淺論城管強(qiáng)制執(zhí)法程序的進(jìn)一步完善

孫文元

（寧夏大學(xué) 政法學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

淺論城管強(qiáng)制執(zhí)法程序的進(jìn)一步完善

孫文元

（寧夏大學(xué) 政法學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

本文從城管強(qiáng)制執(zhí)法程序這一角度切入，詳細(xì)分析了目前城管在強(qiáng)制執(zhí)法程序上存在的問(wèn)題及原因，并在此基礎(chǔ)上對(duì)城管強(qiáng)制執(zhí)法程序的改善以及由于城管強(qiáng)制執(zhí)法對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成損害時(shí)的法律救濟(jì)等問(wèn)題提出了一些建議。

行政執(zhí)法；行政強(qiáng)制執(zhí)法；行政強(qiáng)制執(zhí)法程序

隨著城市化進(jìn)程的加快,城管執(zhí)法隊(duì)伍不斷擴(kuò)大,城管工作內(nèi)容的不斷增多并趨于復(fù)雜化。近年來(lái)不斷出現(xiàn)城管粗暴執(zhí)法、暴力執(zhí)法、城管執(zhí)法被暴力抗法等事件，不得不引起我們的重視及反思。目前，我國(guó)正在大力推行依法治國(guó)，努力建設(shè)法治政府。依法行政已經(jīng)成為政府工作的最基本要求，而城管執(zhí)法事關(guān)依法行政問(wèn)題。解決好這個(gè)問(wèn)題，對(duì)維護(hù)社會(huì)安定和依法行政具有非常重要的作用。

一、城管強(qiáng)制執(zhí)法程序概念及功能

城管行政執(zhí)法程序的概念。城管行政執(zhí)法程序是指城管執(zhí)法人員在進(jìn)行城市管理行政執(zhí)法的過(guò)程中所依法遵循的方式和步驟。它不僅是對(duì)城管執(zhí)法行為步驟和方式的簡(jiǎn)單設(shè)定，更有保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，提高城管行政執(zhí)法效率的功能。而城管強(qiáng)制執(zhí)法程序則是指城管在進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)法時(shí)所要遵循的法律規(guī)定的方式和步驟。

城管在行政執(zhí)法活動(dòng)中，由于沒(méi)有一個(gè)法律上的定位，導(dǎo)致執(zhí)法人員不能按照法定程序執(zhí)法，城管在執(zhí)法過(guò)程中亂象叢生，有時(shí)在執(zhí)法過(guò)程中甚至帶有黑社會(huì)性質(zhì)，嚴(yán)重?fù)p害了被執(zhí)法人員的合法權(quán)益。城管行政執(zhí)法程序的本質(zhì)在于保障行政相對(duì)人平等參與對(duì)話的權(quán)利，使對(duì)方當(dāng)事人的訴求能在執(zhí)法中得到平等對(duì)待，實(shí)現(xiàn)程序正義。程序正義的實(shí)現(xiàn)需要滿足以下幾個(gè)條件：一是程序法定；二是程序內(nèi)核兼具公平、效率兩大價(jià)值訴求，具有合法性、合理性和可行性；三是具有合理內(nèi)核的正當(dāng)程序應(yīng)當(dāng)是程序主體具有對(duì)等性；四是具有合理內(nèi)核的正當(dāng)程序擁有通暢的救濟(jì)途徑。若在執(zhí)法中貫徹執(zhí)行程序正義理論，通過(guò)科學(xué)合理的行政執(zhí)法程序來(lái)規(guī)范城管執(zhí)法的過(guò)程，才能極大地保障公民的合法權(quán)益。

二、城管強(qiáng)制執(zhí)法程序存在的問(wèn)題

1986年全國(guó)人大常委會(huì)制定了《治安管理處罰條例》，為城管行政執(zhí)法程序的立法開端，后來(lái)陸續(xù)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，完善了城管行政執(zhí)法程序，也讓地方權(quán)力機(jī)關(guān)在制定地方性行政法規(guī)時(shí)有法可依。但是，關(guān)于城管強(qiáng)制執(zhí)法程序的立法仍然存在很多問(wèn)題，這也導(dǎo)致了在實(shí)際執(zhí)法中許多問(wèn)題的出現(xiàn)。

（一）執(zhí)法程序在立法層面存在的問(wèn)題

1.我國(guó)缺少統(tǒng)一的城管強(qiáng)制執(zhí)法程序法

我國(guó)城管部門的執(zhí)法權(quán)是一種相對(duì)集中處罰權(quán)，其涉及的范圍相當(dāng)廣，有很多與工商、公安部門相交叉，存在大量的借法執(zhí)法現(xiàn)象。然而，目前我國(guó)只有《行政強(qiáng)制法》對(duì)強(qiáng)制行政執(zhí)法程序作了少量原則性規(guī)定，可以給城管執(zhí)法所援用。而地方對(duì)城管強(qiáng)制執(zhí)法程序卻沒(méi)有統(tǒng)一的、規(guī)范性的法律、法規(guī)，導(dǎo)致城管執(zhí)法過(guò)程出現(xiàn)這樣那樣的矛盾和沖突。由于執(zhí)法依據(jù)的缺失，降低了城管執(zhí)法活動(dòng)的權(quán)威性，嚴(yán)重削弱了程序?qū)π姓顒?dòng)應(yīng)有的控制和約束功能

2.現(xiàn)有法律規(guī)定不全面、不具體

有法可依方能正確執(zhí)法，不完善的法律規(guī)定往往會(huì)引起實(shí)務(wù)中各種問(wèn)題的出現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中城管執(zhí)法程序在立法層面主要存在以下問(wèn)題：

（1）對(duì)城管執(zhí)法人員資格的規(guī)定不完善。并沒(méi)有專門的法律規(guī)定對(duì)城管執(zhí)法人員的身份進(jìn)行界定，也沒(méi)有專門的法律對(duì)城管執(zhí)法人員的招錄、考核、權(quán)限等作出規(guī)定。國(guó)務(wù)院在2002年出臺(tái)過(guò)文件將城管執(zhí)法人員列為公務(wù)員行列，但是國(guó)務(wù)院出臺(tái)的文件法律位階太低，無(wú)法得到貫徹執(zhí)行。只有將城管執(zhí)法人員納入到公務(wù)員行列才能依照《公務(wù)員法》對(duì)城管執(zhí)法人員從法律層面加以管理。

（2）一般程序規(guī)定的不明確。一般程序中包括了告知程序、說(shuō)明理由程序、調(diào)查取證程序和回避程序。告知程序來(lái)源于《行政處罰法》第三十一條的規(guī)定，但該法條界定模糊，主要表現(xiàn)在對(duì)告知的時(shí)間、告知的內(nèi)容和告知的方式、時(shí)效等內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)行具體的規(guī)定，在實(shí)踐中帶來(lái)了較大爭(zhēng)議。說(shuō)明理由程序，缺乏對(duì)該程序時(shí)間、方式和違反該程序的法律后果的規(guī)定。調(diào)查取證程序中的“先行登記保存”程序可能存在侵犯相對(duì)人權(quán)益的現(xiàn)象，但是其可訴性卻沒(méi)有得到法院的廣泛支持，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)有時(shí)逃脫法律的制裁。最后是回避程序。《行政強(qiáng)制法》直接沒(méi)有規(guī)定回避程序，《行政處罰法》雖然對(duì)需要回避的人員以及回避的條件做出了規(guī)定，但是關(guān)于回避方式卻只有自行回避，并沒(méi)有申請(qǐng)回避和指令回避。而且，法條缺乏對(duì)回避程序的具體使用的規(guī)定。

（二）城管強(qiáng)制執(zhí)法程序在執(zhí)法層面存在的問(wèn)題

1.執(zhí)法主體資格違法

2002年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》，其中規(guī)定城管執(zhí)法人員是國(guó)家公務(wù)員身份。《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施不得委托?！逼渲械谌?xiàng)還規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施?！笨墒窃趯?shí)際執(zhí)法過(guò)程中，城管執(zhí)法隊(duì)伍魚龍混雜，充斥著各種臨時(shí)工、協(xié)管員。這些人不僅缺乏相關(guān)的法律知識(shí)，對(duì)行政執(zhí)法一竅不通。甚至這些臨時(shí)工成為地方政府處理城管執(zhí)法公共事件的替罪羊。

2.執(zhí)法程序混亂

（1）程序顛倒。具體為：①立案與查處倒置。為了提高結(jié)案率，對(duì)于一些棘手的案件，城管在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有依照法定程序進(jìn)行立案，而是先進(jìn)行查處，等有了結(jié)果，才進(jìn)行立案處理，違反了法定程序；②過(guò)程與定性倒置。法律程序的本意是維護(hù)公平、正義。而城管在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中，當(dāng)證據(jù)不足時(shí)，有時(shí)是先定性，然后尋找證據(jù)，變相的使用“有罪推定”，嚴(yán)重的違背了法律程序公平、正義；③順序倒置。城管在執(zhí)法過(guò)程中，隨意性較大，顛倒程序，往往案件還沒(méi)有查處完畢，已經(jīng)有了處罰決定，甚至有的案件還沒(méi)有告知相對(duì)人就作出處罰決定，違背了執(zhí)法程序中的時(shí)間順序原則；④決定與結(jié)果倒置。對(duì)案件的處理結(jié)果應(yīng)通過(guò)立案、調(diào)查、審核作出處理終結(jié)，最后就處理的結(jié)論告知當(dāng)事人，并充分聽取當(dāng)事人的陳述、申辯后再作出處罰決定。但是實(shí)際工作中很多是辦案程序未到位行政領(lǐng)導(dǎo)即已作出處理意見，比如違法建筑的強(qiáng)制拆除等。

（2）強(qiáng)制措施亂用。為了便于法律實(shí)施和查清有關(guān)的法律事實(shí)，在法定的執(zhí)法程序中，往往制定相應(yīng)的強(qiáng)制措施以保障執(zhí)法的順利進(jìn)行。但是，當(dāng)執(zhí)法人員不顧法律程序的規(guī)定，濫用強(qiáng)制措施的執(zhí)法行為便會(huì)變得非常多。比如強(qiáng)制拆除違法建筑，強(qiáng)制扣押行政相對(duì)人的財(cái)務(wù)等行為在現(xiàn)實(shí)生活中比比皆是。

（3）任意簡(jiǎn)化或變更程序。法律程序的設(shè)定是程序正義的要求，是通過(guò)將執(zhí)法權(quán)力納入到一定的法律軌道上來(lái)保障執(zhí)法相對(duì)人的合法權(quán)益。但是在實(shí)際的城管行政執(zhí)法活動(dòng)中，執(zhí)法程序被任意忽略或變更的現(xiàn)象比比皆是，最典型的莫過(guò)于暴力執(zhí)法。執(zhí)法人員既沒(méi)有履行亮明身份的程序，也沒(méi)有履行告知和說(shuō)明理由的程序，更缺乏給予當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利，直接實(shí)施了行政處罰行為。

3.執(zhí)法方式違法

根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第四條和第五條的規(guī)定，城管的執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)遵循行政法基本原則的要求，既要合法合理又要適當(dāng)。合理行政的基本原則要求城管執(zhí)法人員在執(zhí)法的過(guò)程中要切實(shí)尊重當(dāng)事人的權(quán)利，理性執(zhí)法、文明執(zhí)法、人性化執(zhí)法。而現(xiàn)實(shí)中城管在進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)法時(shí)往往對(duì)當(dāng)事人吆五喝六，缺乏尊重，輕者嚴(yán)辭厲語(yǔ)，重者拳腳相加。法律規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)法是對(duì)物的暴力，而非對(duì)人的暴力。

三、對(duì)進(jìn)一步完善城管強(qiáng)制執(zhí)法程序的建議

城管強(qiáng)制執(zhí)法程序即有立法層面的問(wèn)題，也有實(shí)際操作層面得問(wèn)題。因此，必須制定規(guī)范的城管強(qiáng)制執(zhí)法程序的法律，在實(shí)務(wù)中注重城管整體素質(zhì)的提高，完善各項(xiàng)監(jiān)督和責(zé)任追究制度以及相關(guān)的法律救濟(jì)制度，才能從根本上解決當(dāng)前城管強(qiáng)制執(zhí)法程序存在的問(wèn)題。

（一）立法層面的建議

1.制定一部統(tǒng)一的城管行政執(zhí)法程序法

這是適應(yīng)我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。只有制定統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序法，才能更好的行使行政職權(quán)，保證行政權(quán)按照統(tǒng)一的程序法行使。防止行政權(quán)的濫用，使行政相對(duì)人的權(quán)益得到保護(hù)。避免因單行立法導(dǎo)致法律間相互沖突引起的對(duì)行政相對(duì)人的不公正，實(shí)現(xiàn)行政法制的系統(tǒng)化，避免單行立法出現(xiàn)的法律殘缺和漏洞，節(jié)約立法成本。提高行政執(zhí)法人員程序意識(shí)。在統(tǒng)一的城管行政程序法中專門規(guī)定相應(yīng)的強(qiáng)制程序，這樣城管在具體的強(qiáng)制執(zhí)法活動(dòng)中有法可依就會(huì)變得非常具有可操作性。

2.完善現(xiàn)有的城管強(qiáng)制執(zhí)法程序法律法規(guī)

城管的執(zhí)法對(duì)象往往是在城市基層打拼的小攤販，他們經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，收入來(lái)源窄。城管的強(qiáng)制執(zhí)法很容易引起他們的激烈反抗，造成暴力執(zhí)法事件或者暴力抗法事件發(fā)生。因此，城管在執(zhí)法中要做到以人為本，尊重當(dāng)事人的人權(quán)，強(qiáng)制行為不在必要情況下不對(duì)當(dāng)事人實(shí)施，謹(jǐn)慎對(duì)當(dāng)事人的有關(guān)財(cái)產(chǎn)實(shí)施強(qiáng)制行為，須采用柔性執(zhí)法的方式。進(jìn)一步完善現(xiàn)有的一般程序的規(guī)定，對(duì)報(bào)批時(shí)間做出具體規(guī)定，具體規(guī)定出哪些人可以成為見證人等。規(guī)定催告程序的時(shí)間，我國(guó)《行政強(qiáng)制法》并沒(méi)有對(duì)催告程序的時(shí)間做出規(guī)定。應(yīng)對(duì)當(dāng)事人履行陳述權(quán)和申辯權(quán)做出具體的規(guī)定。

3.進(jìn)一步完善相關(guān)的法律救濟(jì)制度

在城管執(zhí)法的法律救濟(jì)方面我國(guó)的相關(guān)規(guī)定很不完善，根據(jù)我國(guó)《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等法律的規(guī)定，在當(dāng)事人的合法權(quán)益受到城管強(qiáng)制執(zhí)法的侵害后，當(dāng)事人可以尋求法律救濟(jì)的途徑。如申請(qǐng)行政復(fù)議或進(jìn)行行政訴訟。但在實(shí)際操作中并不那么容易，城管強(qiáng)制執(zhí)法往往會(huì)對(duì)當(dāng)事人一些權(quán)益造成不可避免的損害，我們?cè)谕晟瞥枪軓?qiáng)制執(zhí)法程序的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)的救濟(jì)制度。比如，設(shè)立行政和解制度，或者擴(kuò)大行政復(fù)議的受案范圍，完善相應(yīng)的行政賠償制度等。

（二）執(zhí)法層面的建議

1.加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的資格審查

城管主管行政機(jī)關(guān)在招錄城管執(zhí)法人員時(shí)須進(jìn)行專業(yè)的考試，按照國(guó)家招錄和培養(yǎng)公務(wù)員的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行城管執(zhí)法人員的招錄和培養(yǎng)，不得招錄臨時(shí)工、協(xié)管員。如果實(shí)際需要不得不招錄臨時(shí)工和協(xié)管員，那么要做到先培訓(xùn)再上崗，平常要加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員進(jìn)行執(zhí)法活動(dòng)時(shí)嚴(yán)格遵循法律程序意識(shí)的培養(yǎng)，對(duì)于不合格的執(zhí)法人員按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

2.加強(qiáng)對(duì)相關(guān)主體的法律責(zé)任追究

（1）加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員的責(zé)任追究。在城管執(zhí)法人員違反強(qiáng)制執(zhí)法程序給行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害時(shí)，除了對(duì)相關(guān)人員施加行政處分措施之外，還應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)的法律規(guī)定追究其在民法上甚至是刑法上的責(zé)任。

（2）加強(qiáng)對(duì)城管主管行政機(jī)關(guān)的責(zé)任追究。有利于從源頭上解決城管違反強(qiáng)制執(zhí)法程序的問(wèn)題。行政法的基本原則要求行政機(jī)關(guān)要合法行政、合理行政，如果不對(duì)主管的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法律追責(zé)，那么就是對(duì)行政基本原則的違反。如何對(duì)城管主管行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追責(zé)呢？我認(rèn)為有兩種追責(zé)方式是非常可行的，一是財(cái)產(chǎn)罰，二是行為罰，而且要輕財(cái)產(chǎn)罰重行為罰。具體來(lái)說(shuō)，財(cái)產(chǎn)罰就是對(duì)城管主管行政機(jī)關(guān)給予一定的罰款；行為罰就是要求城管主管行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行公開賠禮道歉，或者要求城管主管機(jī)關(guān)對(duì)其城管執(zhí)法人員進(jìn)行為期一定時(shí)期的培訓(xùn)等。

（3）完善對(duì)臨時(shí)工、協(xié)管員的責(zé)任追究制度。我國(guó)城管執(zhí)法隊(duì)伍里有大量的臨時(shí)工、協(xié)管員等不具有正式的城管執(zhí)法人員身份進(jìn)行城管執(zhí)法工作。由于這類人不具有公務(wù)員身份，在其違反強(qiáng)制執(zhí)法程序后，主管行政機(jī)關(guān)往往對(duì)其予以開除了事。這樣的做法治標(biāo)不治本，還會(huì)有更多的臨時(shí)工、協(xié)管員加入到違反強(qiáng)制執(zhí)法程序的隊(duì)伍中去。因此，要加強(qiáng)這類人員的法律責(zé)任追究。建議對(duì)其進(jìn)行財(cái)產(chǎn)罰和行為罰，同時(shí)進(jìn)行公開賠禮道歉，對(duì)其施加限制令，一定時(shí)期內(nèi)不得再?gòu)氖滦姓?zhí)法工作。

3.加強(qiáng)對(duì)城管強(qiáng)制執(zhí)法的監(jiān)督

（1）方便公民監(jiān)督。開放公民監(jiān)督渠道，并將其納入到城管執(zhí)法人員日常工作的考核當(dāng)中。設(shè)立專門的通道供公民進(jìn)行監(jiān)督并向社會(huì)公布監(jiān)督的方式、機(jī)關(guān)、時(shí)間等具體規(guī)定，將城管執(zhí)法人員的基本信息包括照片、姓名、職務(wù)、任職機(jī)關(guān)、負(fù)責(zé)的區(qū)域范圍等向社會(huì)公布，同時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)的法律規(guī)定，例如城管執(zhí)法工作所依據(jù)的相關(guān)法律條文等，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。

（2）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。首先要加強(qiáng)對(duì)城管執(zhí)法人員資質(zhì)的監(jiān)督，這需要城管行政機(jī)關(guān)在招錄執(zhí)法人員時(shí)嚴(yán)格限定執(zhí)法人員的條件，對(duì)不符合條件的堅(jiān)決不予錄用；其次要制定完善的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，定期對(duì)城管執(zhí)法人員的工作進(jìn)行考核，從而使城管執(zhí)法工作更趨于完善。最后要加強(qiáng)責(zé)任追究，對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定的執(zhí)法人員要嚴(yán)格追究其責(zé)任。

（3）加強(qiáng)上級(jí)主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督。一是政策引導(dǎo)，上級(jí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的法律規(guī)定向下級(jí)機(jī)關(guān)闡釋清楚并要求其要按照法律的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法工作；二是對(duì)于下級(jí)城管執(zhí)法人員違反法律規(guī)定執(zhí)法的絕不姑息、嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任，使下級(jí)城管機(jī)關(guān)有所畏。這樣才能使一些城管執(zhí)法人員濫用執(zhí)法權(quán)損害公民合法權(quán)益的問(wèn)題得到遏制。

（4）加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)及權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)城管強(qiáng)制執(zhí)法的監(jiān)督有著不可替代的作用。對(duì)于城管違法強(qiáng)制執(zhí)法損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的，司法機(jī)關(guān)往往會(huì)受制于行政訴訟的框架，按照行政訴訟案件的程序進(jìn)行審理。殊不知，有些城管強(qiáng)制執(zhí)法案件應(yīng)當(dāng)按照民事或刑事案件進(jìn)行審理，這時(shí)如果再按照行政案件審理，既不利于公民合法權(quán)益的保障也不利于發(fā)揮司法監(jiān)督作用。

權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)城管強(qiáng)制執(zhí)法工作的監(jiān)督，這樣才有利于從立法層面、從根本上解決城管違反法律規(guī)定的程序進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)法的問(wèn)題。

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孫文元（1991-），男，寧夏大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生。