關于推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的探究

（湖北省測繪地理信息局測繪應急保障中心，湖北 武漢 430071）

關于推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的探究

胡鐵鳴

（湖北省測繪地理信息局測繪應急保障中心，湖北 武漢 430071）

行政事業(yè)單位作為社會公共產(chǎn)品與服務的供給者，它們在以政府出資人身份代表黨和政府履行相關服務、協(xié)調(diào)、管理職能的同時，還扮演著提高政府決策效率、監(jiān)督單位經(jīng)濟活動合規(guī)性的的重要角色，在貫徹落實國家經(jīng)濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略決策、推動區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、切實轉(zhuǎn)變政府職能、強化國家行政事業(yè)單位工作人員的責任意識和擔當精神方面的重要作用是不言而喻的。由于行政事業(yè)單位掌握著社會公共資源的分配權和處置權,其自身的經(jīng)費來源不是依靠自己的生產(chǎn)管理活動來創(chuàng)造，而主要來自于財政撥款,這樣容易導致單位所支配的財產(chǎn)與單位自身缺乏直接的權屬關系。這種所有者缺位的后果就是容易帶來公共資源使用缺乏效率、國有資產(chǎn)的使用和配置由于缺乏監(jiān)管造成流失、浪費，也因此誘致徇私舞弊的風險。如何強化行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設，千頭萬緒，制度建設是綱，是總抓手，要從健全風險防范機制入手，綜合施策，才能不斷提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，夯實廉政風險防控機制建設的基礎。

行政事業(yè)單位；內(nèi)控制度建設；治理體系；行政效率

一、政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化訴求助推行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設

隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展全面進入供給側(cè)結(jié)構性改革的攻堅階段，以“放改服”為核心的服務型政府建設成為當下各地創(chuàng)新政府服務模式、激發(fā)市場主體活力的現(xiàn)實選擇。行政事業(yè)單位的內(nèi)控制度建設已經(jīng)從試點走向全覆蓋。我們說一個行政事業(yè)單位的管理水平和治理能力如何，客觀上有一個檢驗的標準，這個標準就是單位內(nèi)控制度的有效性和完備性。行政事業(yè)單位內(nèi)控制度是政府治理體系和治理能力的重要組成部分，一個好的內(nèi)控制度，能夠緊密結(jié)合行政事業(yè)單位的工作實際，突出工作重點，規(guī)范工作流程，提高工作效率。因此，從制度建設的層面來看，把單位內(nèi)控制度建設與廉政風險防控機制建設緊密結(jié)合起來，實行單位領導掛帥、相關人員全程參與、全過程監(jiān)督的長效治理體系建設，是提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平和公共服務水平的必然要求，更是政府真正轉(zhuǎn)變職能的豐富內(nèi)涵。

政府的任何行政活動要有社會監(jiān)督，政府的行政權力要有制衡機制，特別是要有風險防控機制保駕護航。從制度層面看，反腐倡廉是夯實社會主義誠信體系建設的道德基礎，是提高任何組織或個人拒腐防變能力的靈丹妙藥，不敢腐、不能腐和不易腐將成為有效風險防控機制建設的衡量標準。為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，財政部根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》等法律法規(guī)和相關規(guī)定，制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。這些法律規(guī)范雖然直面行政事業(yè)單位發(fā)展中面臨的各種風險問題，例如濫用職權風險、資源配置不合理的風險等等，在一定程度上起到了完善內(nèi)部控制制度，健全權力運行的制約和監(jiān)督體系的重要作用。但這些法律規(guī)章制度說到底只能解決內(nèi)控制度的頂層設計問題，只是從制度框架上規(guī)定了防范各類風險、規(guī)范權力運作的基本原則和方法，而實際生活中大量的具體實施細則、條例還需要政府的職能部門（行政事業(yè)單位）消化吸收。

從整體上來看，行政事業(yè)單位承擔著資源配置和公共服務等諸多職能,其行政治理水平和服務能力如何直接關系到黨和政府在人民心中的形象和威望。要切實轉(zhuǎn)變政府職能，實行行政事業(yè)單位提質(zhì)增效，都不是一蹴而就的，都要在補供給側(cè)的結(jié)構性短板上大功夫，特別是要在“放管服”上下功夫，為行政事業(yè)單位內(nèi)部組織與管理制度改革提供基本遵循。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設存在的薄弱環(huán)節(jié)

財政部2012年11月頒布 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》后，不少單位對內(nèi)部控制的重要性認識不足，真正建立了全面內(nèi)部控制體系的單位還不多。一些單位內(nèi)部控制基礎性評價工作隨意性較大，甚至內(nèi)部控制體系建設工作也由咨詢服務機構代為完成的。

（一）單位層面內(nèi)部控制方面存在的問題

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第十三條、第十四條明確規(guī)定單位經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應當相互分離，應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結(jié)合的議事決策機制，重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策，應當由單位領導班子集體研究決定?，F(xiàn)階段大多數(shù)行政事業(yè)單位缺乏相對獨立的內(nèi)部控制職能部門，大多將財務部門確定為內(nèi)部控制的牽頭部門，內(nèi)控制度主體責任不明確，風險管控部門形同虛設。由于內(nèi)部控制體系的構建是一項極為復雜的系統(tǒng)工程，涉及財務、協(xié)調(diào)管理、資源分配、控制活動等各個方面，內(nèi)部控制建設需要綜合型人才，但目前行政事業(yè)單位缺乏專業(yè)化的財務會計團隊，內(nèi)部控制建設的人才明顯不足，限制了內(nèi)控工作開展的效率效果。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一方面部分行政事業(yè)單位經(jīng)濟監(jiān)管體系不健全，職能交叉、重復監(jiān)管現(xiàn)象普遍，行政事業(yè)單位不相容崗位分設沒有落到實處，有的單位領導既是日常經(jīng)濟活動的決策者和發(fā)起者，又是所在單位整個經(jīng)濟活動的參與者和管理者，決策、執(zhí)行和監(jiān)督集于一身，嚴重違背了不相容崗位相互分離原則。另一方面不少行政事業(yè)單位由于人員編制有限，人員緊張，崗位安排不合理，存在一人多崗、不相容職務沒有分離，往往記賬人員、業(yè)務經(jīng)辦人員、資產(chǎn)管理人員等沒有很好的分離制約；有的單位內(nèi)控職責不明，交叉分工嚴重，遇事互相推諉扯皮，特別是單位內(nèi)部控制關鍵崗位和人才缺失，更談不上關鍵崗位實行輪崗交流制度，風險監(jiān)督和管控效果比較差。另外，管理手段落后，硬件設施跟不上，很多行政事業(yè)單位沒有建立起單位信息管理系統(tǒng)，也就談不上將經(jīng)濟活動及內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)，從而減少或消除人為操縱因素。

（二）業(yè)務層面內(nèi)部控制方面存在的問題

實踐中，由于各種原因，行政事業(yè)單位業(yè)務層面在內(nèi)控制度建設方面存在的問題也不少，主要包括：（1）預算業(yè)務控制方面，預算編制過程中往往缺乏相關方面的信息溝通，由于沒有把業(yè)務歸口部門與財務管理部門之間的溝通協(xié)調(diào)工作實行前置，這樣很難確保編制預算的準確性，至于部分預算還沒有細化到具體支出項目，無預算列支、超預算列支的現(xiàn)象就更加普遍了，從總體上看整個預算執(zhí)行過程缺乏剛性約束；（2）收支業(yè)務管理控制方面，一些行政事業(yè)單位利用權力及影響力違規(guī)取得收入，有些單位以虛列項目或支出等手段套取財政資金等現(xiàn)象依然存在，項目經(jīng)費超范圍使用，以項目經(jīng)費彌補基本支出經(jīng)費不足的現(xiàn)象較普遍；日常公用經(jīng)費特別是 “三公”經(jīng)費使用方面存在超標準、超范圍、超預算列支使用情況；假發(fā)票報賬現(xiàn)象依然存在；（3）資產(chǎn)控制方面，現(xiàn)階段，不少行政事業(yè)單位沒有專門的資產(chǎn)管理的部門，資產(chǎn)管理工作大多由財務部門代為管理，部分單位資產(chǎn)管理與會計記賬人員等不相容崗位沒有分離，單位重采購、輕管理的現(xiàn)象較為普遍;部分單位資產(chǎn)購置沒有經(jīng)過可行性論證，造成資產(chǎn)閑置浪費。（4）政府采購業(yè)務控制方面存在應當執(zhí)行政府采購的，沒有進行采購的現(xiàn)象，辦理政府采購業(yè)務過程中，部分單位政府采購申請與內(nèi)部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收等不相容崗位沒有相互分離。另外一些單位采取分拆采購方式，規(guī)避公開招標政府采購，導致行政事業(yè)單位政府采購的效果背離初衷。

三、把風險挺在前面綜合施策，加強內(nèi)部控制建設

風險意識是加強內(nèi)部控制制度建設的牛鼻子，抓住這個牛鼻子，防微杜漸，把各類經(jīng)濟活動風險隱患排查清楚、管控到位，對于提高行政事業(yè)單位的履職能力和服務水平，規(guī)范單位會計行為具有重要指導作用。因此，要實施一把手工程，時刻把風險挺在前面，高度重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設，關鍵崗位職能分設，監(jiān)督制約有序，確保單位行政行為高效率。

首先，圍繞風險意識做文章。結(jié)合各單位工作特點，把風險意識挺在前面，探索形式多樣的風險控制方法，需要配合精準的風險評估，可結(jié)合專業(yè)機構的風險評價報告，了解實施有效內(nèi)部控制的具體路徑，對癥下藥。風險評估是合理設計和實施內(nèi)部控制措施的前提和基礎，其貫穿于行政事業(yè)單位業(yè)務活動的全過程。行政事業(yè)單位開展經(jīng)濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組，領導掛率，具體管理人員全程參與。不論采取哪種形式開展單位風險評估工作，經(jīng)濟活動風險評估結(jié)果都應當形成書面報告并及時提交單位領導班子，作為完善內(nèi)部控制的依據(jù)。進行的風險評估時，應當重點關注內(nèi)部控制機制的建設情況和內(nèi)部控制關鍵崗位的管理情況。這是健全工作機制的基礎性工作。

其次，關鍵崗位職能分設，發(fā)揮內(nèi)部制衡機制的影響力。內(nèi)部控制不能眉毛胡子一把抓，要突出重點，把握單位業(yè)務活動的規(guī)律，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督彼此分離、相互制約，杜絕職能交叉和重復管理的現(xiàn)象。歸納起來，要做好三個方面的工作：一是不能搞一言堂，要集思廣益，暢所欲言，實踐證明，領導集體決策和專家論證相結(jié)合的議事決策機制是一種行之有效的方法，它可以使決策更加科學、民主和規(guī)范；二是引入第三方風險評價與監(jiān)督機制，建立社會經(jīng)濟活動風險定期動態(tài)評估網(wǎng)絡，實行信息共享，促進開放式的監(jiān)督和糾錯平臺建設；三是抓住關鍵的少數(shù)，大力加強關鍵崗位工作人員的技能培訓、重要崗位輪崗交流、社會風險監(jiān)督網(wǎng)絡信息共享等基礎性工作，真正做到專業(yè)人做專業(yè)事，自覺依法按照法定權限和程序來履行職責，維護社會公平正義。

第三，加強內(nèi)部控制評價監(jiān)督工作。監(jiān)督檢查和自我評價，是行政事業(yè)單位實施有效內(nèi)部控制的重要保證，財政部《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》明確要求 “單位應當建立健全內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查和自我評價制度，通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，檢查內(nèi)部控制實施過程中存在的突出問題、管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，進一步改進和加強內(nèi)部控制;通過自我評價，評估內(nèi)部控制的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性”。完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評價監(jiān)督工作，僅僅依靠財政部門的一己之力是不可能取得實際效果的，除了各個行政事業(yè)單位自查自糾、內(nèi)部挖潛規(guī)范之外，還要大力發(fā)揮審計監(jiān)督部門、社會中介機構等部門的協(xié)同監(jiān)督作用，抓住行政事業(yè)單位管理人員這個關鍵少數(shù)，防止其濫用職權而影響會計內(nèi)部控制制度的正常施行，指出單位管理上的漏洞，幫助單位建立和完善現(xiàn)有的制度，從而促進單位會計內(nèi)部控制制度的執(zhí)行。

[1]財政部.2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》.

[2]財政部.2015年 《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》.

[3]林麗.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性問題探究[J].商業(yè)會計，2013，（16）.

[4]吳猛.關于推進我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的研究[J].教育財會研究，2013，（5）.

[5]張?？?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設存在的問題和建議[J].甘肅審計，2014，（12）.

[6]湯寧.完善行政機關資產(chǎn)管理的思考[J].審計月刊，2014，（7）.

胡鐵鳴，湖北省測繪地理信息局測繪應急保障中心。