淺論經(jīng)濟增長與我國城市土地供應策略

◆謝會云

淺論經(jīng)濟增長與我國城市土地供應策略

◆謝會云

自改革開放以來,我國經(jīng)濟得到了飛速的發(fā)展，可是經(jīng)濟增長和城市土地擴張之間并沒有產(chǎn)生脫鉤，相反而是停留在一個兩難的區(qū)間內(nèi)，在脫鉤測度管控的重大意義上，我國東、中、西部地區(qū)要采取不同的土地供應策略來促進經(jīng)濟的增長。

城市土地擴張也是在多層級和多目標相互作用下，隨經(jīng)濟趨緩而增長的結(jié)果。為了更好地發(fā)揮他在化解經(jīng)濟增長中而起到的“土地約束”的作用，由此我們從不同的角度來進行分析。

經(jīng)濟發(fā)展脫鉤土地策略

改革開放以來，我國的經(jīng)濟得到了長足的發(fā)展，但是，由于我國在改革開放初期政策的不同，導致我國東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也不一樣，東部是我國經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)，我國對經(jīng)濟發(fā)展過程中東、中、西部城市土地供應策略也應該有所不同。地方經(jīng)濟發(fā)展要擺脫過多的依賴土地擴張，即經(jīng)濟發(fā)展和土地擴張要脫鉤，對擴大占用土地來促進地方經(jīng)濟發(fā)展的東、中、西部地區(qū)要因地施策，促進東中西部地區(qū)經(jīng)濟又好又快的發(fā)展。

一、東部地區(qū)“以壓為主”的管控策略

對于東部地區(qū)城市土地的擴張要嚴格管控，其管控應“以壓為主”，也說是說嚴格限制它新增用地的指標，并且還要逐步收緊相關進程。在2014年，國土資源部下發(fā)的相關《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》中提出過：“我國東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主，今后將逐步調(diào)減東部地區(qū)新增建設用地供應。除生活用地外，原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地?！笨梢?，我國東部地區(qū)最符合現(xiàn)實要求的管控還是要“以壓為主”。

以脫鉤影響因素的分析結(jié)果為依據(jù)，在為了能保證經(jīng)濟持續(xù)增長的同時，來合理實施以壓為主的管控具體措施如下：

（一）嚴格控制用地的增量，挖潛用地的存量，增加土地監(jiān)察工作力度。我國經(jīng)濟發(fā)展要逐步走向經(jīng)濟增長與土地增加相脫鉤的良性發(fā)展道路上來，在經(jīng)濟發(fā)展的初期，城市土地擴張的行政管控政策，對于東部地區(qū)的土地脫鉤影響來說效果不明顯，可以看出與現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展相對較為成熟的東部地區(qū)“以壓為主”的管控策略要求相悖，因此應強化對城市土地擴張的行政管控力度。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點提高第三產(chǎn)業(yè)所占比重。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化要想獲得更大經(jīng)濟的產(chǎn)出就必須通過相應的結(jié)構(gòu)效應，并采用最少的城市土地資源?？墒窃谑聦嵣希趯τ跂|部地區(qū)土地脫鉤的貢獻方面，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化并不那么顯著，由此看來，東部地區(qū)應以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的方式來作為“壓制城市土地擴張以促進經(jīng)濟的持續(xù)增長“的重要突破口。

(三)提高技術(shù)轉(zhuǎn)化，縮小結(jié)構(gòu)錯位。純技術(shù)水平的進步帶動了經(jīng)濟發(fā)展，因此可以通過技術(shù)的效應，特別是技術(shù)效應在實現(xiàn)經(jīng)濟正常、持續(xù)增長的同時減少城市土地的消耗。對于東部地區(qū)來說,在技術(shù)領域的投資已經(jīng)比較迅猛了，因此我們應對重點提高技術(shù)的投資還有研發(fā)的轉(zhuǎn)化和吸收能力，并同時縮小技術(shù)研發(fā)與經(jīng)濟需求之間的結(jié)構(gòu)錯位。

（四）試點并推行物業(yè)稅。我們通過影響因素的分析顯示，土地市場的失靈及迅速膨脹是東部地區(qū)脫鉤的主要障礙，土地市場快速增長的同時也加快了城市土地消耗速度。這不僅是與房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展需求有關，同時也受到了土地財政問題的相關影響。其中在研究期間，土地財政問題的惡化對于房地產(chǎn)市場的膨脹來說并不明顯的，而且“以壓為主”的管控策略自身就是一定程度上抑制土地財政的這些問題，因此，我國東部地區(qū)對應的重點應該是對房地產(chǎn)業(yè)進行基本調(diào)控。

二、中部地區(qū)實施保壓結(jié)合的管控策略

根據(jù)上文中，我國中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的預測結(jié)果可見，經(jīng)濟增長與城市土地擴張之間，并沒有發(fā)生脫鉤，二者依然停留在兩難的區(qū)間內(nèi)。依據(jù)脫鉤測度的管控意義得出，中部地區(qū)不應再繼續(xù)通過城市土地的擴張來管控，在原有經(jīng)濟的增長、耕地的保有、生態(tài)的保護，幾者之間一定要權(quán)衡取舍，為此，對于他的管控，我們首先要考慮的應是“?！保硗?，在“?！钡耐瑫r，再去考慮“壓”。對于管控具體應以”保壓結(jié)合“的方式 ，這樣即保障了原有耕地的保有量，又給予了定量的新增用地，并且也應允許其城市土地在適當程度上地擴張。

從脫鉤影響因素的分析結(jié)果中可以看出，要想實施開對于“保壓結(jié)合“的管控，中部地區(qū)必須采取以下相關措施；

（一）增加增量用地，強化監(jiān)管。文章上面部分提到，由于經(jīng)濟規(guī)模較小，而導致經(jīng)濟增長的預期也是比較低。中部地區(qū)的以“經(jīng)濟效益“為導向的計劃指標，在新增建設用地計劃指標分配過程中幾乎很難得到更多新增建設用地，這樣下去，很顯然是非常不利于“保壓結(jié)合”法的實施的。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高產(chǎn)業(yè)比。根據(jù)影響因素的分析結(jié)果可知，同是在經(jīng)濟發(fā)展過程中經(jīng)濟發(fā)展與占用土地的幅度相對較小，為此，對于中部地區(qū)來說，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化脫鉤的貢獻也不是很明顯。對于中部地區(qū)來說，同樣，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應作為重要的管控內(nèi)容。通過強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效應，才能減少經(jīng)濟增長中城市的土地資源消耗。在工業(yè)化中期國家中，雙重助力于產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移，中部地區(qū)的第二產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在處于在一個快速發(fā)展的時期，可是第三產(chǎn)業(yè)比，卻在“雙重擠壓“下，呈現(xiàn)出了一種自然下降的趨勢，這個比例已經(jīng)失衡。

（三）強化培訓，引流高層次人才。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和土地脫鉤的一般原理得知，我們必須通過技術(shù)效應實現(xiàn)經(jīng)濟的正常增長和可持續(xù)的增長，并且快速減少城市土地的消耗來達到人力資本積累。根據(jù)影響因素的分析結(jié)果可知，人力資本積累對于中部地區(qū)脫鉤的貢獻相對較其原因是正向作用系數(shù)較低。對于這種情況，中部地區(qū)應大力加強對勞動力的在職培訓，以此來有效彌補勞動力質(zhì)量提高了，而經(jīng)濟增長需求二者之間的產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)上的差距。

（四）加強招拍掛及土地出讓收益使用的規(guī)范性。影響因素的分析結(jié)果顯示，阻礙中部地區(qū)土地脫鉤的最主要的兩大因素是，在土地財政影響下，行政管控中，所接受程度的相對應下降和土地市場的來得失靈。而其中，我們實行的“保壓結(jié)合”的管控和關于增加新增建設用地計劃的指標，也會在很大程序上成了這兩大障礙因素的進一步惡化的推動力，這樣以來，就在不定程度上加劇了城市土地隨著經(jīng)濟增長而擴張步伐。為此，為了杜絕這種情況的發(fā)生，我國中部地區(qū)應把重點放在加強國有土地招拍掛出讓，還得讓地方政府對土地出讓的收益規(guī)范性。

三、“以保為主”的西部地區(qū)管控策略

根據(jù)土地脫鉤的預測結(jié)果，西部地區(qū)的經(jīng)濟增長與城市土地擴張之間沒有脫鉤，也也沒有呈現(xiàn)脫鉤的趨勢，這些地區(qū)的城市土地還在因經(jīng)濟增長而快速擴張，所以對于這個地區(qū)城市的管控應“以保為主”，也就是說要保持在不突破耕地保護紅線的前提下，給予更大城市土地擴張的空間。

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（作者單位：河南省駐馬店市國土資源局）