“多速歐洲”的發(fā)展及其對(duì)中歐關(guān)系的影響[1]

龍 靜

2017年2月，由歐盟委員會(huì)主席容克發(fā)布的一份關(guān)于歐盟未來(lái)的白皮書再次“激活”了“多速歐洲”這一發(fā)展設(shè)想。隨著支持“更緊密的一體化”的馬克龍當(dāng)選法國(guó)總統(tǒng)，德法領(lǐng)導(dǎo)人旋即進(jìn)行了會(huì)晤，決定為未來(lái)歐洲一體化共同起草路線圖。這也預(yù)示著“多速歐洲”將走向具體啟動(dòng)和推進(jìn)的階段。

此輪“多速歐洲”的啟動(dòng)發(fā)生在歐盟應(yīng)對(duì)危機(jī)初見(jiàn)成效、民粹主義得到暫時(shí)遏制、英國(guó)脫歐進(jìn)程啟動(dòng)在即的歷史時(shí)刻，因此和過(guò)去的論戰(zhàn)及實(shí)踐相比，歐盟及德法等支持國(guó)家表現(xiàn)出更堅(jiān)定的決心、更大的力度和覆蓋更多領(lǐng)域的勃勃雄心。這些新特征將對(duì)歐盟未來(lái)的前進(jìn)方向，以及中歐關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

一、“多速歐洲”理念引發(fā)的論戰(zhàn)

“多速歐洲”并非英國(guó)退歐催生的新理念。1994年，德國(guó)基民盟外交政策發(fā)言人卡爾·拉默斯與基民盟主席沃爾夫?qū)に芬敛祭展餐?，呼吁組成一個(gè)“核心歐洲”，首次提出了“多速歐洲”的發(fā)展模式。[1]尤爾根·哈貝馬斯、雅克·德里達(dá)、翁貝托·艾柯等著，丹尼爾·李維、馬克斯·潘斯基等編，鄧伯宸譯：《舊歐洲·新歐洲·核心歐洲》，中央編譯出版社2010年版，第11頁(yè)。其他類似的提法或主張還包括“歐洲同心圓” “有差別的一體化”“菜單式歐洲”等。它們的核心思想和根本目的都是要克服歐盟成員國(guó)發(fā)展水平參差不齊、國(guó)家利益與偏好各不相同的阻礙，允許部分成員國(guó)選擇性地參與特定領(lǐng)域更高水平的一體化進(jìn)程，由此形成新的動(dòng)力，帶動(dòng)歐盟整體的一體化進(jìn)程繼續(xù)發(fā)展。

“多速歐洲”理念在歐盟發(fā)展歷史中曾多次引發(fā)整個(gè)歐洲范圍內(nèi)的熱議和辯論。比較著名的包括以下幾場(chǎng)：

1994年，法國(guó)總理巴拉迪爾公開(kāi)提出“三環(huán)歐洲”思想，認(rèn)為應(yīng)由法德等少數(shù)國(guó)家組成最核心的內(nèi)環(huán)，“建立起在貨幣與軍事領(lǐng)域結(jié)構(gòu)更完善的組織”，相對(duì)較弱的國(guó)家組成第二環(huán)，而歐洲的其他國(guó)家則構(gòu)成第三環(huán)。[1]“Balladure wants three-tier EU, ”Independent, 29, August 1994, http://www.independent.co.uk/news/world/balladur-wants-three-tier-eu-1386574.html.緊隨其后，德國(guó)基民盟和基社盟聯(lián)合組成的議會(huì)黨團(tuán)發(fā)布政策報(bào)告，指出可以由德法兩國(guó)加上荷蘭、比利時(shí)和盧森堡三國(guó)共同組成“硬核”，由該“硬核充當(dāng)核心，推動(dòng)歐洲的一體化，不允許個(gè)別成員國(guó)以否決票阻止其他國(guó)家加強(qiáng)一體化的努力”，并提出以“多種速度”的歐洲為基礎(chǔ)，改革歐盟的運(yùn)作機(jī)制。[2]懷新:“‘ 歐洲船隊(duì)’能同時(shí)駛達(dá)彼岸嗎？——關(guān)于‘多速歐洲’的爭(zhēng)論”，《國(guó)際展望》1994年第21期，第8頁(yè)。這場(chǎng)由法德兩國(guó)共同發(fā)起的規(guī)劃立即引發(fā)了歐洲范圍內(nèi)的激烈爭(zhēng)論。一方面，這加劇了法德與英國(guó)之間的矛盾。英國(guó)首相梅杰猛烈抨擊法德建議是“一種真正的危險(xiǎn)”，將“可能導(dǎo)致某種具有破壞作用的分裂”。另一方面，這種設(shè)想也遭到了其他歐洲大陸國(guó)家的反對(duì)。在它們看來(lái)，這是法德兩家對(duì)歐盟發(fā)展方向主導(dǎo)權(quán)的爭(zhēng)奪，是對(duì)歐洲小國(guó)在歐盟內(nèi)的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)的變相削弱。

2003年，美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)，導(dǎo)致歐洲內(nèi)部出現(xiàn)支持與反對(duì)兩大陣營(yíng)，形成新老歐洲之間的分裂。同年5月，德國(guó)哲學(xué)家哈貝馬斯協(xié)同法國(guó)哲學(xué)家德里達(dá)共同撰文，對(duì)跨大西洋關(guān)系進(jìn)行反思，并延伸到對(duì)歐盟未來(lái)發(fā)展的思考，提出既然歐洲統(tǒng)一進(jìn)程到目前為止呈現(xiàn)停滯，有必要先建立一個(gè)“核心歐洲”——以法、德兩國(guó)為軸心，加上荷、比、盧三國(guó)以及意大利——扮演“火車頭”角色，帶動(dòng)一列共同外交與安全政策的列車，發(fā)展制衡美國(guó)強(qiáng)權(quán)的反制力量。以“雙速發(fā)展”統(tǒng)一歐洲縱使仍有疑慮，但也不惜一搏。[3]尤爾根·哈貝馬斯、雅克·德里達(dá):“2月15日，歐洲人民的團(tuán)結(jié)日：以核心歐洲為起點(diǎn)，締結(jié)共同外交政策，”《法蘭克福匯報(bào)》、《解放報(bào)》，轉(zhuǎn)自：《舊歐洲·新歐洲·核心歐洲》，中央編譯出版社2010年版，第23-33頁(yè)。兩位哲學(xué)巨擘的文章一出，立即引發(fā)了整個(gè)歐洲知識(shí)界對(duì)“核心歐洲”“多速發(fā)展”的關(guān)注和辯論。

2004年5月，以中東歐國(guó)家為主的10個(gè)國(guó)家同時(shí)加入歐盟，再次引發(fā)了“核心歐洲”和“多速歐洲”的相關(guān)討論。前社會(huì)主義陣營(yíng)國(guó)家的大批加入加劇了對(duì)一體化前進(jìn)方向和原則的意見(jiàn)分歧。新成員國(guó)更傾向于采用政府間合作原則，而非涉及主權(quán)讓渡的超國(guó)家主義原則。因此，以法德等支持歐盟聯(lián)邦化的國(guó)家為首再次提出了引入“多速歐洲”發(fā)展模式的想法。[1]MarcinZaborowski: Germany and EU Enlargement: From Rapprochement to"Reaproachment"? In: Helene Sjursen (Ed.), Enlargement in perspective, ARENA Report February 2005, p. 46.這種動(dòng)作自然遭到新成員國(guó)的猛烈抨擊。他們普遍擔(dān)心淪為歐盟內(nèi)的二等公民，在歐盟內(nèi)的話語(yǔ)權(quán)遭到侵蝕。

縱觀上述幾次歐盟發(fā)展史上關(guān)于“多速歐洲”的論戰(zhàn)，可以從中發(fā)現(xiàn)以下幾大顯著特點(diǎn)：第一，上述論戰(zhàn)發(fā)生的時(shí)間都與歐盟擴(kuò)大等重大的發(fā)展節(jié)點(diǎn)密切相關(guān)，折射出的是社會(huì)各界在關(guān)鍵時(shí)刻對(duì)歐盟發(fā)展方向、道路選擇的不同思考。第二，這些論戰(zhàn)往往是由德法兩家的知識(shí)界或政界精英率先挑起。他們主動(dòng)引發(fā)社會(huì)大辯論的目的往往是試探歐盟各國(guó)及各方面對(duì)“多速歐洲”發(fā)展模式的反應(yīng)。第三，這些論戰(zhàn)的結(jié)果大多以強(qiáng)烈的反對(duì)和質(zhì)疑收?qǐng)觥Ｕ且驗(yàn)檫@種高度爭(zhēng)議性使得“多速歐洲”和“核心歐洲”等提法長(zhǎng)期停留在知識(shí)界的辯論中，從沒(méi)有能夠正式寫入歐盟官方文件中，被明確設(shè)定為歐盟發(fā)展模式的一個(gè)可選項(xiàng)。

二、歐洲一體化實(shí)踐中的“多速歐洲”

盡管“多速歐洲”的提法飽受爭(zhēng)議，長(zhǎng)期以來(lái)不被歐盟官方正式文件采用，但從實(shí)踐的角度來(lái)看，很多學(xué)者認(rèn)為，從1993年《馬斯特里赫特條約》（以下簡(jiǎn)稱《馬約》）生效之日起，“多速歐洲”實(shí)際上已經(jīng)付諸實(shí)踐了。

1.《馬約》對(duì)“多速歐洲”的實(shí)際踐行?！恶R約》即《歐洲聯(lián)盟條約》，其為了建立起一個(gè)包含一種單一及穩(wěn)定的貨幣的經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟，確立了加入經(jīng)貨聯(lián)盟的五大“趨同標(biāo)準(zhǔn)”，即在預(yù)算赤字、公共債務(wù)、通脹率等方面設(shè)定了準(zhǔn)入門檻。由于許多新成員國(guó)無(wú)法達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，因此形成了歐盟內(nèi)部歐元區(qū)和非歐元區(qū)兩大“陣營(yíng)”。目前，28個(gè)歐盟成員國(guó)中，歐元區(qū)國(guó)家19個(gè)，非歐元區(qū)國(guó)家9個(gè)。由于歐元區(qū)涉及到的不僅是單一貨幣歐元的發(fā)行和管理，還包括各國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的相互協(xié)調(diào)，因此，歐元區(qū)也無(wú)疑讓區(qū)內(nèi)國(guó)家在更為廣泛的財(cái)政、貨幣、經(jīng)濟(jì)、金融政策等方面步調(diào)趨于一致，與非歐元區(qū)之間客觀上則形成了“雙速發(fā)展”的現(xiàn)實(shí)。

除了對(duì)貨幣聯(lián)盟的規(guī)劃外，《馬約》中對(duì)三大支柱采取不同的治理模式也包含了“多速歐洲”的理念。《馬約》采用不同原則推進(jìn)歐盟內(nèi)三大不同支柱：對(duì)于第一支柱，也就是以經(jīng)濟(jì)共同體為核心的歐共體，采用超國(guó)家主義原則，而對(duì)于另外兩大支柱——共同外交和安全政策，以及內(nèi)政和司法合作，則采用成員國(guó)的政府間合作原則來(lái)推進(jìn)。不同原則自然涉及不同的決策機(jī)制和程序：前者更多發(fā)揮歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)的權(quán)力，而后者則需要獲得所有成員國(guó)的一致通過(guò)或滿足“雙重多數(shù)”等復(fù)雜條件。不同的國(guó)家利益與偏好自然大大增加了第二、第三支柱領(lǐng)域推進(jìn)一體化的難度，客觀上造成了一體化在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域“多速”發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。

2. 歐盟框架下推動(dòng)“多速歐洲”的多種路徑?！恶R約》之后，歐盟又逐步發(fā)展出了以下多種路徑來(lái)推動(dòng)更深入的一體化進(jìn)程，客觀上為“多速歐洲”鋪平了道路。

首先，成員國(guó)可以通過(guò)“選擇性退出”（Opt-out）[1]亦被翻譯為“選擇性例外”或“選擇性排除”。實(shí)現(xiàn)與其他成員國(guó)的不同步伐。一般而言，歐盟的法律適用于所有成員國(guó)。但是，在某些情況下，成員國(guó)可以與歐盟進(jìn)行談判，要求使用“選擇性退出”條款，使本國(guó)被排除在某些特定領(lǐng)域的歐盟法律的適用范圍之外。最為典型的例子就是《申根協(xié)議》的簽署和申根區(qū)的擴(kuò)展?！渡旮鶇f(xié)議》于1985年由5個(gè)歐共體國(guó)家簽署生效。1997年，《阿姆斯特丹條約》將其納入到《歐盟條約》體系中，英國(guó)和愛(ài)爾蘭成為僅有的未簽協(xié)議歐盟成員國(guó)，也就成為了 “選擇性退出”成員國(guó)的典型代表。2009年通過(guò)的《里斯本條約》再次引用“選擇性退出”條款，同意英國(guó)和波蘭不參與簽署歐盟基本權(quán)利憲章。

其次，成員國(guó)還可以采用“強(qiáng)化合作”（enhanced cooperation）程序來(lái)實(shí)現(xiàn)與其他歐盟成員國(guó)的不同步速。1997年通過(guò)的《阿姆斯特丹條約》引入了這一新程序，規(guī)定部分成員國(guó)可以在歐盟框架下，無(wú)需其他成員國(guó)的共同參與，實(shí)現(xiàn)更加緊密的合作?！皬?qiáng)化合作”和“選擇性退出”的本質(zhì)區(qū)別在于，前者針對(duì)那些愿意進(jìn)一步合作的成員國(guó)而設(shè)，后者針對(duì)那些不愿意參與整體合作的成員國(guó)而設(shè)。“強(qiáng)化合作”的根本目的就是為了解決部分成員國(guó)愿意采取更進(jìn)一步的合作，卻往往被不愿意參加的成員國(guó)否決的困境。

但是，要運(yùn)用這一程序必須符合以下條件：第一，合作的目的不能有悖于歐盟發(fā)展的大方向，損害單一市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的融合；第二，必須在用盡其他合作方式而無(wú)法達(dá)成合作的前提之下才能啟動(dòng)；第三，必須有至少8個(gè)成員國(guó)參與；第四，不能造成對(duì)非參與國(guó)的歧視，也不能與歐盟的專屬權(quán)能相沖突。第五，建立起來(lái)的合作必須保持開(kāi)放性。到目前為止，這一程序已經(jīng)在婚姻和專利這兩個(gè)法律領(lǐng)域得到使用。

再者，歐盟還自2000年開(kāi)始發(fā)展出一種名為“開(kāi)放式協(xié)調(diào)”（Open Method of Coordination, OMC）的方式。這是一種在歐盟框架內(nèi)的政府間合作新模式，建立在各個(gè)參與國(guó)自愿的基礎(chǔ)之上，形成的協(xié)議也是指導(dǎo)性的“軟法”，并不具備法律強(qiáng)制力。在運(yùn)用過(guò)程中，歐盟委員會(huì)制定相關(guān)的行動(dòng)方針，經(jīng)歐盟理事會(huì)審議后下放給歐盟各成員國(guó)，各國(guó)依據(jù)行動(dòng)方針，參考本國(guó)國(guó)情，制定行動(dòng)計(jì)劃，然后反饋給歐盟委員會(huì)。這種方式主要被用于決策權(quán)依然保留在成員國(guó)手中，而歐盟不具備或僅有有限立法權(quán)限的 “政治敏感”領(lǐng)域，例如就業(yè)、教育、養(yǎng)老、社會(huì)包容等。近年來(lái)比較突出的運(yùn)用是2011年的歐元附加條約。這是由除了捷克、匈牙利、瑞典和英國(guó)之外的所有歐盟成員國(guó)共同簽署的政府間協(xié)議，旨在推動(dòng)結(jié)構(gòu)性改革，增強(qiáng)彼此的競(jìng)爭(zhēng)力、就業(yè)和財(cái)政穩(wěn)定。條約本身并沒(méi)有法律約束力，完全依靠各國(guó)的承諾和自身的行動(dòng)。

3. 歐盟框架外推動(dòng) “多速歐洲”的新途徑。無(wú)論是“選擇性退出”“強(qiáng)化合作”，還是“開(kāi)放式協(xié)調(diào)”，這些方式都是在歐盟框架內(nèi)采用比較靈活的程序創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)“多速歐洲”的發(fā)展。另外還存在一種繞過(guò)歐盟法律體系，利用傳統(tǒng)方式簽署政府間條約，實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域更深一體化進(jìn)程的特殊路徑。這一路徑在歐盟2010年前后應(yīng)對(duì)歐債危機(jī)時(shí)得到了充分運(yùn)用，歐盟穩(wěn)定機(jī)制、歐洲財(cái)政協(xié)定、單一清算機(jī)制等都運(yùn)用了這一路徑。以歐盟財(cái)政協(xié)定為例，由于英國(guó)在2011年底的談判中為謀求本國(guó)特殊待遇，威脅動(dòng)用否決權(quán)，導(dǎo)致其余歐盟成員國(guó)無(wú)法啟動(dòng)歐盟內(nèi)部修改現(xiàn)有條約的程序，不得不選擇繞過(guò)歐盟法律框架，采用政府間簽署條約的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)合作。[1]捷克隨后也效仿英國(guó)，未簽署條約。因此，盡管這一國(guó)際條約是由27個(gè)歐盟成員國(guó)[2]克羅地亞在條約談判和生效時(shí)尚未加入歐盟。中的25個(gè)共同協(xié)商簽署的，但從法律角度來(lái)看，它目前并不隸屬于歐盟法律體系。但該條約中包含了未來(lái)將其包含入歐盟法律體系的相關(guān)條款。[3]這一路徑規(guī)劃類似于申根協(xié)議：雖然由歐盟/歐共體成員國(guó)簽署，但一開(kāi)始并不在歐盟法律體系內(nèi)。等到并入歐盟法律體系后，不參加的成員國(guó)則適用于“選擇性退出”方式。

值得注意的是，盡管該條約在歐盟法律框架之外簽訂，但是其中所有內(nèi)容都是對(duì)歐盟現(xiàn)有規(guī)則的延伸，使用的也是在歐盟內(nèi)部業(yè)已存在的匯報(bào)工具和組織結(jié)構(gòu)。換句話說(shuō)，條約“殊途同歸”地實(shí)現(xiàn)了深化一體化的目的和“多速歐洲”的發(fā)展節(jié)奏。

三、對(duì)此輪“多速歐洲”的展望

1. 時(shí)代背景。此輪“多速歐洲”的再次激活，和歐盟發(fā)展當(dāng)前所處的時(shí)代背景密不可分。縱覽這些背景因素，可以說(shuō)，歐盟正處于啟動(dòng)改革比較有利的歷史時(shí)期。

首先，歐盟被公認(rèn)為經(jīng)歷了過(guò)去十年的一體化發(fā)展停滯，積壓了大量有待深化合作的迫切需求與強(qiáng)烈意愿。在遭遇了憲法條約的失敗和《里斯本條約》的艱難妥協(xié)后，歐盟及各個(gè)成員國(guó)都意識(shí)到，更改條約不僅意味著各國(guó)政府必須經(jīng)歷艱巨冗長(zhǎng)的談判過(guò)程，還存在著各成員國(guó)國(guó)內(nèi)審批程序可能帶來(lái)的巨大不確定性。因此，在過(guò)去十年左右的時(shí)間中，歐盟盡量避免觸發(fā)新一輪的條約修改和更新，但也為今后的改革積蓄了勢(shì)能。

其次，近年歐盟面臨前所未有的多重危機(jī)，威脅到歐盟的團(tuán)結(jié)、發(fā)展，甚至生存，但是危機(jī)中又蘊(yùn)含了巨大的潛在機(jī)遇。英國(guó)曾經(jīng)是大多數(shù)深入一體化倡議的堅(jiān)決反對(duì)者。英國(guó)脫歐雖然弱化了歐盟在國(guó)際舞臺(tái)上的地位和影響，但是卻也讓歐盟和許多成員國(guó)感到為歐盟的深入發(fā)展打開(kāi)了一扇機(jī)會(huì)之窗。那些曾被英國(guó)帶頭阻撓的動(dòng)議有望重新提上議事日程，歐盟未來(lái)的深化發(fā)展也可能走出過(guò)去那種被一票否決的死胡同。隨著特朗普的當(dāng)選，跨大西洋關(guān)系也出現(xiàn)了新的變化。跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定的夭折、美國(guó)北約防務(wù)政策的不確定性等都使得歐盟對(duì)于加強(qiáng)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和共同防務(wù)領(lǐng)域合作的必要性和緊迫性有了新的認(rèn)識(shí)。

再者，在應(yīng)對(duì)歐盟近年遇到的諸多挑戰(zhàn)，特別是2010年前后的歐債危機(jī)的過(guò)程中，歐盟逐步發(fā)展出了多元、有效的政策工具來(lái)助推“多速歐洲”，不僅取得了積極的成果，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，為英國(guó)脫歐后的歐盟發(fā)展提供了充分的路徑選擇和操作經(jīng)驗(yàn)。如前所述，歐盟不僅發(fā)展出了歐盟框架之下的“選擇性退出”“強(qiáng)化合作”“開(kāi)放式協(xié)調(diào)”等方式，還創(chuàng)設(shè)了繞過(guò)歐盟框架的國(guó)際條約路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)非全體成員國(guó)參與的合作形式，深化合作的領(lǐng)域也擴(kuò)展到了財(cái)政、就業(yè)、教育、公民權(quán)益等更廣大的空間。當(dāng)前，越來(lái)越多成員國(guó)不再把它理解為“分裂歐盟”的代名詞。這也是此次“多速歐洲”概念重啟后立刻得到多國(guó)支持的重要原因之一。

不容忽視的是，歐洲民眾在經(jīng)歷了極端政黨的飛速發(fā)展、目睹了幾番重要公投和選舉后，開(kāi)始重回理性思考和判斷。一方面，歐洲一體化的受益者，過(guò)去“沉默的大多數(shù)”開(kāi)始意識(shí)到“沉默”可能導(dǎo)致的嚴(yán)重后果，逐漸積極行動(dòng)，發(fā)起了不少力挺歐盟的運(yùn)動(dòng)。另一方面，人們反省民粹主義、反歐情緒的根源，意識(shí)到歐洲一體化只是成了國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)改革不利的替罪羊而非真正禍?zhǔn)住＝?jīng)過(guò)這番理性回歸，歐盟多國(guó)的極端政黨支持率出現(xiàn)明顯下跌，多個(gè)成員國(guó)國(guó)內(nèi)的重要選舉也圓滿收?qǐng)觥．?dāng)前民意輿論表現(xiàn)出較為積極支持歐洲一體化的有利態(tài)勢(shì)。

總之，歐盟當(dāng)前所處的時(shí)代背景中存在著不少有利于歐盟向著“多速歐洲”方向發(fā)展的動(dòng)力。和過(guò)去一經(jīng)提出就引發(fā)大規(guī)模辯論的多個(gè)時(shí)期相比，當(dāng)前的歐洲似乎已經(jīng)為公開(kāi)、正式確立“多速歐洲”發(fā)展模式做好了輿論層面和操作層面的充分準(zhǔn)備。

2. “多速歐洲”的主要推進(jìn)領(lǐng)域。2017年4月到6月，歐盟先后出臺(tái)了有關(guān)未來(lái)歐洲經(jīng)貨同盟、歐盟防務(wù)和歐洲社會(huì)維度發(fā)展的三份“意見(jiàn)書”，對(duì)未來(lái)歐盟在三大關(guān)鍵領(lǐng)域的深入一體化提出了較為具體的方案建議。從三份“意見(jiàn)書”中可以看出，“多速歐洲”模式也包含其中，成為未來(lái)歐盟發(fā)展的一條可選路徑。

首先，歐盟委員會(huì)于2017年5月31日發(fā)布的“深化經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟意見(jiàn)書”設(shè)定了未來(lái)歐元區(qū)的三大改革領(lǐng)域：一是完善金融聯(lián)盟；二是實(shí)現(xiàn)一個(gè)一體化程度更高的經(jīng)濟(jì)財(cái)政聯(lián)盟；三是鞏固民主責(zé)任制，強(qiáng)化歐元機(jī)構(gòu)。[1]European Commission: Reflection paper on the future of European defence, COM(2017) 315 of 7 June 2017, https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-paper-defence_en.pdf.具體而言，歐盟計(jì)劃制定消除不良貸款的相關(guān)戰(zhàn)略，為單一清算基金設(shè)立共同支持，實(shí)現(xiàn)歐元區(qū)范圍內(nèi)的共同存款保險(xiǎn)制度，考慮推出“主權(quán)債券支持證券”，制定更為詳盡的歐盟經(jīng)濟(jì)與社會(huì)趨同標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化“歐洲學(xué)期”機(jī)制以加強(qiáng)各成員國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策之間的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)歐元區(qū)的對(duì)外代表性，推動(dòng)危機(jī)時(shí)出臺(tái)的歐洲財(cái)政協(xié)定納入到歐盟法律框架中，以及嚴(yán)格按照歐洲財(cái)政協(xié)定、六項(xiàng)改革法案和兩項(xiàng)改革方案，對(duì)各國(guó)的財(cái)政預(yù)算、赤字水平等加強(qiáng)監(jiān)管。從這些改革內(nèi)容可以看出，歐元區(qū)將面臨更多國(guó)家財(cái)政主權(quán)的向上讓渡，從而和非歐元區(qū)各國(guó)的財(cái)政治理結(jié)構(gòu)形成更大落差，使得已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的歐元區(qū)與非歐元區(qū)之間的雙速發(fā)展模式進(jìn)一步得到強(qiáng)化。

其次，呼聲強(qiáng)烈的歐盟共同防務(wù)與外交政策也極有可能形成多速發(fā)展，成為不同合作組合的重要領(lǐng)域。根據(jù)2017年6月7日公布的“未來(lái)歐盟防務(wù)意見(jiàn)書”，[2]European Commission: Reflection paper on the deepening of the economic and monetary union, COM (2017) 291 of 31 May 2017, https://ec.europa.eu/commission/publications/reflection-paper-deepening-economic-and-monetary-union_en.調(diào)查顯示，大多數(shù)歐盟國(guó)家都希望看到一個(gè)“更歐洲化”的安全與防務(wù)，但是不同國(guó)家所面臨的安全威脅各不相同，能否凝聚共識(shí)將成為艱巨的任務(wù)。對(duì)此，“意見(jiàn)書”給出了未來(lái)三種不同的發(fā)展情景：一是繼續(xù)在自愿和個(gè)案基礎(chǔ)上加強(qiáng)安全與防務(wù)領(lǐng)域的合作，國(guó)家依然是決策和行動(dòng)的主體，歐盟在各種行動(dòng)中依然保持著有限的參與能力。歐盟與北約之間的合作也基本保持當(dāng)前的形式和結(jié)構(gòu)；二是所謂“共享型安全與防務(wù)”，歐盟各國(guó)將一起采取行動(dòng)或投入資金以增強(qiáng)防務(wù)領(lǐng)域的團(tuán)結(jié)。歐盟將在境內(nèi)境外更多地承擔(dān)保護(hù)職責(zé)，并且在網(wǎng)絡(luò)安全、邊境安全和打擊恐怖主義等方面發(fā)揮更大的作用。在這一大背景之下，在某些安全領(lǐng)域擁有共同利益的成員國(guó)可能憑借著強(qiáng)烈的政治意愿，推動(dòng)更小范圍、更緊密的合作形式在歐盟內(nèi)部涌現(xiàn)；三是“共同防務(wù)與安全”，作為最為雄心勃勃的發(fā)展愿景，歐盟將在各個(gè)成員國(guó)更大程度的授權(quán)之下與北約共同承擔(dān)起保護(hù)歐洲的責(zé)任，歐盟將能夠采取更高端的安全與防務(wù)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)歐盟各國(guó)軍事力量的整合。歐盟還將在歐洲防務(wù)基金的支持下設(shè)立歐洲防務(wù)研究機(jī)構(gòu)，創(chuàng)建歐洲防務(wù)市場(chǎng)，甚至設(shè)立歐盟聯(lián)合軍隊(duì)和歐盟軍事司令部。上述三種不同的情景假設(shè)實(shí)際上代表了安全防務(wù)一體化的三個(gè)不同模式。

再者，歐盟委員會(huì)于2017年4月26日發(fā)布的“歐洲的社會(huì)維度意見(jiàn)書”也提出了“多速發(fā)展”的設(shè)想。這份“意見(jiàn)書”同樣預(yù)設(shè)了歐盟未來(lái)發(fā)展的三種可能，一種是歐盟在繼續(xù)保障人員自由流動(dòng)的同時(shí)，不再設(shè)立與保護(hù)勞工權(quán)益有關(guān)的最低標(biāo)準(zhǔn)，也不再?gòu)臍W盟層面提供教育、文化等交流或發(fā)展項(xiàng)目；二是歐元區(qū)內(nèi)國(guó)家在社會(huì)政策領(lǐng)域繼續(xù)推進(jìn)一體化，來(lái)強(qiáng)化歐元區(qū)內(nèi)的社會(huì)趨同和發(fā)展，同時(shí)對(duì)歐元區(qū)外有興趣的國(guó)家采取開(kāi)放態(tài)度，歡迎加入；三是27個(gè)歐盟成員國(guó)共同深化社會(huì)維度的一體化。歐盟不僅將通過(guò)立法來(lái)設(shè)定更多社會(huì)領(lǐng)域的最低標(biāo)準(zhǔn)，而且還會(huì)有選擇地在部分領(lǐng)域推動(dòng)歐盟各國(guó)公民權(quán)利的趨同，以實(shí)現(xiàn)歐盟全境內(nèi)社會(huì)維度的一體化目標(biāo)。

3.“多速歐洲”面對(duì)的主要阻力與挑戰(zhàn)。首先，“多速歐洲”的主要阻力將來(lái)自于部分成員國(guó)的反對(duì)。特別是在歐元區(qū)改革領(lǐng)域，以波蘭為首的非歐元區(qū)成員國(guó)擔(dān)心隨著歐元區(qū)改革的深化，將造成非歐元區(qū)國(guó)家在歐盟內(nèi)影響力和話語(yǔ)權(quán)的進(jìn)一步邊緣化。同時(shí)，非歐元區(qū)國(guó)家大多是剛剛重獲國(guó)家主權(quán)不久的中東歐國(guó)家，這些國(guó)家一貫希望采用政府間主義原則而非讓渡主權(quán)給超國(guó)家機(jī)構(gòu)的方式來(lái)參與歐洲一體化進(jìn)程。因此它們對(duì)于“多速歐洲”發(fā)展模式進(jìn)一步推動(dòng)歐盟朝著聯(lián)邦方向發(fā)展的趨勢(shì)感到憂慮。波蘭執(zhí)政黨法律與正義黨黨首卡欽斯基就在紀(jì)念《羅馬條約》簽署60周年歐盟特別峰會(huì)前夕明確表態(tài)，不接受會(huì)議可能發(fā)表的任何關(guān)于“雙速歐盟”的宣言。[1]Isolated Poland threatens to spoil party at EU summit over two-speed Europe,theguardian, https://www.theguardian.com/world/2017/mar/23/isolated-poland-threatensto-spoil-party-at-eu-summit-over-two-speed-europe但是，客觀而言，這些國(guó)家在歐盟內(nèi)的實(shí)力較弱，影響力較小，既沒(méi)有實(shí)力也沒(méi)有意愿團(tuán)結(jié)起來(lái)形成非歐元區(qū)集團(tuán)抗衡歐元區(qū)。畢竟，這些非歐元國(guó)家大多只是由于自身經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平尚未達(dá)標(biāo)而不能加入歐元區(qū)，或不滿于歐元區(qū)體制的缺陷而靜觀歐元區(qū)未來(lái)的改革成效，和英國(guó)為了保持自身貨幣政策的獨(dú)立性以及自身與歐洲一體化的距離而選擇不加入歐元區(qū)有著本質(zhì)上的區(qū)別。因此也有預(yù)測(cè)認(rèn)為，一旦歐元區(qū)改革得以順利進(jìn)行，歐元將再次煥發(fā)吸引力，促使捷克等條件較成熟的國(guó)家重啟加入歐元區(qū)的進(jìn)程。在共同安全與防務(wù)領(lǐng)域，歐盟設(shè)立歐洲防務(wù)基金的計(jì)劃需要各個(gè)成員國(guó)投入更多資金。如何確定出資比例將引發(fā)各國(guó)之間的艱難談判。另外，更高效的合作不僅包括各成員國(guó)相關(guān)情報(bào)信息的共享，還涉及到軍事設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)的趨同化，這將可能有損法國(guó)、意大利等軍事大國(guó)其軍事工業(yè)在全球范圍內(nèi)的利益，相關(guān)阻力不容小視。

其次，歐盟現(xiàn)有復(fù)雜的立法機(jī)制將成為另一大主要阻礙。歐盟未來(lái)的改革大多觸及到《歐盟條約》的修改，不僅需要獲得歐盟理事會(huì)內(nèi)有效多數(shù)或一致通過(guò)，還要面對(duì)各個(gè)成員國(guó)的議會(huì)批準(zhǔn)或全民公投表決，而這早已經(jīng)成了各國(guó)政府最不愿意開(kāi)啟的“潘多拉之盒”。雖然歐盟在過(guò)去十來(lái)年間創(chuàng)設(shè)出了一些路徑推動(dòng)“多速歐洲”的發(fā)展，但它們對(duì)于歐盟下一階段更為大刀闊斧的改革未必適用。條約修改是一條無(wú)法繞開(kāi)的歐盟改革必經(jīng)之路。當(dāng)前，法德領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)候已經(jīng)提出了共同應(yīng)對(duì)條約修改的意愿。而從意愿走向現(xiàn)實(shí)，歐盟將要面對(duì)不同成員國(guó)、不同利益集團(tuán)構(gòu)成的巨大阻力。

再者，德法兩國(guó)的態(tài)度立場(chǎng)，以及德法關(guān)系的未來(lái)走向也將可能成為“多速歐洲”發(fā)展的挑戰(zhàn)。德法兩國(guó)在歐洲一體化進(jìn)程中一致發(fā)揮著聯(lián)合引擎的作用。此次馬克龍當(dāng)選法國(guó)總統(tǒng)，讓德法聯(lián)合推動(dòng)“多速歐洲”的趨勢(shì)更加明確。但是細(xì)化到改革的具體內(nèi)容，法國(guó)和德國(guó)的立場(chǎng)并非完全一致。例如，法國(guó)提出要?jiǎng)?chuàng)建歐元區(qū)預(yù)算與財(cái)政部長(zhǎng)一職，而德國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)則提出反對(duì)，認(rèn)為不切實(shí)際；法國(guó)希望發(fā)行歐元債券，而在德國(guó)眼中，其實(shí)質(zhì)是一種變相的歐元區(qū)內(nèi)各國(guó)債務(wù)相互化。法國(guó)對(duì)于一體化的支持是建立在捍衛(wèi)法國(guó)利益、鞏固法國(guó)在歐盟內(nèi)以及在世界舞臺(tái)上地位和作用的根本目的之上的。如果歐盟的改革弱化法國(guó)在一體化中的主導(dǎo)作用，削弱法國(guó)部分行業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位，法國(guó)也未必會(huì)毫不保留的支持。同樣，德國(guó)也存在質(zhì)疑之聲。輿論認(rèn)為，當(dāng)前德國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展都處于良好及領(lǐng)先的狀態(tài)，而“多速歐洲”的改革方向則將建立在德國(guó)更大的付出之上，可能將德國(guó)經(jīng)濟(jì)帶向不確定，甚至是衰退的方向。未來(lái)德法兩家能否在協(xié)商中維持良好的合作關(guān)系，能否各自做出適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)與讓步，將決定歐盟改革的方向與速度。

四、“多速歐洲”發(fā)展趨勢(shì)對(duì)中歐關(guān)系的影響

“多速歐洲”的啟動(dòng)將可能給歐洲一體化的發(fā)展帶來(lái)新的動(dòng)力，并在歐盟內(nèi)部形成一番全新的政治圖景。中國(guó)一貫支持歐洲一體化進(jìn)程，希望看到一個(gè)更加團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定和繁榮的歐盟。中國(guó)與歐盟的關(guān)系位于中歐關(guān)系全方位、多層次、寬領(lǐng)域的復(fù)合結(jié)構(gòu)中的頂層。因此，歐洲未來(lái)一體化的動(dòng)向?qū)τ谖磥?lái)中歐關(guān)系的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。

第一，未來(lái)3至5年時(shí)間將是歐盟內(nèi)部調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)刻。一方面，歐盟將開(kāi)啟與英國(guó)的具體談判，而從目前的趨勢(shì)來(lái)看，雙方立場(chǎng)都較為堅(jiān)決，談判過(guò)程將相當(dāng)艱巨。另一方面，歐盟將開(kāi)啟歐元區(qū)的改革、共同防務(wù)與安全政策的一體化等進(jìn)程，也將面臨各成員國(guó)之間困難重重的協(xié)商。此外，難民問(wèn)題的后續(xù)應(yīng)對(duì)方案也將使歐盟的外交政策在今后幾年側(cè)重于對(duì)周邊地區(qū)的關(guān)注和投入。因此，在這樣的背景之下，未來(lái)幾年的歐盟將可能更加“內(nèi)顧”而非“外拓”。歐盟將努力維持好與外部主要合作伙伴關(guān)系的平穩(wěn)健康發(fā)展，而不會(huì)在更加遙遠(yuǎn)且力所不及的地區(qū)，例如亞洲地區(qū)有更多實(shí)質(zhì)性的介入。因此，歐盟同中國(guó)的關(guān)系在未來(lái)幾年不會(huì)出現(xiàn)較大的波動(dòng)。

第二，“多速歐洲”發(fā)展模式中的不少改革內(nèi)容觸及各成員國(guó)財(cái)政領(lǐng)域主權(quán)的進(jìn)一步讓渡，可能形成更為嚴(yán)格的歐盟財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)和投資標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中國(guó)對(duì)歐投資形成新的壁壘。例如，如果歐盟能夠按計(jì)劃向著共同財(cái)政政策和共同財(cái)政預(yù)算的方向發(fā)展，這就意味著歐盟對(duì)各國(guó)預(yù)算、支出、債務(wù)等方面將獲得更大的管轄權(quán)限，使得各個(gè)成員國(guó)融資參與以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的合作項(xiàng)目時(shí)受到更多來(lái)自歐盟層面的管制。另一方面，為了妥善應(yīng)對(duì)國(guó)家債務(wù)控制和基礎(chǔ)設(shè)施投資之間的矛盾，歐盟設(shè)立了投資基金等新型融資工具，今后也面臨著進(jìn)一步擴(kuò)大資金規(guī)模的迫切需要，這也為中國(guó)參與對(duì)歐投資與合作提供了機(jī)會(huì)。因此，中國(guó)應(yīng)積極發(fā)揮智庫(kù)、咨詢企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)等各類機(jī)構(gòu)的研究力量，密切關(guān)注“多速歐洲”的發(fā)展動(dòng)態(tài)，正確把握歐盟改革的發(fā)展趨勢(shì)，從中及早辨析挑戰(zhàn)與機(jī)遇。

第三，“多速歐洲”發(fā)展模式開(kāi)啟的同時(shí)，歐盟將會(huì)加緊對(duì)歐盟融合與團(tuán)結(jié)的強(qiáng)調(diào)，從而可能引發(fā)對(duì)中國(guó)對(duì)歐政策批評(píng)的上升?！岸嗨贇W洲”發(fā)展模式將允許各成員國(guó)根據(jù)各不相同，各有側(cè)重的國(guó)家利益選擇成立或參與不同的聯(lián)盟組合。過(guò)去那種以歐元區(qū)為核心的一體化進(jìn)程將轉(zhuǎn)變成為一種以各類不同利益為基礎(chǔ)的集團(tuán)化進(jìn)程，歐盟內(nèi)部過(guò)去的“同心圓”結(jié)構(gòu)將可能發(fā)展成為一種類似于“奧運(yùn)五環(huán)”的新結(jié)構(gòu)。為了避免這種發(fā)展模式導(dǎo)致歐盟內(nèi)部分化，特別是緩和主要來(lái)自中東歐國(guó)家的反對(duì)，歐盟將會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)其融合政策。近年來(lái)，中國(guó)積極發(fā)展與歐洲次區(qū)域的經(jīng)貿(mào)合作，尋求更大的合作機(jī)遇和潛力，并發(fā)展出不少新型合作平臺(tái)或機(jī)制。這些在歐盟眼中都有“分化”歐盟之嫌。未來(lái)改革中的歐洲將可能表現(xiàn)出更大的敏感情緒和戒備心態(tài)。

第四，位于中東歐地區(qū)的廣大歐盟新成員國(guó)尋求與歐盟之外經(jīng)濟(jì)力量開(kāi)展合作的意愿不會(huì)減退，甚至可能進(jìn)一步加強(qiáng)，以期對(duì)抗因?yàn)槲磪⑴c特定領(lǐng)域的深入一體化進(jìn)程而導(dǎo)致的在歐盟內(nèi)部邊緣化的不利局勢(shì)。這些國(guó)家將會(huì)加大對(duì)中國(guó)倡議的支持及參與的力度，希望借助與中國(guó)之間經(jīng)貿(mào)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等合作項(xiàng)目，推動(dòng)本國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，也有利于盡快縮小與歐盟內(nèi)部發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)該趁勢(shì)而為，積極回應(yīng)這些經(jīng)貿(mào)合作的訴求，同時(shí)強(qiáng)調(diào)此類合作對(duì)于實(shí)現(xiàn)這些國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展、縮小歐盟內(nèi)部差距、助推歐盟團(tuán)結(jié)與凝聚的積極作用。

總之，歐盟當(dāng)前正處于啟動(dòng)改革的關(guān)鍵時(shí)刻，從主要國(guó)家決策者的合作意愿、到普通民眾對(duì)歐洲未來(lái)的積極反思，從前期積累的豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)到未來(lái)合作路線圖的逐步展開(kāi)，都顯示出一副“蓄勢(shì)待發(fā)”的態(tài)勢(shì)。但改革能否按照路線圖有序推進(jìn)，是否會(huì)因?yàn)橛龅街刂刈枇Χ俅螖R淺，仍然都有待繼續(xù)密切跟蹤和觀察。同樣，“多速歐洲”發(fā)展模式對(duì)中歐關(guān)系的深遠(yuǎn)影響也有待未來(lái)數(shù)年陸續(xù)得到驗(yàn)證。