現(xiàn)的經濟與社會層面，微觀層面如法治化理念的變化也在悄然進行，給鄉(xiāng)村基層治理工作帶來許多新情況新問題。一是農村組織形式更加多樣,新型農業(yè)經營主體大量涌現(xiàn)。如何有效做好引領和協(xié)調新型農民合作組織、集體經濟組織等工作。二是農村人口流動更加頻繁。如何做好流動人口特別是流動黨員教育管理服務工作。三是農村服務對象更加復雜。如何為留守農村的婦女、兒童、老人以及弱勢群體提供更好地服務，滿足他們的基本需要和扶貧幫助。四是農村治理更加復雜，不確定因素增加。部分村由于土地林地糾紛、房屋拆遷等引發(fā)的社會矛盾增多，有的地方家族勢力、利益團體干擾村務等。如何保持農村和諧穩(wěn)定，維護農民合法權益，推進鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化與法治化進程，對農村基層組織和基層干部提出了更高的要求?？梢姡鶎又卫矸ㄖ位ぷ鞯拈_展在廣大農村有著最為豐富的生產、生活實踐，與之相關聯(lián)的鄉(xiāng)村基層治理責任也最為繁重，對社會問題的反映也最直接、最生動。而與此相對應的是，在實踐法治社會這一歷史進程中，農村是短板、農民是難點的問題依然沒有得到根本性的改變，法治社會建設從上到下仍然存在著依次遞減的現(xiàn)象。因此實現(xiàn)鄉(xiāng)村基層治理法治化毫無疑問是實現(xiàn)法治社會建設最基礎、最生動的環(huán)節(jié)。

鄉(xiāng)村基層治理法治化是建設法治社會的基礎環(huán)節(jié)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）解決基層治理法治化進程中短板與難點問題重在農民與農村。構建法治社會是一項極具復雜性、深遠性的體系，要完成這一體系，必然離不開鄉(xiāng)村的法治架構。我國仍是以農民為主體的農業(yè)大國，廣大農民道德文化素質和法律修養(yǎng)相對較低，現(xiàn)實的大環(huán)境與來自小農意識的心理的巨大慣性，決定了鄉(xiāng)村法治建設是一個不斷排除錯誤的、落后的、模糊的法治思想影響的艱難長期的過程；（2）鄉(xiāng)村基層治理法治化是發(fā)展鄉(xiāng)村市場經濟的有效保障。鄉(xiāng)村市場化的興起和發(fā)展必然要有良好的社會秩序和公平的規(guī)則作為基本保障，村民作為農村市場經濟的新型主體以及所產生的市場經濟、法律行為等等都需要鄉(xiāng)村基層法治化為主體及行為提供強有力的法律保障；（3）鄉(xiāng)村基層治理法治化是推進鄉(xiāng)村民主實踐的堅實根基。鄉(xiāng)村社會所有政治活動要以遵守憲法和法律為首要要務，在依法治國的框架內開展村民自治為基礎的基層民主政治活動；（4）營造法治大環(huán)境與民主氛圍是鄉(xiāng)村治理法治化建設的重要目標。在現(xiàn)有條件下，農民的思想觀念、行為方式、生活習慣等不可避免產生一些變化，有些變化可能是顛覆性的，表現(xiàn)在農民對維護自身利益迫切性以及愿望和需求訴求性，各種利益矛盾相互交織、沖突、調整。鄉(xiāng)村治理所依賴的法治大環(huán)境與民主氛圍的構建則依賴于法律被農民所遵從，也就是說習慣了的法才能為農民所接受。能夠成為習慣的東西必然擁有民主的根基，而習慣的氛圍則是法治精神生成和保持旺盛生命力的食糧[2]。

二、鄉(xiāng)村基層治理法治化實現(xiàn)于重構與回歸之間的進程中

法治化不能是法律條文自上而下的灌輸，而是要在往返于習慣和法律之間孕育法治精神的行程中實現(xiàn)[3]，這一行程的實質即是法治化重構與回歸之間的進程。我們應當思考鄉(xiāng)村治理法治化的推進過程是如何實現(xiàn)于重構與回歸的進程中，是如何最終孕育法治精神于鄉(xiāng)村社會，這個問題可以從以下三點來展開回答。鄉(xiāng)村基層治理法治化的進程首先是要回答為什么要重構，如何重構的問題，重構的內容是哪些?！叭r”工作的外部環(huán)境和基層治理自身內部發(fā)生的深刻變化與有關農村基層的法律制度相對滯后性決定了基層法治化進程中重構的必要性。鄉(xiāng)村治理法治化重構是鄉(xiāng)村社會逐步邁向法治化社會的過程，是新時代鄉(xiāng)村法治社會形成的重要標志。在這一歷史進程中，法治化制度建設是鄉(xiāng)村基層治理法治化重構的最主要的內容，也是鄉(xiāng)村治基層理法治化重構的實踐需要，其中完善鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系與內容是鄉(xiāng)村基層治理法治化重構的最為核心的內容。

其二是要回答為什么要回歸，如何回歸的問題，回歸的方向在哪里。轉型期鄉(xiāng)村社會的復雜性與特殊性決定了法治化進程中回歸的必要性。相比較于城市法治化進程而言，鄉(xiāng)村基層治理的內容最為基礎、更接地氣，回歸性也正是鄉(xiāng)村基層治理不同于城市法治化的內容所在。法治化回歸的過程也并非簡單的回到原點，而是一種升華，我們應當對這一回歸進程中的困難有充分的估計。如何在鄉(xiāng)村社會真正將法治精神及其內容深入人心是法治化回歸過程努力的方向，回歸過程最終使命在于洗練出既符合法治化精神和標準又契合鄉(xiāng)村實際的法治化制度體系。

其三是要回答重構與回歸之間是什么樣的關系，也只有厘清它們之間關系問題，才能真正理解鄉(xiāng)村基層治理法治化實現(xiàn)于重構與回歸之間的進程中。在鄉(xiāng)村治基層治理法治化的進程中，重構的過程與回歸的過程并不是沒有交集的兩條平行線，它們之間是緊密的聯(lián)動關系，時有沖突，但更多的是融合。重構的過程重在法治化的實踐，但它并不是一個完整的進程，更重要的進程在于法治化重構的過程還需要回歸到鄉(xiāng)村基層治理的實踐中去檢驗和融合。因為法治化的權威性、有效性和穩(wěn)定性是建立在農民對它的廣泛認同基礎與檢視上，法治化的內容特點也要從其所處的社會環(huán)境與本土資源去理解，因此法治化的進程必須最終通過不斷實踐終至完善。也就是說，鄉(xiāng)村基層治理法治化的復雜性和關鍵點可能不在法律制度設計的本身，而是在具體運行的過程中。重構與回歸的過程也不可能一次成形，而是一種螺旋式上升的狀態(tài)，需要實踐與理論不斷地反思、成長?？傊?，重構與回歸的過程是鄉(xiāng)村治理法治化最終達成的過程。

三、基層治理法治化制度建設的完善是鄉(xiāng)村基層治理法治化重構的核心內容

鄉(xiāng)村基層治理法治化重構實踐的主要內容在于基層法治化制度建設的完善，至少可以歸結為完善鄉(xiāng)村基層治理體制和完善鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系與內容兩個環(huán)節(jié)。其中基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村治理法治化互為因果，著力完善鄉(xiāng)村基層治理體制是鄉(xiāng)村依法治理的基礎，也就是說完善鄉(xiāng)村治理體制是鄉(xiāng)村治理法治化重構基礎環(huán)節(jié)。關于完善鄉(xiāng)村基層治理體制的論述，理論界已有很多成果，筆者在此論文中，僅就完善鄉(xiāng)村鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系與內容加以探討。

法律是治國之重器，良法是善治之前提[4]。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量與應用效果這個關鍵。應當看到法律法規(guī)的日趨完善，為鄉(xiāng)村基層治理提供了具體有效的制度支持和保障，基層治理取得了舉世矚目的成就。依法治國方略的實施使農民的法治理念日益增強，鄉(xiāng)村社會的政治民主化水平得到了明顯提升，鄉(xiāng)村治理的整體運作也逐步向制度化方向發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的政治秩序也得到了有效維護。但是，我們更應該看到法律服務農村社會的進程中，也確實存在現(xiàn)行法律與農民的生產生活存在著不吻合的地方，不合時宜的地方，相關法律制度在涉及一些具體問題方面的規(guī)定可操作性較差，如新形勢下農村社會亟待解決的基本公共服務與公共產品問題供給不足問題、土地承包經營制度問題、脫貧攻堅問題、基層治理問題、小官巨腐等問題。從更深層次來看，在鄉(xiāng)土社會的心理和習慣方面有著深遠的完善空間，這就需要我們通過反思與實踐，調整完善鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系與內容，使得法律和鄉(xiāng)村社會生活更加一致，真正起到一個保護社會生活、維護社會秩序，發(fā)揮鄉(xiāng)村法律法規(guī)體系與內容機制應有的服務作用。

關于基層治理法治化制度建設的完善，筆者以以下兩個方面試以探討：（1）在深化農村土地承包經營制度改革方面，應當適時修訂《土地管理法》、《農村土地承包法》等法律，推進農村集體產權制度改革，其重點在于明確集體產權歸屬、賦予農民更多的財產權利。在扶貧攻堅開發(fā)方面，我們應當適時在各地出臺的扶貧開發(fā)條例的基礎上，制定關于農村扶貧攻堅工作的頂層設計，以立法形式來鞏固與推進精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核，科學地優(yōu)化配置各類扶貧資源，完善扶貧工作程序、明確扶貧責任與有效監(jiān)督。全方位將扶貧攻堅工作制度納入規(guī)范化、制度化和法治化軌道進行調節(jié)和管理是未來扶貧攻堅立法工作的重要方向；（2）在鄉(xiāng)村基層治理的深入發(fā)展方面，以代表村級治理法律《村委會組織法》為例，《村委會組織法》從試行到正式頒布實施總共經歷了10多年的時間，各級地方立法在這一過程中也不斷完善和豐富，如今已經形成了比較完備的、行之有效的村級治理的法規(guī)體系，為村級治理活動提供了強有力的法制保障。但是《村委會組織法》也存在著對一些具體問題的規(guī)定過于籠統(tǒng)，可操作性較弱，在符合鄉(xiāng)土社會的心理和習慣方面還有待多方面改進。例如《村委會組織法》幾乎沒有任何法律責任方面的規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了一些義務性規(guī)范，而沒有相應規(guī)定違反義務性規(guī)范行為的法律后果，在各地制定的實施辦法中也沒有關于司法救濟措施的規(guī)定。再如《村委會組織法》規(guī)定涉及村民利益的有關事項村委會必須提請村民會議討論決定、村委會實行村務公開等等。由于對違法違規(guī)行為沒有規(guī)定明確的法律后果，從而導致了“違法難究”，使村民和村民委員會的權利被虛置，《村委會組織法》成了操作性和約束性弱的“軟法”，[5]這些都應當?shù)玫酵晟坪途唧w化?？傊?，完善有關鄉(xiāng)村基層治理的法律法規(guī)體系與內容能夠為農民的行為提供明確的方向，利于鄉(xiāng)村基層組織權利運行和權力規(guī)范，對培養(yǎng)農民的法律信仰和民主習慣，建設法治社會是極其必要的。

四、基層治理法治化回歸鄉(xiāng)村社會進程的途徑研究

我們在實踐鄉(xiāng)村治理法治化重構進程中，應當更加重視法治化中的回歸進程，這樣才是一個完整的過程。而法治化回歸鄉(xiāng)村社會的途徑研究的重心理應是以農民及其農村社會為研究主體，思考法治如何融入鄉(xiāng)土社會。這樣的研究與思考不僅僅是理念層面上的，更是基層法治化回歸進程的行動指南，有著實實在在的內容。我們在重視法治化進程中制度建設頂層設計的基礎面同時，應當更加注重頂層設計的背后的理念更新與本土資源。

（一）村民法治理念的更新是鄉(xiāng)村基層治理法治化回歸鄉(xiāng)村社會進程的先行環(huán)節(jié)

農民法治理念更新是鄉(xiāng)村基層治理法治化回歸鄉(xiāng)村社會進程的先行環(huán)節(jié)，也就是說法治理念的真正深入人心是鄉(xiāng)村基層治理法治化回歸進程的前提條件。法治理念更新的主要內容就是要提升農民的法律素養(yǎng)并且自覺信仰法律。之所以把農民法治理念更新是鄉(xiāng)村基層治理法治化回歸鄉(xiāng)村社會進程的先行環(huán)節(jié)，就是因為如果不在思想和行為方式解決理念這個問題就根本談不上鄉(xiāng)村基層治理法治化的實踐。作為鄉(xiāng)村治理法治化重構的前提條件，法治理念的更新為法治化建設的打下扎根于民的思想基礎，并且指明了法治社會建設努力的方向。

村民法治理念更新的首要任務一是在于提升農民的法律素養(yǎng)，其實質內容就是培育農民的法治思維和法治方式。法治思維和法治方式是一種理性思考與行為方式，這種思考方式首先是以法治理念為基礎，具體到個人，就是我們的村民在處理問題是不是能遵照法律規(guī)則和公平正義等法治精神進行分析、綜合、判斷、推理，然后對具體事務采取的一種行為選擇。二是在于培育廣大村民自覺信仰法律，其實質內容讓法治真正融入鄉(xiāng)土社會，與本土土壤結合的更加緊密，建構和回歸鄉(xiāng)村法治文化。法治中國建設的核心是讓法治成為全民的信仰。習近平總書記指出，法律不能只是紙上的條文，而要寫在公民心中，使法律成為一種全民信仰。法律只有被信仰，成為堅定的信念，才能內化為人們的行為準則。[6]也就是說，在鄉(xiāng)村基層治理法治化進程中，只有廣大村民真正自覺信仰法治，法律才能被更好地加以實施，否則再好的法律也只能是空中樓閣。而現(xiàn)在的鄉(xiāng)村，村民通過非法治方式解決問題，市場交易中出現(xiàn)的公平誠信缺失，村民信訪不信法等現(xiàn)象時有發(fā)生，村民在內心中普遍抱有權大于法、法不治眾、法外開恩等錯誤觀念，出現(xiàn)這些現(xiàn)象與觀念，究其原因就在于農民自身法治思維和法治方式的缺失而產生對法律公正的不信任感，從深層次來分析，則是由于鄉(xiāng)村基層治理缺陷導致的農民行為缺乏引導和約束。要解決這一問題還得靠推進鄉(xiāng)村基層治理法治化，從培育農民的法治思維和法治方式入手，讓群眾生活在法治氛圍中，在鄉(xiāng)村社會樹立“法治的信仰”，尊重法律權威，堅守公平正義，培養(yǎng)權利意識與責任意識，確立以法治為基礎的生產、生活方式，使人們認識到法律不僅僅是全體農民必須遵循的行為規(guī)范，而且是維護廣大村民的有力武器。當然在提升村民的法律素養(yǎng)、培育法律信仰的同時我們不要忽視了鄉(xiāng)村基層治理管理層這個主體。在全面推進鄉(xiāng)村基層治理法治化的過程中，引領作用發(fā)揮的關鍵是打造一支善于運用法治思維和法治方式，忠誠于憲法與法律的精英管理隊伍。關于這一點，已有很多學者多有論述，這里不再論述。

（二）村規(guī)民約的實踐理應成為鄉(xiāng)村治理法治化回歸進程中的重要途徑

關于法治化回歸鄉(xiāng)村社會的途徑研究就必然要談到回歸的方向以及如何回歸的問題，應當特別重視法治化回歸進程中不斷變化、形成的村規(guī)民約。而村規(guī)民約的形成就在于鄉(xiāng)村社會發(fā)展過程中的發(fā)展變化的慣例、習慣、道德、風俗文化等非正式的制度。筆者以為村規(guī)民約的實踐理應成為鄉(xiāng)村治理法治化回歸進程中的重要途徑，即重視并發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村基層治理中的應有的作用，為廣大村民提供一個可以自主決定鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展重要事務的平臺，充分調動農民參與的主觀能動性和創(chuàng)造性，使村民成為良好鄉(xiāng)村社會秩序的實踐者，有效解決法律法規(guī)未到之處無法可依的難題。同時，基層政府作為基層治理的重要主體，要在村規(guī)民約制定上把握好大方向，使之基于法理辨析，符合相關法律法規(guī)和社會公共利益。這樣做的目的在于避免了把推行村規(guī)民約的工作作為一項政治任務，無需采取簡單地、條文式的自上而下的灌輸或是強制力的推行方式，而是把它真正演變成為村民的思想上乃至自覺行動上的一種需要。具體到農村基層制度規(guī)矩的制定與實施，需要滿足村民基本需求的最大公約數(shù)，這才是村規(guī)民約制定的最終方向。作為村民共同認可的的一種行為規(guī)范，村規(guī)民約體現(xiàn)的不僅僅是傳承良好的習慣與歷史傳統(tǒng)，也是村民法治理念更新的最好方式。這種創(chuàng)造性的意義在于通過村規(guī)民約這一載體，增強了村民遵法守法的意識，更重要的是形成普通老百姓和村組干部辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序和更加理性的生活習慣。村規(guī)民約的實踐正是基層群眾在法治理念的更新上做出努力的回應，同時也為法治化進程中法律制度的頂層設計提供了底層思路，這也是鄉(xiāng)村治理法治化回歸實踐的縱深發(fā)展方向之一?？偠灾?，村規(guī)民約的實踐理應真正成為破解鄉(xiāng)村社會治理難題、培育農民的法治思維和法治方式，使法治真正融入鄉(xiāng)土社會一把金鑰匙。

[1][4]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定 [N].人民日報，2014-10-29，（1）.

[2][3]張訓.法治化的一體兩面[N].法制日報，2011-12-14.

[5]馬寶成，等.村級治理：制度與績效[M].北京：中國社會出版社，2010：134.

[6]侯遠長，姚巧華.中國特色社會主義理論在新實踐中的發(fā)展創(chuàng)新[J].中州學刊，2016，（10）.

安徽省池州市社科聯(lián)2016年度創(chuàng)新課題“鄉(xiāng)村治理法治化重構與回歸問題研究”（201606）

陸宏（1977-），男，安徽池州人，中共安徽省池州市委黨校講師，法學碩士，主要從事中國特色社會主義理論、基層治理等研究。