民主黨派民主監(jiān)督職能探析
——基于臺州市民主黨派民主監(jiān)督工作的觀察與思考

朱 虹 王江燕

（中央社會主義學(xué)院，北京 海淀 100081）

民主黨派民主監(jiān)督職能探析
——基于臺州市民主黨派民主監(jiān)督工作的觀察與思考

朱 虹 王江燕

（中央社會主義學(xué)院，北京 海淀 100081）

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央多次強(qiáng)調(diào)要高度重視民主黨派的民主監(jiān)督職能。目前民主監(jiān)督工作領(lǐng)域面臨諸多共性問題，借鑒浙江省臺州市民主黨派民主監(jiān)督實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，要充分發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督的作用，關(guān)鍵在于拓展監(jiān)督內(nèi)容，創(chuàng)新監(jiān)督形式，健全體制機(jī)制，多方形成合力，提升民主黨派民主監(jiān)督能力，增強(qiáng)民主監(jiān)督工作實(shí)效。

民主黨派；民主監(jiān)督職能；臺州實(shí)踐

黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的中共中央多次強(qiáng)調(diào)要高度重視民主黨派的民主監(jiān)督職能。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》指出：“各級黨組織應(yīng)當(dāng)支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實(shí)等機(jī)制。”[1]這不僅是中共黨內(nèi)文件第一次突出強(qiáng)調(diào)要重視民主黨派的民主監(jiān)督職能，也顯示了新時(shí)期全面從嚴(yán)治黨下中國共產(chǎn)黨對民主黨派履行民主監(jiān)督職能的新要求。長期以來，民主監(jiān)督是各民主黨派存在的一個(gè)工作短板,民主監(jiān)督不敢做、不愿做、不善做的難題一直難以破解。浙江省臺州市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和協(xié)商民主先行地區(qū)，在民主監(jiān)督實(shí)踐方面與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新，形成了諸多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也呈現(xiàn)出在民主監(jiān)督工作領(lǐng)域的一些共性問題。

一、民主黨派民主監(jiān)督的臺州實(shí)踐

在市委的大力支持下，臺州市民主黨派的民主監(jiān)督工作也做得很有特色。

（一）整合資源，形成民主監(jiān)督合力

臺州市高度重視民主黨派民主監(jiān)督工作，已經(jīng)形成了一些行之有效的民主監(jiān)督慣例。市委、市政府重大方針政策和重大決策部署，在決策前和決策執(zhí)行中都要征求民主黨派的意見；每年就黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作向民主黨派通報(bào)情況，聽取意見；積極開展專題民主監(jiān)督活動，比如開展了城市管理行政執(zhí)法、水環(huán)境整治、餐廚垃圾處理等專項(xiàng)民主監(jiān)督，解決了一些工作中的難點(diǎn)問題，贏得了社會各界的廣泛好評；不斷健全完善對口聯(lián)系制度和特約人員制度，全市6個(gè)民主黨派與30家市政府有關(guān)部門建立了對口聯(lián)系關(guān)系，全市100多名黨外人士被有關(guān)部門聘請為特約人員，為民主黨派開展民主監(jiān)督創(chuàng)造有利條件。

（二）緊緊圍繞黨委政府的中心工作創(chuàng)新監(jiān)督形式，發(fā)揮實(shí)際作用

2017年，浙江省委省政府把加快推進(jìn)“最多跑一次”改革列為深化政府自身改革的第一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，旨在通過減少行政審批事項(xiàng)、優(yōu)化辦理流程，真正方便百姓和企業(yè)的到政府辦事。推行“最多跑一次”改革是浙江省通過優(yōu)化政府供給，以自身改革撬動經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域改革的“支點(diǎn)”，實(shí)際上是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度供給，是政府放管服改革的重要內(nèi)容，是踐行以人民為中心發(fā)展思想的具體行動，也是浙江繼續(xù)創(chuàng)造和保持社會主義市場經(jīng)濟(jì)活力把重要舉措。省委省政府有號召，統(tǒng)一戰(zhàn)線就要有行動，黨委政府工作部署到哪里，民主黨派履職就跟進(jìn)到哪里。圍繞這個(gè)目標(biāo)，臺州市委統(tǒng)戰(zhàn)部探索了四種民主監(jiān)督形式。一是體驗(yàn)式民主監(jiān)督。采取“陪著群眾跑窗口、跟著代辦員跑項(xiàng)目”的現(xiàn)場體驗(yàn)方法，真實(shí)嵌入窗口辦理流程，發(fā)現(xiàn)存在的問題癥結(jié)，統(tǒng)籌安排專項(xiàng)民主監(jiān)督計(jì)劃，確保每周都有一批統(tǒng)戰(zhàn)成員出現(xiàn)在辦事窗口。二是調(diào)研式民主監(jiān)督。通過深入基層、深入群眾發(fā)現(xiàn)了解存在的問題和困難，就其中的重點(diǎn)問題深入分析研究，提出意見、建議。三是協(xié)商式民主監(jiān)督。充分運(yùn)用政黨協(xié)商、對口聯(lián)系的各類平臺和渠道，就“最多跑一次”改革工作反映情況提出建議，其中重要問題和重要意見建議可通過“直通車”、專題民主協(xié)商會等形式予以落實(shí)。四是會診式民主監(jiān)督。發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)成員中法律界專家學(xué)者的作用，主動加強(qiáng)與有關(guān)政府部門的常態(tài)化聯(lián)系，及時(shí)了解政府部門改革方案的制定、實(shí)施和工作安排，重點(diǎn)在法律法規(guī)許可、新技術(shù)運(yùn)用等方面從頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目梳理、流程再造等環(huán)節(jié)提供監(jiān)督指導(dǎo)。

（三）市委統(tǒng)戰(zhàn)部充分組織和動員民主黨派深入開展民主監(jiān)督工作

2017年5月18日，臺州市委統(tǒng)戰(zhàn)部舉行了臺州市統(tǒng)一戰(zhàn)線“最多跑一次”改革專項(xiàng)民主監(jiān)督啟動儀式，會上成立了民主監(jiān)督團(tuán)，65名民主黨派成員被聘為民主監(jiān)督員。這次會議要求各民主黨派應(yīng)每個(gè)月至少分別跑1次市級部門窗口、跑1次縣鄉(xiāng)級行政服務(wù)窗口。在體驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)的問題，將采用意見抄告函、民主監(jiān)督函的方式，第一時(shí)間向服務(wù)窗口、主管部門、市行政服務(wù)中心等反饋。會議召開一個(gè)星期以來，監(jiān)督團(tuán)中的民革組、民建組等率先行動，組織開展了體驗(yàn)式民主監(jiān)督3次，涉及市縣兩級行政服務(wù)中心3家、窗口部門11家，提出意見建議13條。

二、當(dāng)前民主黨派民主監(jiān)督工作中存在的問題分析

對民主黨派民主監(jiān)督性質(zhì)的認(rèn)識，必須把它放在中國政黨制度的框架中才能正確定位。民主黨派民主監(jiān)督是政黨之間通過提意見、批評的方式，以政黨組織行為為特征的政治監(jiān)督，在民主監(jiān)督體系中具有不可替代的地位。它是參與性的、合作性的監(jiān)督，是為了發(fā)揚(yáng)民主、表達(dá)意見，用民主的力量，讓不同的言論不同的意見充分表達(dá)，但其不具有國家權(quán)力的性質(zhì)。與其他監(jiān)督方式相比，民主黨派民主監(jiān)督的獨(dú)特性及不可替代性在于，它主要依靠的是民主的力量以及其所擁有的較強(qiáng)的話語權(quán)、制度的平臺、獨(dú)特的渠道和社會影響力來發(fā)揮作用，以其無可比擬的政治性、程序性、組織性來體現(xiàn)監(jiān)督的有效性、針對性和影響力。無論是中國共產(chǎn)黨還是民主黨派，對當(dāng)前民主黨派民主監(jiān)督工作是缺乏滿意度的。臺州市民主黨派民主監(jiān)督工作的創(chuàng)新實(shí)踐無疑在全國具有領(lǐng)先性和示范性，經(jīng)驗(yàn)值得加以總結(jié)和推廣，但其中也存在著一些共性的矛盾和問題。

首先，從監(jiān)督內(nèi)容來看，在具體的監(jiān)督議題和事項(xiàng)上，指向明晰的、富于可操作性的內(nèi)容還是不夠的。也就是說監(jiān)督什么？如何監(jiān)督？監(jiān)督的范圍和邊界在哪里？從臺州民主黨派監(jiān)督具體事項(xiàng)來看，專項(xiàng)監(jiān)督議題仍然處于探索、試驗(yàn)階段，顯得比較隨機(jī)，缺乏固定的、常態(tài)的監(jiān)督事項(xiàng)設(shè)置。2016年，中共中央委托八個(gè)民主黨派深入開展脫貧攻堅(jiān)民主監(jiān)督，這是具有重大意義的開拓性發(fā)展，在現(xiàn)實(shí)工作中需要有更多這樣的議題和事項(xiàng)來交給民主黨派進(jìn)行監(jiān)督。另外，民主黨派民主監(jiān)督與政治協(xié)商、與參政議政有什么關(guān)聯(lián)？“在決策前和決策執(zhí)行中都要征求民主黨派的意見”算不算是民主監(jiān)督？和政黨協(xié)商有什么區(qū)別？“向民主黨派通報(bào)情況”能不能歸為監(jiān)督事項(xiàng)？無疑，民主監(jiān)督效能如何進(jìn)行測定、評價(jià)、衡量，這些都需要進(jìn)一步地從理論上加以細(xì)化和厘清，而不能籠而統(tǒng)之、語焉不詳。

其次，從監(jiān)督形式來看，臺州市成立民主監(jiān)督團(tuán)、民主監(jiān)督小組，并將任務(wù)具體到每個(gè)黨派，大大提升了民主黨派民主監(jiān)督的工作效能和工作積極性。多種形式圍繞具體工作開展專項(xiàng)監(jiān)督，比較深入、有效，具有典型的意義。但從臺州民主黨派民主監(jiān)督的具體行為來看，它突出反映了當(dāng)前我國社會主義民主政治雖然在不斷發(fā)展，但整個(gè)政治生態(tài)的民主化、透明化還需要一個(gè)過程，尤其是公權(quán)力運(yùn)用的公開化需要進(jìn)一步推進(jìn)，在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)上都存在很多空白，這直接限制了監(jiān)督主體有效監(jiān)督的可行性，成為民主監(jiān)督難以履行的客觀原因。各民主黨派與政府有關(guān)部門建立了對口聯(lián)系關(guān)系，解決了溝通和獲取相關(guān)信息和信息反饋的渠道問題，可以說是溝通機(jī)制、反饋機(jī)制以及工作程序上一定的創(chuàng)新和突破。但這種聯(lián)系關(guān)系建立后，具體工作內(nèi)容、監(jiān)督程度等尚未具體規(guī)約，在制度化方面還沒有明顯的表現(xiàn)。有的可能聯(lián)系多一些，盡可能獲取相關(guān)信息，開展監(jiān)督；有的則可能流于形式呈現(xiàn)出有形式而監(jiān)督效能不確定的狀況。

第三，從監(jiān)督主體來分析。臺州市民主黨派的民主監(jiān)督整個(gè)過程中，我們尚未發(fā)現(xiàn)作為監(jiān)督主體的民主黨派的主動性和積極性，政治型人才缺乏、獨(dú)立性缺失使監(jiān)督缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不會監(jiān)督的心態(tài)和現(xiàn)象普遍存在。一是民主監(jiān)督主要就是提意見、做批評，是監(jiān)視、是批評、是督促，對被監(jiān)督對象來講，這往往不是一件愉快的、可以欣然接受的事情；而對監(jiān)督者來說，提意見、做批評有什么好處呢？往往是無一利而有多害，這種機(jī)制不符合人的趨利避害的理性選擇傾向。因此，多一事不如少一事、淺嘗輒止、“和諧”相處自然成為一個(gè)合理的選擇。二是民主黨派的民主監(jiān)督行為大多是被動的、被安排的，黨派自身并沒有主動提出具體的監(jiān)督議題，也缺乏可圈可點(diǎn)的監(jiān)督意見和監(jiān)督成就。再次，民主監(jiān)督不僅需要有意愿，更需要有能力。目前民主黨派整體人數(shù)雖然不斷壯大，但政黨整體的能力和功能有待挖掘；因?yàn)槿狈φ螝v練，民主黨派民主監(jiān)督難免存在本領(lǐng)恐慌。

三、增強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督工作實(shí)效的思考

通過對臺州市民主監(jiān)督工作的觀察和分析，民主監(jiān)督工作確實(shí)有一定的強(qiáng)化空間。根據(jù)2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議精神和《條例》的要求，進(jìn)一步增強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督的實(shí)效性，可以從以下幾個(gè)方面來考慮：

（一）深化理論研究，明確監(jiān)督內(nèi)容

必須從正本清源出發(fā)，把概念詮釋到位，澄清一些對民主監(jiān)督的認(rèn)識誤區(qū)。理順民主黨派民主監(jiān)督與我國政治體制中其他監(jiān)督方式的關(guān)系，與政治協(xié)商、參政議政的關(guān)系，把理論與現(xiàn)實(shí)、歷史與邏輯、堅(jiān)持與創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，細(xì)化民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式及評判維度，增強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督理論上的透徹性和說服力?？商剿髅裰鞅O(jiān)督的內(nèi)容從每年的不確定議題，到每年的固定主題加專項(xiàng)議題的結(jié)合，以便民主黨派能提前開展監(jiān)督工作謀劃，全面關(guān)注，從而做到常態(tài)監(jiān)督與重點(diǎn)攻關(guān)相結(jié)合。

（二）多方聯(lián)動，創(chuàng)新民主監(jiān)督形式

從系統(tǒng)性的角度分析，民主監(jiān)督在創(chuàng)新形式的同時(shí)，最需要的黨委、政府的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)和聯(lián)合推動，既解決監(jiān)督的外部環(huán)境問題，同時(shí)推進(jìn)制度化保障。臺州的經(jīng)驗(yàn)也表明了這一點(diǎn)。民主黨派民主監(jiān)督的主要對象是黨委、政府及其職能部門的工作，沒有黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，民主監(jiān)督很難起到實(shí)質(zhì)性的意義。地方黨政機(jī)關(guān)處于決策者地位，如果黨政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)戰(zhàn)意識、民主意識不強(qiáng)，就不可能主動配合和支持民主黨派進(jìn)行民主監(jiān)督，民主黨派再好的監(jiān)督建議也難以成為決策的依據(jù)。全黨應(yīng)高度重視為開展民主監(jiān)督工作創(chuàng)造了良好的環(huán)境和氛圍。習(xí)近平總書記指出，一些領(lǐng)導(dǎo)干部怕監(jiān)督、不愿意被監(jiān)督，覺得老是有人監(jiān)督不自在、干事不方便?！安幌虢邮鼙O(jiān)督的人，不能自覺接受監(jiān)督的人，覺得接受黨和人民監(jiān)督很不舒服的人，就不具備當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部的起碼素質(zhì)”[2]。推進(jìn)民主監(jiān)督切實(shí)可行的方式是與從嚴(yán)治黨相結(jié)合，在黨內(nèi)外形成良性發(fā)展的政治慣例和政治程序，改變因人而異的隨機(jī)性，使監(jiān)督成為常態(tài)、成為必須。從監(jiān)督議題的規(guī)劃、確定，到貫徹落實(shí)的步驟、程序，再到監(jiān)督結(jié)果的反饋、處理，都要形成一個(gè)可操作性強(qiáng)的、各方認(rèn)可的具體辦法。在黨委的重要工作規(guī)劃、績效考核中，如何切實(shí)貫徹落實(shí)《監(jiān)督條例》的要求，支持民主黨派履行監(jiān)督職能，完善知情、溝通、反饋、落實(shí)等機(jī)制。

（三）練好政黨監(jiān)督“內(nèi)功”，發(fā)揮民主監(jiān)督作用

從監(jiān)督主體而言，民主黨派的民主監(jiān)督不是某個(gè)人的監(jiān)督，也不是一般意義上的群體監(jiān)督，而是一種政黨監(jiān)督。要強(qiáng)調(diào)民主監(jiān)督是政黨的組織性行為，必須發(fā)動起整體的政黨意識和政黨功能，激發(fā)作為監(jiān)督主體的民主黨派的政黨主動性和積極性。民主黨派也要有積極主動提出監(jiān)督議題的能力，有深入調(diào)查研究分析的能力，要有一個(gè)集體的意見聚合機(jī)制以及民主黨派內(nèi)部動力驅(qū)動機(jī)制。這些都是民主黨派做好民主監(jiān)督工作的必備的“內(nèi)功”。從宏觀上來看，需要從民主黨派組織建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)上進(jìn)一步探索有效途徑，強(qiáng)化整體的政黨力量，環(huán)環(huán)相扣促進(jìn)制度建設(shè)的細(xì)節(jié)化和實(shí)用性。當(dāng)然，對于像臺州市這種民主黨派規(guī)模較小、整體力量較弱的情況下，如何從“少而精”的角度充分組織好、發(fā)揮好民主黨派的整體作用仍有待深入研究。從民主黨派組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)益保障及宣傳激勵(lì)機(jī)制的發(fā)展上促進(jìn)民主監(jiān)督職能的完善。同時(shí)，在實(shí)際的監(jiān)督工作中，更好地組織起黨派成員的分散性力量，就專門的監(jiān)督議題深入下功夫，在會議監(jiān)督、書面監(jiān)督、調(diào)研監(jiān)督等方式有一個(gè)完善的程序及結(jié)果。

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1]參見中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(全文).

[2]十八大以來重要文獻(xiàn)選編(上)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2014:136.

10.3969/j.issn.1009-2293.2017.05.006

D665

A

1009-2293（2017）05-0019-03

朱 虹，中央社會主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部編輯。

王江燕，中央社會主義學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部副教授。

（責(zé)任編輯：朱小寶）