霧霾治理的秩序維度：京津冀協(xié)同的個案

王麗

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京1000872）

霧霾治理的秩序維度：京津冀協(xié)同的個案

王麗

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京1000872）

一、問題的提出

2016年的霧霾已經(jīng)過去，2017年的霧霾仍在延續(xù)，霧霾一次又一次成為公眾熱議的話題。霧霾關(guān)系到每個人的健康。2013年10月17日，世界衛(wèi)生組織（WHO）下屬國際癌癥研究機構(gòu)（IARC）基于《空氣污染與癌癥》專題報告指出，空氣污染不僅可以導(dǎo)致肺癌，還會增加患膀胱癌的風險。公眾有健康呼吸、免予健康受侵害的權(quán)利，國家有保障公眾生命健康權(quán)的義務(wù)和責任。霧霾治理成敗關(guān)系國計民生，已經(jīng)成為衡量政府行政能力和國家治理現(xiàn)代化的重要指標。政府這幾年治理霧霾，總結(jié)起來投入巨大，成果頗豐，但公眾的直接感受是沒有什么改善。霧霾治理，盡管西方國家工業(yè)化發(fā)展過程中也出現(xiàn)過這樣的困境，但技術(shù)和管理手段的發(fā)展已不可同日而語，盡管霧霾的治理是個世界性難題，需要時間，但前提是我們要找準正確的治理方式和手段，讓公眾切身感受到霧霾治理效果在逐漸呈現(xiàn)。

目前，學(xué)術(shù)界對霧霾治理已經(jīng)有了很多研究，有些從府際關(guān)系去論證霧霾的跨區(qū)域合作治理，從部門聯(lián)動角度提出霧霾治理的對策建議[1]；有些從經(jīng)濟學(xué)角度分析霧霾天氣形成的經(jīng)濟機制，建議用法律、財稅等政府規(guī)制手段治理霧霾[2]。通過梳理文獻及各地實踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府治理霧霾大多采取的還是功利主義手段，運用國家權(quán)力強制限產(chǎn)限排，比如在污染嚴重的城市多次出現(xiàn)鐵腕治霾運動?，F(xiàn)在，政府的鐵腕治霾面臨重重困境：一方面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級短期難以實現(xiàn)，限產(chǎn)限排勢必造成短期內(nèi)大量的工人失業(yè)；另一方面地方政府面臨環(huán)?？冃Э己说膲毫?，經(jīng)濟發(fā)展、民生與環(huán)境治理考驗著國家治理能力。自從2012年“霧霾”“PM2.5”這些詞匯正式出現(xiàn)在公眾視野，國家出臺了一系列的法律法規(guī)來防治空氣污染，地方政府也積極跟進出臺政策。河北省是霧霾治理重地，在環(huán)保部發(fā)布的數(shù)據(jù)中，河北的城市總是長期包攬全國最污染城市的多數(shù)和前列。針對大氣污染，河北省打出“壓鋼減煤治氣控車抑塵增濾”的組合拳，實施“6643工程”，淘汰落后產(chǎn)能，壓減煤炭使用。但從公眾感知的角度，尤其是2016年11月以來，河北省省會石家莊霧霾指數(shù)連續(xù)爆表，成為全國霧霾最嚴重的城市。政府能用的政策工具似乎都用上了，但治理似乎成效甚微。石家莊的利劍斬污行動、車輛限行等措施并沒有減少霧霾對這個城市的籠罩。從公共治理的角度來看，規(guī)劃方案沒有切實落實，地方政府為了完成所謂的污染控制目標所采取的一系列運動式治理措施沒有收到預(yù)期成效，根源在哪里？

本文通過分析權(quán)力秩序下的治理困境，從權(quán)力秩序維度的邏輯入手，探尋京津冀霧霾治理之道。

二、權(quán)力秩序下的京津冀霧霾治理困境分析

空氣是區(qū)域性的公共物品，這決定了霧霾治理的區(qū)域性。2016年，環(huán)保部和京津冀三地在大氣污染治理上加大力度。2016年，新《大氣污染防治法》實施，京津冀三地相應(yīng)修訂了各地《大氣污染防治條例》并予以實施；首部環(huán)保稅法2016年末獲全國人大常委會通過，將于2018年實施，排污費改稅將使全國企業(yè)無差別地執(zhí)行環(huán)保稅納稅義務(wù)；環(huán)保部和京津冀三地聯(lián)合印發(fā)《京津冀大氣污染防治強化措施（2016—2017年）》[3]。2016年，京津冀三地政府在大氣污染防治方面有了很多作為，在法律法規(guī)建設(shè)上取得了一定成效，頂層設(shè)計也在強化，霧霾治理取得了一定的成績。但讓公眾切實感受到霧霾治理效果還需要各方努力，霧霾治理與公眾的期盼還存在一定差距。從霧霾治理方式來看，當前的霧霾治理主要是依靠權(quán)力秩序下政府間的合作治理及地方政府的屬地管理，這導(dǎo)致霧霾治理過程出現(xiàn)了地方政府的運動式治理失靈、碎片化治理以及府際合作治理困境等問題。

（一）運動式治理失靈

運動式治理是我國政府管理中普遍又特殊的一種治理方式?！皦毫π腕w制”構(gòu)成運動式治理的一個重要結(jié)構(gòu)性背景（狄金華，2010），“目標管理責任制”構(gòu)成了地方政府治理和內(nèi)部管理的實踐形態(tài)，目標任務(wù)緊迫，通過常規(guī)手段不能完成時，地方政府往往會采用運動式治理，以達到特定治理效果[4]。霧霾的愈演愈烈，讓霧霾治理成為政府必須面對而且要解決的問題。河北石家莊成為2016年10月以來霧霾最為嚴重的城市，連續(xù)出現(xiàn)重污染天氣，并被環(huán)保部點名，完成全年P(guān)M2.5濃度下降10%的任務(wù)極其艱巨。常規(guī)手段治霾顯然不可能完成目標任務(wù)，于是石家莊市政府緊急出臺一系列舉措，開展了力度空前的治霾行動——大氣污染防治“利劍斬污”行動。從2016年11月17日到2016年12月31日，主城區(qū)實行機動車單雙號限行，鋼鐵、水泥、焦化等7大行業(yè)全部停產(chǎn)，各單位錯時上下班，確保2016年P(guān)M2.5年均濃度不出現(xiàn)“不降反升”問題，并力爭完成省政府下達的PM2.5年均濃度下降10%的目標任務(wù)；確保到2016年年底前不出現(xiàn)AQI日均數(shù)值500以上的天氣?！袄麆匚邸毙袆邮呛颖笔≌苇h(huán)境污染的專項行動，從2013年實施以來，力度不斷加大，2016年第4次的斬污行動更是力度空前。為完成年度大氣污染防治目標，河北省2016年11月下旬接連下達了1號、2號大氣污染防治調(diào)度令。調(diào)度令一般是用于防洪搶險等救災(zāi)場合，用于大氣污染防治也是全國首次。隨后，石家莊力度空前的霧霾治理手段引起了全民熱議。盡管官方數(shù)據(jù)顯示斬污行動有效果，但霧霾還是嚴重到頻頻爆表，運動式治理出現(xiàn)失靈。

目前學(xué)術(shù)界對運動式治理的態(tài)度有兩種:“范式論者”，如王洛忠、劉金發(fā)等，提出運動式治理出現(xiàn)了公共治理范式危機；而“政策工具論者”，如唐賢興、唐皇鳳等，則認為運動式治理彰顯了政府治理工具的不足。盡管兩者爭論的焦點不同，但都認為運動式治理存在諸多困境，集中體現(xiàn)在政治領(lǐng)域?qū)π姓I(lǐng)域的侵越、精英權(quán)力對制度權(quán)力的侵越、非常態(tài)化對常態(tài)化的侵越[5]。運動式治理對于政府來說也承受著巨大的壓力，社會影響大，一旦未達到目標，來自上級和社會、民生的壓力，也是對理性官僚制的挑戰(zhàn)。河北石家莊的霧霾嚴重，主要原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中“二產(chǎn)”偏重且轉(zhuǎn)型升級困難，能源結(jié)構(gòu)的不合理。通過一個多月時間的運動式治理，依靠限產(chǎn)、監(jiān)管等行政手段僅僅是治標而不是治本，成效不會太大也在意料之中。但這并不能完全否定運動式治理，治理霧霾需要標本兼治。運動式治理被認為是與常規(guī)治理共存共生且相互作用的治理機制，根植于穩(wěn)定的制度化組織基礎(chǔ)之上，有著一整套制度設(shè)計和環(huán)境，是國家治理制度邏輯的重要組成部分（周雪光，2012）。從秩序維度的角度看，運動式治理是在權(quán)力秩序中解決官僚制常態(tài)下不能盡快解決的問題；從運動式治理的發(fā)展方向看，應(yīng)將運動式治理常態(tài)化、制度化。霧霾的治理是一個長期的過程，把運動式治理的有效性做到持續(xù)常態(tài)化是治理霧霾應(yīng)該考慮的問題。

（二）碎片化治理效果不佳現(xiàn)象突出

盡管京津冀協(xié)同發(fā)展實施綱要已經(jīng)落地，但在霧霾治理中，碎片化治理現(xiàn)象依然非常突出。首先表現(xiàn)在政策制定和政策執(zhí)行上，在“誰污染，誰治理”的思想意識下，京津認為河北是污染的源頭，河北應(yīng)該承擔主要治理責任。但霧霾的治理是需要區(qū)域合作的，霧霾的成因不僅是河北自身的問題造成的，北京的污染企業(yè)搬遷到河北也是問題所在。治標不治本的政策體現(xiàn)了地區(qū)政府各自利益最大化的訴求，而不是從整體霧霾治理來考量。在京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到河北的過程中，經(jīng)濟利益優(yōu)先成為地方政府的首要考慮，環(huán)保被放在一邊，京津冀區(qū)域整體霧霾治理意識在經(jīng)濟利益面前被丟到了一邊，直到重度霧霾來襲，才警醒幾日，風來吹散，又忘掉了霧霾之痛。2016年年底，河北史上最強力的霧霾治理行動并未減少本地和北京的霧霾嚴重程度，霧霾治理的聯(lián)防聯(lián)控需要進一步加強。京津冀三地在經(jīng)濟發(fā)展水平上的差異，也決定了三地在霧霾治理手段、技術(shù)、資金投入上的不一樣，經(jīng)濟發(fā)展水平的差異也會造成治理霧霾理念的不同，霧霾治理理念上的碎片化，造就了政策制定和執(zhí)行上的碎片化。其次，京津冀霧霾合作治理過程中還存在著同一行業(yè)不同的污染排放標準。就大氣污染物排放標準而言，在國家一般控制要求、國家特別排放限值之外，三地還各自制定了地方排放標準，同一行業(yè)在不同地區(qū)標準不一，限值水平差距明顯。以在用燃煤鍋爐二氧化硫排放限值為例，北京執(zhí)行北京地方標準DB11/139-2015；天津以及河北的唐山、廊坊、保定、石家莊執(zhí)行國家特別排放限值；河北其他地區(qū)執(zhí)行國家一般控制標準，限值差距為20—40倍。再次，三地排污費收費標準也不統(tǒng)一，差距明顯，征收標準大約為9∶7∶1，這也是污染難以治理的根源之一。據(jù)河北官員稱，河北的排污費遠低于治理污染的費用。企業(yè)寧愿交排污費也不愿投入資金減少排污，這樣也造成三地排污企業(yè)大戶移到河北來污染。污染成本低造成企業(yè)改進技術(shù)、降低能耗的動力不足。三地排污標準的不同也造成環(huán)保政策目標和執(zhí)行的沖突，造成治理主體的碎片化結(jié)構(gòu)，不利于三地霧霾的整體性治理。最后，碎片化治理造成單中心的治理機制。例如京津冀三地在技術(shù)和信息數(shù)據(jù)共享上碎片化現(xiàn)象，導(dǎo)致霧霾治理困境重重。石家莊市2016年年末霧霾嚴重的某天晚上，發(fā)布通知要求中小學(xué)幼兒園停課，早晨又通知天氣好了，正常上課。政策的朝令夕改讓公眾意識到政府對霧霾的預(yù)測機制還不完善。霧霾的成因復(fù)雜，又有空間流動性和溢出性，不僅需要部門間的橫向合作，還需要三地聯(lián)合起來，共同完善空氣污染預(yù)警機制。碎片化的治理造成技術(shù)壁壘，各地數(shù)據(jù)沒有合理利用，沒有共享機制，難以有精準預(yù)測和分析。三地在霧霾治理技術(shù)上投入也不同，霧霾的監(jiān)管只靠人力是不行的。有好的制度，也要有好的技術(shù)手段去執(zhí)行。三地的碎片化管理顯然造成了資源的浪費和低效。

（三）府際合作治理困境

霧霾的治理需要京津冀三地政府通力合作，但行政地位的尷尬不可避免地造成三地府際合作的困境。政治地位的差異造成河北在府際合作中的被動地位，政府理性經(jīng)濟人的角色造成各地政府會優(yōu)先考慮本地區(qū)的利益。京津冀為應(yīng)對環(huán)境問題，共同簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組，但具體負責協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、日常辦公的是北京市環(huán)保局下的一個處級辦公室。一個處級部門來協(xié)調(diào)京津冀三地，在中國目前的現(xiàn)實情況下會困難重重，協(xié)調(diào)成本會很大，且協(xié)調(diào)效率和效能也不會高?！氨匾母H合作協(xié)調(diào)組織，是良性而高效的公共資源管理機制前提?！盵6]（諾斯）京津冀霧霾治理涉及經(jīng)濟、技術(shù)、社會、觀念、利益等眾多因素，需要多重維度的協(xié)作，顯然，這樣的一個處級日常機構(gòu)設(shè)置難以有效承擔起京津冀三地霧霾合作治理的協(xié)同聯(lián)動工作。因此，目前三地的合作行動也大多只是停留在會議制度和極端天氣應(yīng)急處理上。

綜合目前情況來看，京津冀的府際合作還處于淺層次，合作的深度和廣度都不夠，職責劃分還不夠科學(xué)、明確。究其原因，還是政治地位的差異和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，以及三地霧霾合作治理的激勵機制不足導(dǎo)致的。沒有好的激勵機制，只靠理想信念似乎很難讓區(qū)域政府盡全力去做好一件事情，尤其在當前經(jīng)濟發(fā)展仍是第一位的目標的前提下，再加上“官員晉升錦標賽”（周黎安）的激勵，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力比治理霧霾的動力要強大很多，而且治理霧霾是一個長期的問題，不可能一蹴而就，如果沒有長效激勵和制度保障，霧霾治理和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾一定是不可調(diào)和的。從目前來看，河北經(jīng)濟發(fā)展水平不高，“二產(chǎn)”的比重大，去產(chǎn)能任務(wù)重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級很困難，加上京津的人才虹吸效應(yīng)，使得河北省內(nèi)科技創(chuàng)新人才匱乏，創(chuàng)新能力不強，這也造成河北經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級困難。產(chǎn)生這些情況的原因有政治因素和制度因素，霧霾的治理涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化等眾多因素，需要在考慮區(qū)域發(fā)展差異的基礎(chǔ)上，建立一個長期合作共贏的機制。

三、霧霾治理的秩序維度

盡管霧霾治理需要三地協(xié)同或一體化治理成為共識，但真正的重構(gòu)現(xiàn)有的規(guī)則或者說健全現(xiàn)有的體制機制則非常困難。三地政府都會從自我視角觀察問題，從自己區(qū)域利益思考問題。由于三地政治地位的差距，河北自然處于服務(wù)京津的地位，所以在霧霾治理上出現(xiàn)了府際合作表面化、碎片化等困境。京津冀霧霾治理的合作理念、體制機制、規(guī)則等可能是三地無法真正有效治理霧霾的根本原因。

霧霾治理幾年來公眾感覺不到成效，這說明現(xiàn)行的京津冀大氣污染防治體制和機制是不充分的或者說是低效的，對京津冀霧霾整體治理沒有做出有效的實踐安排，霧霾的治理需要理念的創(chuàng)新、手段的創(chuàng)新。如何在治理結(jié)構(gòu)上克服國家政治級別的落差，以及京津冀三地之間行政級別的落差，是京津冀三地霧霾治理的關(guān)鍵。如果我們依照過去傳統(tǒng)的思維，從權(quán)力秩序角度去治理，那京津冀三地的政治鴻溝就成為霧霾治理的關(guān)鍵障礙了，但如果我們從權(quán)利的秩序維度去重構(gòu)霧霾公共治理，從權(quán)力的秩序維度轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利的秩序維度去治理霧霾，以權(quán)利和責任為基礎(chǔ)的治理也許會有不一樣的效果。本文用毛壽龍教授的秩序維度分析框架從以下幾個方向進行分析[7]：

（一）原始秩序的維度

從原始秩序角度看，京津冀有地理親緣關(guān)系。北京和天津在河北的中間，河北一直充當著北京的護城河的功能，而天津曾經(jīng)是河北的省會，河北的唯一一所211院校位于天津市。從京津冀的歷史淵源看，京津冀是一體化的，許多北京人和天津人上推兩三代就是河北人，京津冀三地人與人之間有著天然的血緣和姻緣關(guān)聯(lián)。無論是河北人，還是北京人、天津人，都希望自己的親人能呼吸清潔的空氣，有健康的身體。從原始秩序的維度看，京津冀三地霧霾治理是有合作的原始秩序基礎(chǔ)的。

從原始秩序的個人維度看，霧霾嚴重影響到自己、家人及身邊朋友的生命健康，個人有責任從自己做起，少開一天車，少消費自己不需要的生活用品，低碳健康生活，經(jīng)濟條件許可的還為家庭購置空氣凈化器或安裝家用新風系統(tǒng)，不能消除霧霾的情況下，許多人選擇了這些方式將自己、家人與霧霾隔離。但這種隔離也不是全方位的，比如自己的孩子所在的學(xué)校沒有安裝新風系統(tǒng)，學(xué)校在霧霾爆表的情況下卻依然堅持讓孩子們上課。原始秩序中每個人、每個家庭都有密切交往的朋友、老師、同事、親戚，顯然僅僅靠自己一個人的力量是無法將自己的親人、朋友與霧霾隔離的，在盡到自己的環(huán)保責任時，也要維護和爭取自己呼吸清潔空氣的權(quán)利。也就是說，霧霾的治理需要每個人盡到環(huán)保責任的同時，也要積極行動爭取和維護自己的權(quán)利。

（二）國家秩序的維度

從國家的秩序維度來看，京津冀地區(qū)政治地位比較特殊。京津冀霧霾治理需要三地政府聯(lián)防聯(lián)控。從實際治理效果及河北省年末實施的一系列有爭議的政策來看，三地的合作治理需要進一步加強，但深層合作的難度也很大，這主要是因為三地的政治地位落差大。北京是首都，天津是直轄市，而河北是經(jīng)濟發(fā)展比較落后的省份。在這個意義上，北京、天津與河北就有著國家秩序上的落差。這種落差使得北京、天津和河北有著權(quán)力上的差異。權(quán)力的不均衡，使得三地在合作治霾時很難做到權(quán)責明確、科學(xué)分工、互助合作。權(quán)力的壟斷性造成利益分割不平等，嚴重挫傷合作的積極性，尤其對于弱勢一方的河北。

霧霾的治理涉及復(fù)雜的社會因素，不是短期能夠根本解決的，但生態(tài)治理規(guī)劃要和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來考慮，針對三地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平來制定符合實際的目標，而不是采取一些壓力型體制下出現(xiàn)的運動式治理。此外，三地的權(quán)力差異，僅僅靠北京市一個處級單位去協(xié)調(diào)，顯然會有很多掣肘，霧霾的治理不僅是環(huán)保部門的責任，也是各級各地政府的責任，但顯然環(huán)境治理中政府的環(huán)保績效考核并未放到和經(jīng)濟指標考核同等重要的位置，加上三地環(huán)境排污費收費標準的不統(tǒng)一、污染產(chǎn)業(yè)向河北轉(zhuǎn)移，更加大了河北霧霾治理的難度。從國家層面看，2016年年末，通過了歷時6年之久的《環(huán)境保護稅法》，排污費改環(huán)保稅，將會增大企業(yè)的排污成本，促使環(huán)境外部成本內(nèi)生化，但也存在許多問題，如計稅計量，怎么計量需要精細化操作管理，部門協(xié)同也需要設(shè)計好的機制去運作，需要提升技術(shù)手段以有效實現(xiàn)在線實時污染檢測。

（三）擴展秩序的維度

原始秩序是封閉的，是有個人情感的，而擴展秩序是可選擇的秩序、是開放的秩序。霧霾的治理如果不允許公眾公開討論，就是原始秩序的治理，如果政府進行信息公開，及時回應(yīng)公眾對霧霾治理的關(guān)切，形成社會、市場互動治理的局面，那就是擴展秩序中的治理?！办F霾”這個詞的出現(xiàn)，一開始某些地方政府是持遮掩反對態(tài)度的，認為是氣象災(zāi)害，這顯然有悖于常識。對霧霾成因要有科學(xué)的分析，才能有準確的判斷。隨著霧霾的愈演愈烈，政府對霧霾的認識態(tài)度也在逐漸轉(zhuǎn)變。李克強總理要求政府在霧霾治理上要積極回應(yīng)公眾關(guān)切，各級政府要在霧霾治理信息公開上作出規(guī)定。

擴展社會是講規(guī)則的秩序，沒有原始情感的羈絆，政府、市場、個人都是用正式的規(guī)則來界定權(quán)利和責任?，F(xiàn)代國家是一個擴展的社會，霧霾的治理如果僅僅依靠政府一方的努力，顯然成本和代價是很高的，效果也未必好。霧霾治理不僅需要國家的努力，也需要社會、公眾的共同努力，政府治理霧霾需要公眾的力量支持，而尊重公眾的權(quán)利是獲取公眾支持的最好方式，比如公眾對霧霾是什么、霧霾到底是怎么形成的等問題是有知情權(quán)的，我國出臺的政府公開文件也明確表明公開是常態(tài)、不公開是例外，霧霾不是國家機密，公眾關(guān)注是好事，說明公民權(quán)利意識的覺醒，公眾對參與公共事務(wù)是有熱情的，大家公開討論，讓每個人都認識到呼吸健康空氣是每個人的權(quán)利，保護環(huán)境也是每個人的責任和義務(wù)，從每個人做起，過低碳環(huán)保生活，發(fā)動社會力量，不僅得民心，更能降低政府治理霧霾的成本。政府也不用遮遮掩掩，霧霾問題既然已經(jīng)實實在在的困擾著國家、社會、每一個人，逃避不如正視，遮掩不如公開，政府不來出面澄清，各種謠言就會四起，由于存在專業(yè)壁壘，公眾很容易被誤導(dǎo)，這樣一來對政府的怨氣更深，認為霧霾是政府的不作為的直接產(chǎn)物，嚴重降低政府的公信力。

市場秩序也是擴展的秩序，在霧霾治理中，高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)大量聚集，燃煤、燃油集中排放，是造成京津冀區(qū)域大氣污染的直接原因。這些企業(yè)大部分聚集在河北，如何加快這些產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級是治霾之根本。從現(xiàn)實情況看，運用市場的手段讓企業(yè)在競爭中轉(zhuǎn)型升級，而不是用權(quán)力干預(yù)市場，政府在自己的專業(yè)秩序中做好監(jiān)管，完善監(jiān)管技術(shù)手段，杜絕一邊超標準排污，一邊拿著國家的環(huán)保節(jié)能補貼的企業(yè)擾亂市場競爭，加大企業(yè)違法成本。

四、霧霾治理的政策建議

霧霾的治理需要從等級權(quán)力的秩序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槔娴摹?quán)利的秩序結(jié)構(gòu)，在這個權(quán)利結(jié)構(gòu)里，重新思考政府、公眾、企業(yè)的權(quán)利和責任，對霧霾治理會有更為清楚的思路。

（一）向公眾公開霧霾治理的相關(guān)信息，及時回應(yīng)公眾關(guān)切的問題

網(wǎng)絡(luò)時代，信息傳播迅速，霧霾嚴重影響著每個公眾的生活，對霧霾的熱議是必然的。政府應(yīng)該采取開明的態(tài)度，尊重公眾的知情權(quán)，主動公開霧霾的相關(guān)信息，比如霧霾的成分、霧霾的成因等。同時要加大霧霾治理的專項科研基金投入，讓更多的專業(yè)人士去從事霧霾治理的相關(guān)研究。政府在霧霾治理上要充分利用網(wǎng)絡(luò)輿情信息，及時回應(yīng)公眾的關(guān)切，而不是權(quán)力壓制。堵不如疏，及時回應(yīng)公眾關(guān)切的內(nèi)容，既可以提高公民參與公共事務(wù)管理的能力，又能群策群力，集中民間智慧，提高霧霾治理效率和效能，網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于霧霾的各種謠言也會銷聲匿跡，大大提升政府的公信力。

政府推進霧霾信息的政務(wù)公開，要有對霧霾的正確解釋，明確霧霾是工業(yè)化的產(chǎn)物，和我國現(xiàn)行發(fā)展階段及經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的困難是需要時間去克服的，不可能一蹴而就，環(huán)境治理人人有責，倡導(dǎo)公眾低碳出行，增強環(huán)保意識。保護環(huán)境人人有責，需要我們每一個人從自身做起，為霧霾治理貢獻自己的力量。讓社會中的每個人參與到霧霾治理中來，在權(quán)利秩序內(nèi)解決問題顯然比權(quán)力秩序下的運動式治理更為有效、更能贏得民心。

（二）成立大氣污染高層次綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確京津冀三方權(quán)利責任邊界

應(yīng)當成立高規(guī)格、高層次的京津冀大氣污染綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。京津冀的政治地位懸殊，決定了三方協(xié)商能力不同，需要有一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，超越三方利益，從霧霾的聯(lián)防聯(lián)治、利益均衡的角度去協(xié)調(diào)三方，為保證協(xié)調(diào)的力度和有效性，協(xié)調(diào)機構(gòu)現(xiàn)有的級別顯然是不能勝任協(xié)調(diào)任務(wù)的，需要提高規(guī)格，這樣才能有真正的協(xié)調(diào)能力，保障博弈力量相差懸殊的三方的共同利益，同時也能提升三方霧霾治理的積極性和主動性。

此外，建議大氣污染綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)在協(xié)調(diào)三方利益的同時，也要明確各級各地政府的職責清單，厘清環(huán)保部門的監(jiān)督職責。霧霾的治理不是只靠環(huán)保部門的努力就能辦好的，需要政府各級部門的協(xié)同合作，尤其是產(chǎn)業(yè)部門的高度配合。不僅需要三地的聯(lián)防聯(lián)控，還需要各級政府部門的聯(lián)動，建議各級政府也相應(yīng)地成立霧霾聯(lián)動聯(lián)席委員會，將各級政府的生態(tài)文明建設(shè)納入政府的績效考核中。

（三）加大河北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，做好市場監(jiān)管

治理霧霾的根本是河北的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，京津要加大幫扶力度，給予河北政策上和財政上的支持。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要技術(shù)創(chuàng)新支撐，首要的是人才的重視和引進的問題。人才是創(chuàng)新的源頭，加大扶持河北教育，北京、天津的重點高校在河北建立分校，河北自身也要重視人才的培養(yǎng)和引進。另外，河北的經(jīng)濟發(fā)展落后，財政資金困難，能源改造升級面臨資金困境，推進農(nóng)村煤改電、煤改氣面臨現(xiàn)實壓力。建議京津冀建立聯(lián)合財政資金池，來專項補貼河北推進能源升級改造工程建設(shè)。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，整合環(huán)保信息平臺，做好企業(yè)的排污監(jiān)控，細化排污費改稅方案，精細化管理，讓企業(yè)主動做到環(huán)保達標。

綜上所述，權(quán)力秩序?qū)е碌闹卫砝Ь?，讓問題更加復(fù)雜，運動式治理不能解決復(fù)雜問題，僅僅靠國家秩序，府際合作問題會更加突出，碎片化現(xiàn)象也會更加嚴重。盡管權(quán)力維度下的治理也是有效的，但權(quán)利秩序更能夠解決權(quán)力秩序的內(nèi)在秩序問題。權(quán)利秩序，可以從權(quán)利角度建立長效機制，整合社會、市場和國家力量，即多個秩序維度的力量，然后解決運動式治理失靈、府際關(guān)系沖突問題及碎片化治理問題?？傊?，京津冀霧霾治理還存在許多問題，有體制機制問題，也有理念的問題，歸結(jié)起來，問題的背后是秩序和治理的問題，權(quán)力治理理念下導(dǎo)致現(xiàn)在的霧霾治理手段無法跨越京津冀政治鴻溝，需要新的治理理念，以權(quán)利和責任為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)是京津冀霧霾治理的新方向。霧霾治理太復(fù)雜、太嚴重，沒有時間等待秩序轉(zhuǎn)型。無論在哪個秩序里，都要盡全力去戰(zhàn)勝霧霾。

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責任編輯：：王秀芳

2017-01-09

中國人民大學(xué)2017年科研基金項目（17XNH018）

王麗，女，河北行政學(xué)院副教授，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財政與公共政策研究所博士生，主要從事治理理論、制度分析研究。