當前我國城市建設的幾個重要著力點研究

■蔡中為

當前我國城市建設的幾個重要著力點研究

■蔡中為

城市是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，城市化是世界經(jīng)濟發(fā)展的主要方向，我國城市化正在穩(wěn)步推進，為解決城市發(fā)展的諸多問題，提升城市承載力，應在新老城建設兼顧、發(fā)展交通、挖掘文化內(nèi)涵、保護與開發(fā)并重等幾個方面規(guī)劃建設城市，實現(xiàn)城市發(fā)展與人的發(fā)展和諧統(tǒng)一。

城市化老城改造新城建設交通文化內(nèi)涵鄰避主義

我國正處在城市化快速發(fā)展階段，城市化過程中產(chǎn)生了各種問題，各城市在解決城市問題上付出了相應的努力，但城市病沒有完全根治。這些問題有的是城市化發(fā)展過程的共性問題，有的是我國特有發(fā)展國情與發(fā)展階段造成的。如何科學解決這些問題，將考量城市建設者的智慧。一個好的城市，是經(jīng)濟發(fā)達、文化先進、居民素質(zhì)較高、生態(tài)良好的城市，建設生態(tài)宜居城市是各級政府的努力方向，以下通過4個著力點進行研究。

老城改造與新城建設同等重要

城市是人口、產(chǎn)業(yè)高度密集的區(qū)域發(fā)展單元，可以說城市的發(fā)展與擴張與人口增長與經(jīng)濟發(fā)展相伴而生、相輔相成。在長期發(fā)展過程中，人口高度密集的城市核心區(qū)成為城市中心，而隨著人口膨脹及經(jīng)濟發(fā)展需要，城市或慢或快地向周圍擴張，取決于城市自然發(fā)展及外力推動，最突出的是國家的宏觀政策。城市擴張最初一般是沿著主要交通線成條帶狀延伸，或在靠近老城區(qū)規(guī)劃特定區(qū)域。隨著經(jīng)濟發(fā)展及功能優(yōu)化，城市基本呈現(xiàn)同心圓式擴張。我國城市化快速發(fā)展是最近十年，突出表現(xiàn)是大量新城的出現(xiàn)。

老城改造與新城建設伴隨城市發(fā)展而始終存在，老城相對于新城來說，是在很長時間城市發(fā)展過程中形成的穩(wěn)定的城市布局，它在一定時期內(nèi)城市功能相對齊全，但隨著經(jīng)濟發(fā)展，人口逐漸涌入城市，城市發(fā)展暴露出各種問題，比如交通擁堵、城市功能弱化、人居環(huán)境變差等，老城的整體基礎設施水平與城市功能不再適應城市發(fā)展的新需要。這就需要建設新城來彌補、疏解、完善、提升老城區(qū)的城市功能。新城所處區(qū)域一般是過去的城郊或農(nóng)村，很大部分是在農(nóng)田上直接進行城市建設，因為土地成本較低，所以很多城市新區(qū)得以較快發(fā)展。新城一步到位的建設能較快實現(xiàn)這一目標，城市規(guī)劃中把重要文體娛樂基礎設施，比如圖書館、博物館、演藝基地等布局在新區(qū)就是基于這樣的考慮。我國在過去十年間，城市發(fā)展突發(fā)猛進。我國各城市建成區(qū)面積越來越大，通常以建設開發(fā)區(qū)為手段實現(xiàn)城市擴張。截至到2015年底，全國各城市共有國家級高新區(qū)145個，國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)219個，出口加工區(qū)63個，邊境經(jīng)濟合作區(qū)16個。特別是最近幾年，國家批復較大城市的國家級新區(qū)政策，包括重慶兩江新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)等，成為這些城市進行城市擴張與經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。這些新區(qū)對于城市經(jīng)濟產(chǎn)值提升，城市功能完善具有重要的拉動作用。

老城改造因為歷史遺留問題較多，但因為涉及的人口多，所以它比新城建設還重要。老城區(qū)存在不同程度的基礎設施欠賬問題，部分未改造的老散舊小區(qū)人居環(huán)境較差，特別是成片棚戶區(qū)問題更嚴重。

城區(qū)內(nèi)很多區(qū)域基礎設施陳舊、城市功能缺失，不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)與精神文化需求。

舊城改造與新城建設的重要抓手與突破口都是各類基礎設施建設，包括商業(yè)、交通、文體教育、醫(yī)療等?；A設施對城市發(fā)展具有重要的導向與引領(lǐng)作用，基礎設施的布局完善有賴于政府的科學規(guī)劃與統(tǒng)籌建設。城市新區(qū)通過優(yōu)先布局這些基礎設施，有利于引領(lǐng)新區(qū)發(fā)展，增加新區(qū)對人口的吸引，有利于加快完善新區(qū)城市功能。老城區(qū)改造同樣要把更大力度放在基礎設施改造上，這就需要統(tǒng)籌解決各類城市問題，有的通過老城區(qū)廠房變遷置換土地，有的需要拆遷老舊建筑形成城市新功能。一個布局完善的城市基礎設施網(wǎng)絡應該是各類基礎設施呈現(xiàn)大致均勻分布，城市各區(qū)域沒有較大的基礎設施差距，城市區(qū)域人群的通勤時間不應太長。完善的基礎設施將產(chǎn)生重大的經(jīng)濟與社會效益，對城市形成完善的城市格局、優(yōu)化城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有重要導向意義，對城市長遠發(fā)展具有深刻影響。

交通是拉動城市發(fā)展的重要引擎

在促進城市發(fā)展的各類基礎設施中，交通基礎設施處于最重要地位。一條交通大動脈能夠帶活一個城市，城市內(nèi)的交通路網(wǎng)格局也就奠定了城市發(fā)展的總體格局。人流、物流、信息流的暢達交流都有賴于完善的交通支撐。

2016年6月，國家發(fā)布《關(guān)于推動交通提質(zhì)增效提升供給服務能力的實施方案》，從制度設計層面為我國交通供給能力進一步發(fā)展提升指明了方向。完善的交通基礎設施需要城市間有高速通道連接以及城市內(nèi)發(fā)達暢通的交通網(wǎng)以及其他各類交通基礎設施等。大區(qū)域交通就是我國正在大力度建設的高速鐵路與高速公路網(wǎng)?，F(xiàn)在我國高鐵與高速公路主干網(wǎng)骨架基本形成，并同時在完善城市與周邊交通及城市內(nèi)交通。主要大城市周邊正在完善形成與域內(nèi)大城市及周邊小城市的高鐵主干網(wǎng)、城際鐵路、市域鐵路等交通格局。城市規(guī)模逐漸擴大，各城區(qū)要實現(xiàn)有效銜接，邊緣區(qū)能順暢到達核心區(qū)，都依賴交通基礎設施的發(fā)展完善，反過來，完善的交通也將促進城鄉(xiāng)一體化與城市群間協(xié)調(diào)發(fā)展。

發(fā)展公共交通對于緩解城市擁堵、完善城市功能，建設生態(tài)節(jié)約型與環(huán)境友好型社會具有重要意義。公共交通的突出代表性形式就是城市軌道交通網(wǎng)絡。截止到目前，我國城市軌道交通分為7種制式，分別是地鐵、輕軌、單軌、現(xiàn)代有軌電車、磁浮交通、市域快軌、APM。過去10年間，軌道交通建設在省會級城市呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢，現(xiàn)在僅有少數(shù)省會城市沒有規(guī)劃建設地鐵。根據(jù)《2015年中國城市軌道交通統(tǒng)計報告》顯示，截至2015年末，有41個城市在建線路總規(guī)模4448公里，有19個城市在建線路長度超過100公里，其中6個城市超過200公里，分別是北京、廣州、成都、上海、青島、杭州。

地鐵等交通基礎設施在引領(lǐng)城市發(fā)展中具有重要的社會與經(jīng)濟效益。地鐵給城市帶來的綜合社會、經(jīng)濟效益是巨大的，它是城市發(fā)展的重要經(jīng)濟引擎，是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐與推動力。因為地鐵的全天候、大運量、抗干擾等優(yōu)點，其標準化運營有助于提升城市運轉(zhuǎn)效率。地鐵站周邊能夠打造形成新的城市景觀，提升原有城市功能。重要地鐵站進行合理適度商業(yè)開發(fā)，形成與商業(yè)區(qū)無縫對接，這些人性化的設計能夠在一定程度上提升客流量，實現(xiàn)交通與商業(yè)雙贏。很多城市地鐵成網(wǎng)后，客流成倍增加。有的城市依靠地鐵促進節(jié)假日“夜經(jīng)濟”，沈陽地鐵自2010年開通以來，在圣誕節(jié)期間延遲到凌晨2點收車，用交通優(yōu)勢催生消費客流，滿足了廣大市民的購物休閑需求，實現(xiàn)了地鐵的綜合社會經(jīng)濟效益。

對我國很多普通地級市而言，隨著人口與機動車的增加，加上原有道路規(guī)劃限制，城市發(fā)展也越來越受到交通擁堵、城市混亂的困擾。從長遠發(fā)展來看，普通地級市也應該大力推廣軌道交通這一便捷、大運量、環(huán)保的交通方式，以交通方式的提升促進城市各項發(fā)展功能提升。目前我國較多地級市正逐漸規(guī)劃建設包括地鐵在內(nèi)的軌道交通網(wǎng)絡。已經(jīng)建成地鐵的地級市包括無錫、佛山、蘇州等，正在規(guī)劃建設地鐵的地級市包括徐州、常州、東莞、南通、蕪湖等。國家未來應該進一步放寬對軌道交通建設的諸多硬性約束，以地方政府投融資為主，放寬社會資本準入，大力推動中等城市軌道交通建設。在地級市大力普及軌道交通應該成為我國城市建設與經(jīng)濟發(fā)展趨勢，交通作為經(jīng)濟發(fā)展必需的重要基礎設施，存在嚴重過剩配置的風險較低，而國家正在進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過建設軌道交通能夠帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升交通供給能力，引領(lǐng)城市功能發(fā)展升級。

在城市商業(yè)化發(fā)展中挖掘優(yōu)秀文化內(nèi)涵，打造特色城市

筆者認為，文化是指一個地區(qū)在長期發(fā)展過程中，形成的具有穩(wěn)定的地域特征并能在一定程度上反映其歷史沿襲的生產(chǎn)生活方式、思想與行為方式等，其外在表現(xiàn)形式是多樣的，建筑、語言、藝術(shù)等都是文化的具體表現(xiàn)形式。一個地區(qū)的文化也是隨著人口融合、經(jīng)濟發(fā)展兼收并蓄實現(xiàn)的，不存在一成不變的文化，但優(yōu)秀的文化因其具有良好的內(nèi)核，可能長期傳承下去。

在城市化快速發(fā)展中，各城市的商業(yè)化氣息越來越明顯，但是很多城市并沒有深入挖掘自身的文化內(nèi)涵，造成從外觀看，各城市發(fā)展千篇一律，自身特色不鮮明。最近幾年，開發(fā)文化元素正逐漸成為各城市彰顯文化底蘊與城市內(nèi)涵的重要載體，也成為各城市提升自身綜合實力、提升影響力的重要著力點。比如沈陽城市開發(fā)正在努力挖掘滿清文化元素。開發(fā)文化元素的方式是多種多樣的，包括恢復歷史街區(qū)的大概風貌、保留有文物價值的歷史建筑等。值得注意的是，一些比較先進知名的區(qū)域文化現(xiàn)象被其他區(qū)域復制，影響區(qū)域擴大。比如四川成都的“寬窄巷子”等巴蜀文化現(xiàn)象就被國內(nèi)其他區(qū)域復制，但因為其生存發(fā)育的地域土壤不一樣，其內(nèi)涵是否能融入移植后的城市還有待觀察。被移植的文化已經(jīng)用事實證明在很大程度上先進的文化。一個城市就是在不斷吸收外來文化與挖掘自身文化中實現(xiàn)自身升級發(fā)展的。

城市規(guī)劃設計在一定程度上也反映了其歷史文化特征。以吉林省會長春為例，過去流傳這樣的話“寬馬路、四排樹、圓廣場、小別墅”，偽滿時期的道路交叉點的“圓廣場”設計沿襲到現(xiàn)在，城市道路交叉點還存在比較多的“圓廣場”。圓形廣場（花壇）的交通設計使車流在廣場處始終處于運轉(zhuǎn)狀態(tài)，在城市人口少、車流量不大的時期，確實有助于提升交通通行效率，對行人影響較小。但隨著車流量增加，幾個方向的車流匯聚在圓廣場處，通行效率也會下降。設置信號燈，也只能實現(xiàn)半幅控制，從廣場出來的那個方向是不能受信號燈控制的，因此圓廣場調(diào)節(jié)交通的功能設計將失去意義。另外，圓廣場的拐彎半徑不管對行人還是車輛都增加了走行距離，而信號燈設置的路口向前通行一般是直線的。此外，圓廣場處行人過街比一般路口行人過街更困難一些，不同之處在于，一般路口右拐一般是一個車道；而圓廣場處是幾排車道同時有車出現(xiàn)，這增加了行人過街難度與危險。在城市化的背景下，改造“圓廣場”的手段應該因地制宜，在十字路口區(qū)域的“圓廣場”可以考慮拆除，改為信號燈控制，如果不拆除可以考慮設置天橋、地下通道等；道路狀況復雜的路口的“圓廣場”，因為其涉及的道路不僅僅是十字交叉，所以簡單拆除“圓廣場”改為信號燈，可能影響部分方向機動車通行，在這樣的復雜路口，應該考慮設置行人過街設施，包括地下通道、天橋等，以保證行人的通行權(quán)益。

開發(fā)與保護并重，避免“鄰避主義”

在未來的城市開發(fā)中，要因地制宜，實現(xiàn)保護與開發(fā)并重，要把城市規(guī)劃與挖掘特有文化元素結(jié)合起來，摒棄過時的城市開發(fā)文化，用先進理念與文化引領(lǐng)城市建設。開發(fā)與保護并重的核心是，在城市發(fā)展中，就是在城市開發(fā)與原有景觀保護中尋找最佳平衡點。一味開發(fā)，不進行保護，將可能破壞城市生態(tài)環(huán)境與文化歷史氛圍；一味進行保護，限制開發(fā)，將不利于城市功能完善與長遠經(jīng)濟社會發(fā)展。

在城市開發(fā)與保護問題上，要避免過度的鄰避主義。鄰避主義的最大表現(xiàn)為維持現(xiàn)狀，厭惡哪怕未來可能向好的改變，持這種思想的人往往用片面、孤立、保守的觀點看待現(xiàn)狀。此外，鄰避主義者過高估計某一負面事件將會給他們的幸福帶來的影響。在鄰避主義背后，隱藏著兩種強大的、互相關(guān)聯(lián)的心理學偏見。第一種被稱為“現(xiàn)狀偏見”，它非常強烈地依附于當前的狀態(tài)。第二種偏見是“影響偏見”，它導致人們反對新建一棟高層建筑的人可能認為，這一建筑將會讓他們難以忍受，但是，他們實際上很快就會適應這一新的局面。阻止在具有吸引力的地方進行新的開發(fā)將導致住房價格的上漲，較高居住成本反過來又提高公司的運營成本。在我國一些城市舊城改造中，特別是靠近主干道的小區(qū)改造中，也不時出現(xiàn)鄰避主義傾向，原有的低矮樓房的住戶以擋光等理由反對開發(fā)商在臨街建設高層商業(yè)樓宇。這個問題應該統(tǒng)籌解決，因為是否擋光應該根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定與實際情況對小區(qū)居民進行合理補償，擋光不應該是阻礙臨街建設高層樓宇的理由。

任何時代的建筑都是特定時期歷史社會經(jīng)濟文化的縮影與見證，也有其特定的時代特征。但隨著歷史的前進，社會經(jīng)濟發(fā)展，以及建筑的自然壽命，建筑逐漸更新是必然的。應思考什么樣的建筑具有歷史價值及保護價值。在城市發(fā)展中，許多建筑必須得到保護，但城市也必須得到發(fā)展，從而實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮。在保護建筑遺產(chǎn)和允許變革之間找到適當?shù)钠胶恻c不是輕而易舉的。在那些允許重建的地區(qū)，允許進行盡可能多的開發(fā)是非常明智的。在城市進行沒有太多限制的較高強度的開發(fā)，有利于房價維持較低水平。反對變革意味著阻止新的開發(fā)和停止新的基礎設施項目，這種反對變革所帶來的糟糕結(jié)果是：它確保了建筑的高度將會很低，新建的住宅將會很少，房價將會很高，城市將會成為除富人以外的所有人的禁區(qū)。城市不應該是一成不變的，變化才能帶來發(fā)展，才能帶來更大的福利。阻止城市開發(fā)的鄰避主義或誤導性的行為限制了城市未來的可能性，不利于城市長遠發(fā)展。

在城市開發(fā)建設中，政府管理部門具有義不容辭的責任，應合理兼顧各方利益，實現(xiàn)經(jīng)濟學意義上的帕累托改進，趨向帕累托最優(yōu)。

責任編輯：孫鐵銘

經(jīng)濟學碩士研究生，吉林省社會科學院研究生處助理研究員，研究方向為城市與區(qū)域經(jīng)濟、宏觀經(jīng)濟與管理）