美國的警察行政

加里·W.科德尼爾(著)，王志亮(譯)

美國的警察行政

加里·W.科德尼爾(著)，王志亮(譯)①

警察行政，不僅關(guān)系到警察部門內(nèi)執(zhí)行職責的履行，而且關(guān)系到政府特定政策的執(zhí)行。這些政策中有許多關(guān)系到犯罪的問題，而且包括法律禁止各種類型的行為、處理違反法律行為的程序、應(yīng)對犯罪問題的一般方法和表達社會公眾對不同類型犯罪的感情。警察行政以大量的酌情處理權(quán)為特色，在他們執(zhí)行政策中會遇到需要現(xiàn)場處理的大量不尋常情況。

警察；行政；警察行政；執(zhí)行政策

《韋伯斯特字典》把行政定義為“履行執(zhí)行職責”和“區(qū)別于制定政策的執(zhí)行公共事務(wù)”兩個部分，前一個部分以實際落實職責為基礎(chǔ)，后一個部分以政治與機關(guān)管理之間的等級區(qū)別為基礎(chǔ)。在美國的政府體制中，制定政策是政治程序的主要功能，而執(zhí)行政策是管理機關(guān)的職責。警察行政，不僅關(guān)系到警察部門內(nèi)執(zhí)行職責的履行，而且關(guān)系到政府特定政策的執(zhí)行。這些政策中有許多關(guān)系到犯罪問題，包括法律禁止各種類型的行為、處理違反法律行為的程序、應(yīng)對犯罪問題的一般方法(威懾，剝奪，復(fù)原)和表達社會公眾對不同類型犯罪的感情。當然，警察局僅僅是政府中負責處理與犯罪相關(guān)政策的機關(guān)網(wǎng)絡(luò)中的一部分，這個網(wǎng)絡(luò)有時稱為“刑事司法制度”，包括警察部門、檢察部門、安全部門、法院、監(jiān)獄、假釋、緩刑和諸多其他行政機關(guān)。

在警察行政方面，與犯罪相關(guān)的政策實施僅占政策執(zhí)行的一部分，警察局也負責實施關(guān)于兒童福利、交通規(guī)則、適當照料及控制寵物、無家可歸人福利和大量的各種類型的其他社會及公共事務(wù)的政府政策。更進一步，在實施關(guān)于犯罪和其他問題的政府政策中，警察局也會受到附加政策的規(guī)制，附加政策表達著堅持平等、公正、保護隱私、最低限度使用武力和其他原則的政府態(tài)度。

從執(zhí)行與警察相關(guān)政策的角度，思考警察行政確實有用。這個寬泛的定義鼓勵美國人，從警察局長的領(lǐng)導(dǎo)風格到處理家庭內(nèi)部爭執(zhí)的不同方法，把每件事項囊括在警察行政的范圍內(nèi)。然而，這個定義有一個容易使人誤解的含混特征，因為警察行政人員和警察官員在履行職責中具有很大的酌情處理權(quán)，他們所做的比僅僅執(zhí)行政策要多得多。例如，當警察官員在巡邏區(qū)內(nèi)決定不理睬(或制裁)公共場所醉酒人的時候，他們是在制定政策并執(zhí)行該項政策?，F(xiàn)代的公共行政理論認為，所有的行政都包括一定量的制造政策；由于警察行政和警察工作以大量的酌情處理權(quán)為特色，在他們執(zhí)行政策中會遇到需要制定政策的大量不尋常情況。在更深入地分析警察執(zhí)行職責和警察行政的幾個重要方式之前，下面簡要回顧一下歷史概況。

一、警察行政的發(fā)展

首先，以1829年英國倫敦首都警察局創(chuàng)辦為開端，概括警察行政的短暫歷史。然后，審視早期的美國警察行政、專業(yè)化運動和近期發(fā)展。

1.皮爾原則。在1829年之前就存在提供警察服務(wù)的臨時、自愿和私人體制，就在這一年倫敦建立了付工資的、社會公共的專職警察隊伍，標志著為所有意圖和目的服務(wù)的現(xiàn)代警察行政的開始。面對白手起家建立1000人警察隊伍的任務(wù)，羅勃特·皮爾爵士堅持了下列基本原則：

第一，應(yīng)該將警察置于政府控制之下；

第二，警察的基本任務(wù)是預(yù)防犯罪和混亂；

第三，警察的成功依賴于社會公眾的贊同；

第四，應(yīng)該按照軍隊模式組織警察；

第五，必須選擇和訓(xùn)練合適的人員；

第六，應(yīng)該在試用的基礎(chǔ)上聘用警察；

第七，應(yīng)該按照時間和區(qū)域部署警力；

第八， 警察應(yīng)該只能使用最低限度的必要武力。

堅持這些原則，早期的英國警察發(fā)揮了積極的作用。盡管創(chuàng)建倫敦首都警察隊受到了極端爭議并且最初遭到了社會公眾較為強烈的反對，但是在以后的幾年內(nèi)很快就贏得了社會公眾的尊敬。第一批警察指揮官羅恩和梅恩，認真執(zhí)行皮爾提出的原則，他們非常謹慎地聘請警察并且使用試用期以辭退那些不遵守嚴格行為規(guī)則的人們。他們要求所有警察穿著統(tǒng)一制服，只能使用最低限度的武裝來強調(diào)預(yù)防犯罪、對社會公眾的責任和限制使用武力。他們也努力以實際行動表明，警察為所有的人服務(wù)，而不是任何執(zhí)政黨的工具。

2.早期的美國警察行政。在倫敦設(shè)立警察后的十年或二十年內(nèi)，美國的大城市，包括波士頓、費城和紐約，才組建了付薪的專職警察隊伍，而較小州和城鎮(zhèn)在1800年代后期和1900年代早期也紛紛跟進設(shè)立。雖然倫敦首都警察局作為模式而為美國警察局效仿，但是兩者也有一些重要區(qū)別，例如，美國警察起先抵制穿用制服的做法，并且在裝備中很快配置了武器。整體上，與他們的英國同行相比，在贏得尊敬和社會民眾合作方面，早期的美國警察不怎么成功，因而不得不更經(jīng)常地訴諸武力和使用武器來完成任務(wù)。當然，部分上，與社會公眾聯(lián)系的這個區(qū)別歸因于美國社會人種的眾多性和社會成分的多樣性，歸因于早期美國許多邊境地區(qū)的差異性特征。比之于波士頓、費城和紐約的同行們，倫敦的警察更多地注重社會對適當行為的一致輿論；而且，比之于諸如芝加哥、圣路易斯和丹佛之類城鎮(zhèn)的警察，倫敦的警察肯定更關(guān)注秩序更好和控制更嚴的社區(qū)。

在早期的美國警察行政中，也許唯一最重要的特征是它與黨派政治的緊密關(guān)系。警察局明確地為執(zhí)政黨的利益服務(wù)，而不是為整個社會服務(wù)。聘用警察官員以他們的政治背景為基礎(chǔ)，而不是因為他們通過了書面考試或者持有特定的客觀選擇的證書或特色優(yōu)勢。警察資源配置以政治考量為基礎(chǔ)，而不以犯罪分析或其他客觀標準為基礎(chǔ)。執(zhí)行決定，尤其是關(guān)于違法控制(賭博、賣淫、禁酒法)，必須有利于執(zhí)政黨的利益，并且必須有助于遏制或損害反對黨的利益。

3．專業(yè)的警察行政。在1800年代后期和1900年代初期，改革運動席卷美國政府各部門，當然包括警察行政在內(nèi)。改革的核心是要求政府合理、理性地制定政策，改革者努力將政治與行政相分離，并且把行政置于受過訓(xùn)練的專業(yè)人員手中。為確保人事決定建立在客觀標準的基礎(chǔ)上，而不是政治聯(lián)系上，美國政府創(chuàng)設(shè)了文職人員和業(yè)績考核制度。為提高政府的工作效率，建立了中立的委員會，許多以前選舉出的警官改為任命。這些改革戲劇性地影響了警察行政，警察局長從政治程序中獲得了某些獨立。聘請警官成為考試和背景調(diào)查這個重要事項的結(jié)局，并且制訂計劃方案來訓(xùn)練新警察。警察工作成為真正的職業(yè)，而不是臨時的政治酬謝，并且警察執(zhí)行決定較少依靠政治考慮了?？傊?，警察行政逐漸被視為“警察政策執(zhí)行學(xué)”，而且警察局長更多地被視為“行政管理人”而非“政客”。

4.現(xiàn)代問題。今天，專業(yè)的警察行政仍然保持既有標準。然而，從20世紀60年代以來，某些限制非常明顯，特別是有的警察局已經(jīng)脫離了與其社區(qū)單元的聯(lián)系，時常達到極端敵意的程度。為什么呢？值得反思！這個發(fā)展尤其可歸因于專業(yè)模式本身，該模式在尋求目標和獨立的過程中，使自身脫離了政治和社區(qū)熱衷的其他表達方式。專業(yè)的行政管理人認為，他們自己最有資格決定什么對社區(qū)最好，也以效率的名義，采取了摩托化巡邏的策略、攻擊性巡邏的戰(zhàn)術(shù)和頻繁輪崗的政策，這些促成了警察對社區(qū)的疏遠。

沒有達到它所聲明的控制犯罪的基本目的，這是專業(yè)模式的又一缺點。在20世紀60年代和70年代，雖然專業(yè)化運動達到了高潮，而且又處于增加招錄、培訓(xùn)和教育警察官員的期間，但是犯罪不僅沒有減少反而戲劇般地增加了，數(shù)百萬美元花費在警用設(shè)備、警察教育上，警察方案計劃也沒有遏制住犯罪增加的勢頭。專業(yè)的警察行政本可能在減少警察瀆職、腐敗和殘忍這些嚴重行為方面取得一些成功, 但是最近凸顯的現(xiàn)象卻表明即使諸如臭名昭著的虐待之類的這些現(xiàn)象也沒有完全消除。

某些形式的社區(qū)傾向治安看起來最有可能在不久的將來取代或至少修改警察行政的專業(yè)模式，社區(qū)傾向模式強調(diào)警察應(yīng)對社區(qū)利益的需要，事實上使社區(qū)投身于控制犯罪和混亂的工作任務(wù)之中。在社區(qū)傾向治安中，強調(diào)解決鄰里糾紛的長期效力，而非摩托化隨意巡邏和即刻回應(yīng)每個求助的短期功效。專業(yè)的警察行政，當以明確的社區(qū)傾向修改完善的時候，就會使比較接近的美國治安更為符合羅勃特·皮爾爵士在1829年提出的原則。

二、警察執(zhí)行職責的范圍

警察管理人員必須注意多種因素，包括目的、任務(wù)、資源、結(jié)構(gòu)、文化、管理和環(huán)境，下面加以概略說明(見胡佛，1992)。

1.目的。警察局的主要目的是保護生命和財產(chǎn)安全和維護社會公共秩序，警察行政管理人員的基本職責是確保所有活動有助于達到這些目的。這就需要警察行政管理人員把目的觀念灌輸?shù)浇M織中，成為所有職員的共識。

2.任務(wù)。警察行政管理人員必須規(guī)劃和落實特定任務(wù)，該任務(wù)將直接實現(xiàn)警察局的目的，傳統(tǒng)上警察的三種任務(wù)規(guī)劃為運行、行政和服務(wù)。運行任務(wù)，如巡邏、犯罪調(diào)查和協(xié)調(diào)交通，以直接幫助社會公眾的方式得以進行和完成。行政任務(wù)，包括培訓(xùn)、人事和預(yù)算，在警察局內(nèi)以逐日的方式得以進行和完成。服務(wù)任務(wù)，如拘留、聯(lián)系和酒精檢測，在警察局內(nèi)以同樣的方式得以進行完成，但是比行政任務(wù)具有更為持續(xù)的基礎(chǔ)。在三種任務(wù)的關(guān)系上，行政和服務(wù)任務(wù)為運行任務(wù)提供支持。

3.資源。警察行政管理人員必須獲得和理智地使用資源，資源是完成任務(wù)所必需的，而任務(wù)完成是目的實現(xiàn)所必需的。這就需要警察行政管理人員首先參與政府預(yù)算程序，政府預(yù)算程序決定著警察局的年度資金，然后熟練地使用那些資金。大部分的警察局資金，花費在了警察的工資和福利上，而且警察局資源的大部分是人力資源。警察行政管理人員工作的大部分，就涉及獲得和利用人力資源。

4.結(jié)構(gòu)。促使目的實現(xiàn)的任務(wù)需要人事分配得以進行和完成，接下來警察局這個組織需要以結(jié)構(gòu)來指導(dǎo)任務(wù)落實，結(jié)構(gòu)包括層級、權(quán)力分配、工作說明、政策、程序、原則、規(guī)則。警察行政管理人員必須創(chuàng)立一個框架網(wǎng)絡(luò)，由該框架網(wǎng)絡(luò)給結(jié)構(gòu)和組織提供要完成的各種不同任務(wù)和工作在警察里的諸多人。

5．文化。每個組織發(fā)展了具有自身特色的文化，這些文化以規(guī)范和價值觀為基礎(chǔ)，引導(dǎo)職員思維和行為。警察行政管理人員必須塑造所屬組織的文化，以鼓勵適當?shù)男袨楹头乐共缓线m的行為。規(guī)范和價值觀，與組織的目的相一致，與民主原則相一致，應(yīng)該得到各種可能方式的支持。同時，必須強有力地抵制警察組織滋生異常文化或亞文化的趨勢，因為這種文化建立在不當規(guī)范和不當價值觀的基礎(chǔ)上。

6.管理。警察行政管理人員也必須在組織內(nèi)進行管理。無論結(jié)構(gòu)多么精準，無論文化多么積極，無論目的多么清晰，在任務(wù)完成過程中總會出現(xiàn)種種困難和問題。而且，人員的才能和履職也有所不同。因此，需要以管理來解決困難、回答問題、監(jiān)督職員，并且整體上使警察局運作在達到目標的軌道上。

7.環(huán)境。警察局不是設(shè)立在真空中的，要受到諸多勢力的影響，并且發(fā)展趨向會超越其既定的界限。警察局的目的部分上是由社會和政治程序決定的，它的資金籌備是通過政治程序決定的，招錄的職員來自并生活在外面的世界，運行任務(wù)進行完成在社區(qū)，某些程序和規(guī)則是由法院和其他機構(gòu)掌控的，等等。因此，警察行政管理人員的重要責任是管理警察局與其環(huán)境的相互關(guān)系，這可能包括代表警察部門，為獲得資源、排除威脅而戰(zhàn)，對社區(qū)開展關(guān)于警察工作與防治犯罪的教育活動。在實踐中，警察行政這個外向性工作往往起著決定性作用，但是時常受到忽視。

三、警察行政的主要方式

多年來警察行政教科書和培訓(xùn)方案已經(jīng)有所變化，有時是為了回應(yīng)警察行政管理的實踐，有時是為了超越警察行政管理的實踐。今天，確認了四種方式，它們強調(diào)的重點有所不同，表現(xiàn)在上面簡述的七個因素上。

1.古典方式。20世紀60年代警察行政的古典方式支配著教科書和培訓(xùn)的內(nèi)容，或許現(xiàn)在仍然比任何其他方式對實踐具有更大的影響。這個方式由倡導(dǎo)教科書《警察行政》(O．W．威爾遜，1950；以后的版本，由羅·麥克拉倫共同撰寫) 和《市政警察行政》(1938，在國際城市管理協(xié)會指導(dǎo)下編輯；現(xiàn)在重新命名為《地方政府警察管理》，而且最近由威廉·蓋勒編輯)作了最充分的舉例說明。古典方式強調(diào)結(jié)構(gòu)和管理：組織原則突出指揮單元、指揮鏈、權(quán)力代表，管理功能突出計劃、指示、控制，治安功能成分包括巡邏行政、交通監(jiān)督、看守所管理。

基于幾個理由，在今天古典方式仍然盛行，且很有影響力。在運行的第二個十年里，它成為法律執(zhí)行機關(guān)鑒定合格的計劃方案的核心。對于把警察機關(guān)的民事責任減少到最低程度，它是危險管理的主要方法。它得到了行政法發(fā)展的促進，行政法需要越來越多的文件記錄以支持紀律處分。而且，對于警察權(quán)力和酌情處理權(quán)，它至少提供了嚴密控制的方式，酌情處理權(quán)對于市民和警察行政管理人員的安慰是同等的。

2.人際關(guān)系方式?，F(xiàn)在人際關(guān)系方式似乎支配著警察行政教科書和訓(xùn)練內(nèi)容，雖然在實踐中它的重要性不怎么確定，但是這個方式強調(diào)資源、文化和管理?；驹硎?，警察的能力嚴格地說是人的能力的功能發(fā)揮，而且警察管理幾乎完全是人的管理。這個方式強調(diào)士氣、溝通、動機、團體動力學(xué)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。從1970年以來，出版的許多警察行政教科書包含有大量的人際關(guān)系內(nèi)容，或者明確以人際關(guān)系理論為基礎(chǔ)(見蓋恩斯、薩瑟蘭和安吉爾，1991；羅博根和凱肯德爾，1990；希恩和科德尼爾，1989)。

近些年來，警察機關(guān)已經(jīng)表明了對融合了人際關(guān)系方式的多種流行管理技術(shù)的極大興趣，該流行管理技術(shù)包括情景領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、身份范圍、杰出原則、價值管理和整體質(zhì)量管理。某些警察主管部門認為，在能合理期待那些職員用更多的關(guān)心和尊敬對待社會民眾之前(庫珀和洛比茨，1991)，與職員打交道，警察管理必須建立良好的人際關(guān)系。

3.策略管理方式。警察管理的策略管理方式強調(diào)目標、任務(wù)和資源，警察行政基本被視為合理采取達到目的的措施，合理采取規(guī)劃和設(shè)計認為的措施，由此達到組織的目的。以堪薩斯城預(yù)防性巡邏實踐為例證的警察相關(guān)研究，蘭德對犯罪調(diào)查的研究，以及PERF對警察回應(yīng)時間的研究，集中于警察運行任務(wù)及其效果，產(chǎn)生了諸如管理巡邏運行、管理犯罪調(diào)查和不同的警察應(yīng)對策略的方案。最近，誕生了警察新策略，即以社區(qū)治安和問題傾向的治安為主導(dǎo)內(nèi)容(科德尼爾和黑爾，1992)。

由于資源限制迫使警察行政人員越來越多地關(guān)注警察方案和策略的效果，在最近的十年或二十年來策略管理方式已經(jīng)獲得了極大的聲望。由哈佛大學(xué)籌劃、國家司法研究所發(fā)布的“關(guān)于治安的宏圖”系列發(fā)生了重大影響，推進了這個方式的普及，如同《超越911：治安的新時代》(斯帕羅、摩爾和肯尼迪，1990)和《超越指令和控制：警察局的策略管理》(摩爾和史蒂芬，1991)這兩本書所提到的那樣?？傊叨汝P(guān)注效果和效力已經(jīng)提高了政策分析、方案評估和警察行政其他方面分析的作用。

4.制度方式。警察行政的制度方式強調(diào)環(huán)境和政策執(zhí)行，而不是只強調(diào)內(nèi)部管理職責。赫爾曼·戈爾茨坦的《警察維護自由社會》(1977)和威廉·蓋勒的《警察領(lǐng)導(dǎo)美國》(1985)這兩本書舉例說明了這個方式，闡述了警察機關(guān)與政治領(lǐng)袖、市政管理人、新聞媒體、工會和社區(qū)團體的外部關(guān)系，也闡述了諸如定義警察功能、正規(guī)合法處理的替代措施發(fā)展和架構(gòu)警察酌情處理權(quán)之類的重大事項。在執(zhí)行政府政策的宏大藍圖中，所有這些內(nèi)容非常重要，但是當焦點只聚集在警察局的內(nèi)部管理時，卻有可能受到忽視。

四、結(jié)論

從1840年代第一個警察組織創(chuàng)建以來，經(jīng)過長時間的探索，美國警察行政管理的實踐更加合理和有效了，職業(yè)化的警察專職行政管理促使治安在人事、培訓(xùn)、技術(shù)和組織方面取得了巨大改進。然而，警察部門卻脫離社會公眾了，而且社會民眾也不怎么熱心承擔犯罪控制的責任了。這些趨勢傾向僅僅在現(xiàn)在才開始扭轉(zhuǎn)，這些年來警察行政管理的強調(diào)重點也有所變化。初期的改革努力強調(diào)職業(yè)化警察專職行政管理和組織結(jié)構(gòu)以及管理控制，在20世紀60年代通過更加激勵的領(lǐng)導(dǎo)和滿足雇員的需求注重改進警察效力，近幾年來重點強調(diào)分析和改進警察戰(zhàn)略和策略并且強調(diào)警察機構(gòu)與其環(huán)境的關(guān)系。如果這些發(fā)展趨勢繼續(xù)下去，那么結(jié)果應(yīng)該是整合各種方法來指導(dǎo)警察行政管理實踐取得更大成功。

(責任編輯：付傳軍)

The Police Administration of U.S.A

Gary W.Cordner

The police administration is not only related to the performance of police’s duties in the police department, but also is related to the implementation of governments’ specific policies.Many of these policies are related to the problems of crime, including banning various types of behavior, dealing with the program that breaks the law, dealing with crime and expressing the social public expression of feelings to different types of crimes.The police administration features in a lot of discretion for they will encounter a large number of unusual situations that need to be dealt at the scene in their execution policy.

police; administration; police administration; execution policy

2016-11-20

加里·W.科德尼爾(Gary W.Cordner),東部肯塔基大學(xué)法律執(zhí)行學(xué)院警察行政管理系教授，曾在馬里蘭州的大洋城擔任警官，曾在密執(zhí)安州的龐蒂亞克、馬里蘭州警察局和巴爾的摩縣擔任顧問，曾在馬里蘭州的邁克爾斯擔任警察局長。

D917

A

1008-2433(2017)03-0072-05

①王志亮(1962— )，男，山西左云人，上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師。