制度-結構-能力：我國社區(qū)自治的三維建設框架

湯金金，孫 榮

（同濟大學 經濟與管理學院，上海 200092）

·社會建設研究

制度-結構-能力：我國社區(qū)自治的三維建設框架

湯金金，孫 榮

（同濟大學 經濟與管理學院，上海 200092）

社區(qū)自治是基層治理機制創(chuàng)新的重要組成部分，如何整合社會力量，激活社區(qū)自治力量是社區(qū)治理的關鍵問題。運用制度主義分析范式，結合案例分析方法梳理我國社區(qū)自治存在的問題，提出解決方案，并分析其潛在的邏輯。研究發(fā)現：深圳L區(qū)社區(qū)治理的實踐案例為我國城市社區(qū)自治提供了一條有效路徑，依法治理，明晰治理主體權責邊界，營造社區(qū)自治制度環(huán)境；結構整合，重塑社區(qū)居委會職能、整合社區(qū)自治力量；賦權增能，豐富居民參與社區(qū)治理的途徑，提高居民參與議事能力。研究認為：以“制度-結構-能力”（System-Structure-Capacity）為三維治理框架，通過宏觀層面的法治制度設計、中觀層面的治理結構整合，以及微觀層面的參與者能力建設，保障社區(qū)自治的長期存續(xù)。這種路徑的潛在邏輯在于進行社區(qū)自治需要處理好權威治理和有效治理的關系，以及作為治理責任主體的“條塊”之間的關系，并在“國家主導的社會治理”邏輯下重塑政社關系，整合多元主體參與社區(qū)治理實踐。

社區(qū)自治；制度；結構；能力

一、引言

社區(qū)自治是我國社區(qū)治理的目標和方向。隨著我國社會治理重心的下移，社區(qū)成為社會治理的重要場域和關注焦點，如何整合社會力量，激活社區(qū)自治力量是社區(qū)治理的關鍵問題。我國的社區(qū)治理經歷了計劃經濟體制下單位制的行政全能主義包辦向市場經濟體制下社會化的多元參與協商的轉變，社區(qū)治理趨向多元化、社會化。但與此同時，我國正處于社會結構、經濟結構的轉型期，社會治理所面臨的問題比較復雜；各項改革進入攻堅期和深水區(qū)，繼續(xù)深化改革必然要涉及重大利益關系的調整，在這種背景下，我國的社區(qū)治理需要黨和政府的領導與支持，進行頂層制度方面的設計。黨的十八屆三中全會明確指出要推進國家治理體系和治理能力現代化建設，并指出社會治理要堅持系統(tǒng)治理，發(fā)揮黨委的領導作用，政府的主導作用，發(fā)動社會力量廣泛參與，實現政府治理和社會自治的良性互動。但通過何種路徑才能實現政府治理和居民自治的良性互動呢？以“制度-結構-能力”（System-Structure–Capacity）為分析框架，總結我國目前社區(qū)治理中存在的問題，梳理相關社區(qū)治理的研究觀點，并以一個“內外兼修”進行社區(qū)治理的實踐案例為對象，“解剖麻雀”，剖析國家治理背景下進行社區(qū)自治的條件和要素，或許能夠破解目前基層治理現代化的困境。

二、社區(qū)自治的理論研究述評

治理的概念首先是在國外發(fā)展起來的。1989年世界銀行在其報告中首次使用了“治理危機”一詞，之后“治理”被廣泛應用在公共管理等領域的研究中。雖然在公共管理話語和實踐中，治理一詞得到了廣泛的應用，但并沒有形成一個普遍認同的、明確的治理概念。[1](p7)Rhodes認為治理至少有六種用法：最小化政府、私營部門的治理、新公共管理、善治、社會神經系統(tǒng)、自組織網絡。其中，Rhodes更青睞于治理的自組織網絡應用，認為治理是自治組織的自我管理。[2](p115)與傳統(tǒng)的國家管理不同，治理的主要特征是去中心化的權力分散，發(fā)揮市場和社會的作用，國家在其中起監(jiān)督、管理的角色。[3]治理主體的多元化產生了治理的困境，如：治理職責的模糊性可能引發(fā)責任逃避或“替罪羊”現象的出現，使責任追查工作難以順利進行；自組織網絡的出現使得政府的角色和定位出現混亂等，[4](p17-18)容易導致治理失靈的出現。為了防止治理失靈，在實踐中必須明確各個治理主體的職能、角色，尤其是政府作為公共事務協調者和公共責任承擔者的關鍵角色。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎上。[5](p36)除了協調者角色，政府在治理體系中還擔任著塑造制度環(huán)境的職責。奧斯特羅姆的自主治理理論提出了長期存續(xù)的公共池塘資源制度的八條設計原則，其中之一就是“對組織權最低限度的認可”，[6](p108)即外部政府要對自治組織規(guī)則的合法性給予認可，給予自治組織成員自行執(zhí)行內部規(guī)則的空間。

自主治理除了需要有外部的制度合法性，更需要內部進行自組織治理的動力和能力。奧斯特羅姆運用博弈理論，通過對公共池塘資源自主治理的案例考察討論了自主治理發(fā)生的動力機制等，認為影響博弈結果的因素主要有參與者的理性能力和掌握信息的對稱情況等。傳統(tǒng)的社區(qū)是“熟人社會”，居民相互之間比較了解，信任機制容易形成，因而較易形成自治組織。而城市社區(qū)是“陌生人社會”，居民之間的互動較少，彼此之間的信任程度較低，且信息不對稱的情況較為嚴重，如果沒有外力推動，難以形成自治組織。此外，奧斯特羅姆自主治理的案例中，自組織成員之間有明確的共同利益，而在我國社區(qū)治理中，社區(qū)的利益對于每個居民的意義不同，對其造成的參與社區(qū)治理的激勵程度也不同。因此，進行社區(qū)自治必須重建社區(qū)信任機制，重構社區(qū)共同利益體系，進行利益整合，形成居民參與自治的動力機制；提高居民參與社區(qū)議事和決策的能力，構筑社區(qū)自治的人才和智力保障。

概括而言，當前西方關于治理理論討論的焦點主要集中在兩個方向上。一是政府與其他治理主體的互動，即治理網絡不是完全獨立自主的，而是由政府引導并推動的。在這方面形成了一種爭論，即純粹的自治是否真的存在并能成功運作？政府與治理網絡的關系及其在治理中的角色等問題是需要深入考察的議題。二是集中在自主治理理論的研究上。以羅西瑙為代表的學者認為，治理就是構建自主治理網格，但是科層組織、市場和社會組成的網絡如何交換資源（資金、信息、技術等），如何保證治理網格的自組織性質，如何保證各主體間相互依賴并維護相互間的信任，如何確定基于共同目標的互動方式等都成為治理理論研究的重要問題。[7](p121)

社區(qū)自治并不是獨立存在的，而是需要具備一系列條件。唐有財等認為社區(qū)認同、骨干動員和組織賦權是實現社區(qū)參與式治理的三個重要環(huán)節(jié)，涉及社區(qū)居民的自主參與意愿、社區(qū)精英的激勵式參與以及政府的賦權等方面的內容。[8](p73-78)政府主導的社區(qū)自治是我國基層治理的基本模式，盧學暉從國家自主性的視角探討了中國城市社區(qū)自治，認為國家在社區(qū)自治中通過制度安排和公共政策幫助自治主體實現公共利益。[9](p74-82)葉敏以上海嘉定“老大人”社區(qū)自治創(chuàng)新案例為基礎，闡述了國家的有效介入在輸入外部權威、拓展自治網絡、分攤集體行動的成本等方面對社區(qū)自治組織發(fā)展的促進作用。[10](p10-18)政府是國家的代理人，基層政府與社區(qū)自治組織的良性互動是實現社區(qū)自治的必要條件，[11](p45-48)通過政府管理機制創(chuàng)新能夠實現政府管理與社區(qū)治理的協調發(fā)展。[12](p70-74)社區(qū)居民是社區(qū)自治的主體，社區(qū)精英是社區(qū)自治的重要能動力量，對社區(qū)自治的探討離不開對社區(qū)精英的發(fā)掘和培育，[13](p94-99)但社區(qū)自治建設也不應忽視邊緣主體的參與問題，可以通過拓寬參與途徑等方式促進邊緣主體的社區(qū)參與。[14](p98-104)在社區(qū)自治中可能會存在搭便車等現象，需要自治主體發(fā)揮能動性，以能力建設構筑社區(qū)問題解決機制，如楊寶等通過對某社區(qū)自主物業(yè)的個案研究發(fā)現，內生懲罰策略可以有效規(guī)制居民的搭便車行為。[15](p74-78)

總體而言，現有研究對社區(qū)自治的內外部因素給予了應有的重視，探討了國家和政府在外部權威和組織賦權等方面對社區(qū)自治的助益，以及自治主體的整合對社區(qū)自治的重要性，但對社區(qū)自治的具體制度設計和能力建設等方面的討論還不完善，還需要在實踐經驗的基礎上進行進一步的研究。

三、當前我國社區(qū)自治的困境

改革開放以來，我國基本形成了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的城市社區(qū)治理格局，初步實現了政府管理和社區(qū)依法自治的有機結合和良性互動，但在社區(qū)治理社會化的背景下，我國的社區(qū)治理仍然存在問題和挑戰(zhàn)，社區(qū)自治是社區(qū)治理的發(fā)展方向，目前我國的社區(qū)自治在制度環(huán)境、自治力量整合和參與動力等方面面臨困境，主要表現在以下幾個方面：

（一）社區(qū)治理法治化水平有待提升。

良法是善治的前提，法治是國家治理的基本方式，加強和創(chuàng)新社會治理，需要聚焦社區(qū)治理中的問題，將社區(qū)各項事務納入法治軌道，提升社區(qū)治理法治化水平，實現社區(qū)治理的規(guī)范運行。二十世紀八十年代以來，我國城市社區(qū)治理法治化建設取得了很大成就，頒布了大量推動社區(qū)建設與治理的立法，如《城市居民委員會組織法》《城市街道辦事處組織條例》等。但在社區(qū)治理實踐中，還存在一些與法治化不符的現象和問題，如：作為社區(qū)自治主體的社區(qū)居委會“行政化”的問題較為普遍，在實踐中，社區(qū)居委會承擔了大量上級指派的與社區(qū)治理無關的行政性事務。近年來各地政府已著手進行“去行政化”改革，使通過正式手段進行行政攤派的現象相對減少，但通過非正式手段傳遞的“隱性”行政化卻在某種程度上依然存在，是需要進一步關注的問題。

“行政化”的問題本質上是社區(qū)治理主體之間邊界、權責界定不清晰導致的。除了“三駕馬車”之外，各種居民自治組織、社會組織、企業(yè)等也是社區(qū)治理的主要主體。在開放式的社區(qū)治理系統(tǒng)中，各主體之間應形成制度化合作伙伴關系，同時，各主體間的行為邊界及其相互之間的權責關系應得到明確的規(guī)定。但現行的法律和制度缺乏相應的規(guī)定，導致在治理實踐中出現了“越位”“缺位”等現象。一些居民在自身權益受到損害，無法通過制度內渠道進行有效的申訴時，可能會轉向制度外方式，如上訪、“走關系”等方式進行維權，增加了社區(qū)治理的成本，也不利于培育社區(qū)共同體精神和形成社區(qū)歸屬感。一旦居民通過制度外方式得到有效回應，就容易使其形成制度外依賴，而與正式的制度內社區(qū)參與“絕緣”，造成其對于常規(guī)性社區(qū)事務的參與動力不足。

（二）社區(qū)自治力量整合度不夠。

實踐證明，以組織化方式參與社區(qū)治理的公民的效能感較高，同時參與的成本也會降低，但目前我國社區(qū)治理的居民參與形式主要以個體的分散參與[16](p208)為主，主要依靠居民自身的政治覺悟，而我國的公民意識普遍不高，導致社區(qū)治理中居民參與度并不高。普通居民在社區(qū)治理中的“缺位”易使社區(qū)治理成為逐利者和社區(qū)精英滿足個人需求的場域，造成參與治理中的群體分化，不利于社區(qū)治理目標的實現。

在城市社區(qū)治理體系中，“三駕馬車”是社區(qū)自治的重要力量，相關的利益矛盾與沖突基本集中在這些主體之間。[17](p23)治理主體之間因利益分化而造成的矛盾和沖突不可避免地導致社區(qū)治理效能的低下，助推“治理失靈”現象的出現。城市社區(qū)“治理失靈”主要表現在社區(qū)治理主體缺位、社區(qū)治理越位或濫用、社區(qū)治理成本太高等方面。[18](p91)解決社區(qū)治理失靈問題，關鍵是整合現有社區(qū)治理主體的資源和力量，達成合作治理協議，盤活社區(qū)社會資本，在承認主體差異的基礎上發(fā)揮各自優(yōu)勢，調動社區(qū)治理主體的積極性及其參與社區(qū)治理的熱情，形成高度聚合的社區(qū)治理組織結構體系。作為社區(qū)自治主體的社區(qū)居委會本應在整合社區(qū)治理力量方面發(fā)揮主要作用，但隨著“去行政化”改革的進行，社區(qū)居委會面臨空心化和被邊緣化的危險，[19]無力擔任社區(qū)資源整合者的角色，因此，有必要以重塑居委會職能為核心，整合社區(qū)治理力量。

（三）居民參與社區(qū)自治的動力和能力不足。

城市社區(qū)“陌生人社會”的特點使居民對社區(qū)缺乏歸屬感，加之公民意識發(fā)育不成熟，使其缺少參與社區(qū)治理的動力和能力，只在自身權益受到損害時才會為了維權而“被迫”參與。社區(qū)參與不足成為社區(qū)建設面臨的瓶頸，也是社區(qū)建設動力不足的主要表現之一。目前，我國社區(qū)自治的參與主體主要是老年人，參與的內容常常是一些自娛自樂的文體活動，這種參與更多的是一種利己性、興趣性的參與，缺乏公共層面的、權利性的參與，因而是一種淺層次的參與。[20](p149-155)社區(qū)治理中的居民參與更多的是一種社區(qū)精英主導下的動員型參與，[21](p115)呈現出“體制內”人員和社區(qū)積極分子的高度熱情與社區(qū)普通居民的冷漠并存的狀態(tài)，不利于社區(qū)自治力量的整合。

城市化的發(fā)展和市場經濟的深入推進使人的行為趨于理性化。徐勇對城市和農村社區(qū)自治的比較研究發(fā)現，城市居民的經濟利益主要與其工作單位聯系緊密，與社區(qū)的聯系并不緊密，因此，缺乏經濟利益的刺激，城市居民對社區(qū)公共事務的參與缺乏足夠的熱情。[22](p37)除了經濟利益，影響居民社區(qū)參與動力的最重要因素是自治的實際控制感以及社區(qū)社會資本等，[23](p60)因此，提升居民參與社區(qū)自治的動力需要完善社區(qū)自治的財政保障體系，構建完善的參與機制、參與規(guī)則等，提升居民參與自治的效能感，提升社區(qū)社會資本。

四、社區(qū)自治的SSC（System-Structure–Capacity）建設路徑：L區(qū)社區(qū)治理改革案例

從理論上看，社區(qū)治理的目標在于最大限度地增進公共利益。[24](p69-73)社區(qū)善治的形成離不開完善的制度設計、成熟的自治結構、暢通的參與途徑和較強的基層參與治理能力。以“制度-結構-能力”（System-Structure–Capacity）為總體設計思路，能夠架構起我國城市社區(qū)自治的有效路徑，深圳L區(qū)的社區(qū)治理改革在這方面做出了較好的探索。深圳“居站分設”的社區(qū)治理體制在推行十年后出現了諸如社區(qū)居委會功能弱化，社區(qū)工作站負擔較重，社區(qū)治理各主體權責不清，服務效率較低等問題。為此，L區(qū)實施了有針對性的社區(qū)治理改革，通過“定職責、定崗位、定人員、定保障”四大步驟，[25]明晰各主體的權責分工，實現了“歸位賦權”；進行治理主體的結構調整和整合，在深圳“結網工程”的帶動下，實現社區(qū)治理減員增效；優(yōu)化社區(qū)投入保障機制，提高社區(qū)工作人員工資待遇，增進其社區(qū)服務熱情。通過這些舉措，社區(qū)治理取得了較好的成效。

（一）制度建設：明晰治理主體權責邊界，營造社區(qū)自治制度環(huán)境。

自實行社區(qū)制以來的很長一段時間，我國社區(qū)工作有兩個主要特征：一是工作量大，二是人治特征明顯，造成社區(qū)治理效率不高，法治化水平較低。城市化的深入推進使城市社區(qū)居民結構趨于復雜，社會的發(fā)展使居民的需求趨向多樣化，我國原有的社區(qū)治理體系日益面臨挑戰(zhàn)。十八屆四中全會公報指出，要“推進基層治理法治化，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”，社區(qū)治理法治化是其中的應有之義。

為此，L區(qū)政府制定了社區(qū)治理法治化改革的實施方案，明確了社區(qū)治理的法治化思路：第一，明確社區(qū)治理主體結構，社區(qū)工作站、社區(qū)居委會、社區(qū)服務中心、社區(qū)社會組織、業(yè)主委員會和物業(yè)服務機構、駐社區(qū)單位這“七股力量”成為社區(qū)治理的主體，同時突出黨組織在社區(qū)治理中的作用，構建區(qū)域化黨建體系。第二，實行工作清單制，依法確定社區(qū)治理各主體的職責權屬，使權力歸位、責任明晰。具體而言，L區(qū)通過對76部與社區(qū)治理相關的法律、法規(guī)等規(guī)章的整理，明確和細化了社區(qū)綜合黨組織、社區(qū)居委會等社區(qū)治理責任主體的主要工作職責，“行政的歸行政，自治的歸自治”。通過劃分工作權屬，取消、轉移工作事項，為社區(qū)治理主體“瘦身減負”，同時提升行政管理效能。通過治理法治化建設，重構社區(qū)治理結構，引導各種社會力量參與社區(qū)治理，形成黨政領導、社會共治、厲行法治的社區(qū)治理格局。

（二）結構整合：重塑社區(qū)自治結構，整合社區(qū)自治力量。

治理主體是社區(qū)自治工作的載體和行動者，社區(qū)自治需要在整合已有主體的基礎上進行。L區(qū)在改革中確立了社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)服務中心等社區(qū)治理的七個重要主體，并對各個治理主體的職責依法進行了清晰的界定。通過明晰治理主體之間的邊界、權屬關系，優(yōu)化社區(qū)治理的結構體系，使各主體能最大化發(fā)揮自身優(yōu)勢，同時形成主體間的合力，發(fā)揮合作治理的效力。

社區(qū)居委會是社區(qū)自治的重要力量。在原有的社區(qū)治理體制中，由于職能定位不清晰，居委會存在過度行政化問題，無力進行社區(qū)服務等工作。在“去行政化”改革之后，居委會又面臨著邊緣化和“空心化”的困境，其法定的自治、協助、監(jiān)督功能難以有效發(fā)揮。在進行社區(qū)治理法治化改革時，L區(qū)重新定位社區(qū)居委會的工作職責，同時提高社區(qū)居委會成員的生活補貼，激發(fā)其工作熱情，最終將社區(qū)居委會打造成“發(fā)展基層民主的主要平臺和載體”。為此，L區(qū)在社區(qū)治理改革中著重突出了社區(qū)居委會的民意吸納、自治平臺、社區(qū)服務和糾紛調解功能，推進居民自治的常態(tài)化。此外，社區(qū)服務中心的專業(yè)化、社會化運營成為社區(qū)居委會的工作重點。2014年，L區(qū)購買服務的崗位達到140個，建成社區(qū)服務中心62家，全都采用“4+2”模式（四名持證專業(yè)社工+兩名輔助人員），由專業(yè)社工服務機構進行運營。社區(qū)服務中心的具體服務項目全都由社區(qū)居委會組織社區(qū)居民議事會進行篩選。通過治理主體的整合和治理結構的優(yōu)化，L區(qū)最終建立以社區(qū)黨組織為核心，以社區(qū)居委會為支撐，以社區(qū)工作站和社區(qū)服務中心為平臺，以社區(qū)社會組織為補充，社區(qū)其他單位合作配合的現代社區(qū)治理結構。

（三）賦權增能：豐富社區(qū)自治形式，提高居民參與議事能力。

拓展社區(qū)參與途徑，提升參與能力是進行社區(qū)自治的關鍵。社區(qū)居民議事會是社區(qū)的重要議事機構，也是居民參與自治的重要途徑，其主要目標是搭建社區(qū)居民、社區(qū)社會組織參與社區(qū)建設的平臺，提升社區(qū)居民自治能力，建立有效的社區(qū)事務民主協商機制。在社區(qū)治理改革中，L區(qū)制定了社區(qū)居民議事會規(guī)范化建設工作方案，通過“賦制”、“賦權”、“賦能”，建立可操作、可督查的居民議事會制度。

首先是“賦制”——建立居民議事會選舉制度。L區(qū)的社區(qū)居民議事會由社區(qū)綜合黨組織議事員、社區(qū)居委會議事員、人大代表議事員、社區(qū)企事業(yè)單位議事員、社區(qū)居民議事員構成，包含了社區(qū)治理中的多元主體，同時確保普通社區(qū)居民議事員占到議事會席位的一半以上。按照規(guī)定，居民議事會的成員總數為15—17人，其中居民議事員6—9人。議事員的選舉要經歷確定候選人、選舉、公示、公告等階段。對于每個階段，方案都提出了具體的操作細節(jié)，如選舉環(huán)節(jié)，居民代表參與人數不得少于50人、投票要現場點票、唱票，并當場公布結果，投票過程要進行記錄，并上傳到社區(qū)網上接受公眾監(jiān)督。二是賦能——綜合提升議事員議事能力。依據羅伯特議事規(guī)則修訂形成了本土化的社區(qū)議事規(guī)則，具體內容包括：主持中立、起立發(fā)言、表明立場、不超時、不打斷、不攻擊、機會均等、服從裁判等。通過踐行協商議事規(guī)則，形成民主、理性的自治氛圍。并在實踐中，定期開展治理能力培訓，提升社區(qū)議事員的議政能力、執(zhí)行能力、協調能力等。三是賦權——明確擁有公共事務決策權。具體來說，議事會的權利包括社區(qū)基金的分配、監(jiān)督決策權；社區(qū)工作評議權；社區(qū)服務項目決定權等。社區(qū)居民議事會擁有對政府相關部門的考核權，L區(qū)也是當地首批鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和職能部門與村（居）委會雙向考核工作試點。

經過兩年多的實踐，L區(qū)的社區(qū)治理改革取得了初步成效，社區(qū)自治、共治意識和能力均有顯著提升。L區(qū)的社區(qū)治理法治化經驗被評為“2014年度中國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果”，其“制度-結構-能力”的社區(qū)治理改革路徑為我國城市社區(qū)自治積累了經驗。

五、L區(qū)社區(qū)治理改革對我國社區(qū)自治發(fā)展的啟示

（一）以法治化制度建設促進“條塊”協調。

社區(qū)治理是國家治理體系的重要內容，目前我國的社區(qū)治理主要由各基層政府推動，在運作過程中具有潛在的國家權威主義色彩。在治理實踐中，存在著“上有政策，下有對策”等現象，其內在邏輯就在于國家權威體制與基層有效治理之間的矛盾，[26](p67-85)國家隨意性干預基層的治理活動，削弱了基層政府解決實際問題的能力，使我國的社會治理實踐呈現出“國家主導的社會治理”[27](p9)的特征。雖然近年來國家逐步進行了放權改革，但深層的權威治理邏輯并沒有改變，國家可以隨時通過運動型糾偏機制對基層的治理活動進行督察，以維護國家的權威地位，這打亂了基層原有的治理計劃，在官員晉升機制的刺激下，基層政府不得不采取迎合性策略，促使策略性治理機制的形成和碎片化治理形態(tài)的出現，增加了治理的組織成本和運作成本。

此外，以整體性治理和網格化治理為主要特征形成的“縱向到底，橫向到邊”的條塊式社會治理策略在運行中面臨著權責不對稱、協調困難等矛盾和沖突，這既有組織結構設計的內生缺陷，[28](p100-106)也有各級政府間事權不清而導致的“缺位”、“越位”等體制機制原因?！皦K”間關系是治理法治化建設的一個重要方面，由于社會治理具有軟性特征，各部門之間的職責權屬并沒有很清晰的界定，導致治理實踐中經常會出現推諉扯皮或重復管理的現象，不利于提高治理資源的利用效率。為了厘清治理體系中各主體的職權，形成穩(wěn)定的治理機制，需要進行治理的法治化改革和建設，以法治的權威保證治理體系和相關機制的穩(wěn)定性、一貫性。

（二）以包容性治理重塑政社關系。

在中國情境中探討社區(qū)治理或社區(qū)自治問題離不開對國家-社會關系的關照，我國傳統(tǒng)的管控式社區(qū)管理方式是“強國家-弱社會”的產物，而將基層治理的權力賦予社區(qū)是解決“強國家-弱社會”問題的重要路徑之一，但這絕不意味著國家權力單純地從社會領域退出，必須保證作為正式權威的國家對社會的必要控制。在推動中國當下基層治理變遷過程中，在充分尊重社區(qū)治理自主性的條件下，要保持國家的必要介入以實現社區(qū)治理的制度化和結構化。[29](p97-98)但在實踐中要注意國家介入的程度和具體治理領域，正如福山所指，國家的作用最好被看成是間接的，國家過多地介入社會內部則會削弱人們進行自組織和協作的能力，國家介入被認為會鏟除社區(qū)中的非正式社會關系從而導致社區(qū)的衰敗。[30](p44)因此，需要對國家和社會發(fā)揮作用的邊界進行清晰的界定，既要保持國家在協調關系、承擔責任、營造制度環(huán)境和提供資源支持方面的職能，又要發(fā)揮國家在培育公共精神，建設合作、信任的社區(qū)自治共同體方面的作用，通過國家和社會的嵌合式合作，實現國家和社會的有效互動和相互增權。

社區(qū)自治是社區(qū)治理發(fā)展的目標和導向，社區(qū)自治的實現伴隨著基層民主的發(fā)展和主體治理能力的提升。特別地，我國的基層民主發(fā)展狀況以及社會轉型的客觀現實使我國的社區(qū)自治發(fā)展過程必然伴隨著國家力量的介入和指導。在治理過程中，國家和社會如何互動？通過何種路徑促進社區(qū)自治的發(fā)展？L區(qū)社區(qū)治理法治化的實踐在這方面做出了回答。國家通過頂層的制度設計為社區(qū)自治營造制度環(huán)境和空間，通過各種嵌合機制整合各治理主體，優(yōu)化治理結構，形成自治合力，并以規(guī)范化的自組織運行規(guī)則和常態(tài)化的自組織能力提升機制促進社區(qū)自治的發(fā)展。即構建起以國家力量為中心、社會力量自主治理的“嵌合式治理”機制，通過國家力量的嵌入保持治理的權威性，為社會力量的參與創(chuàng)造良好的制度環(huán)境并提供治理資源；不斷激發(fā)社會組織自主治理的內生動力，彌補國家治理的不足，增強城市基層治理的靈活性和活力。[30](p44)國家社會力量的有效互動需要進行內部和外部的制度建設和發(fā)展要素建設，作為可持續(xù)發(fā)展的保障。以“制度-結構-能力”為分析和建構框架，能系統(tǒng)地分析我國社區(qū)自治的要素條件，即制度條件、主體條件和能力條件等，為我國社區(qū)自治的進一步發(fā)展厘清思路，指出努力的方向。

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D638

A

1003-8477（2017）09-0037-07

湯金金（1989—），女，同濟大學經濟與管理學院博士研究生；孫榮（1953—），男，同濟大學經濟與管理學院公共管理系教授。

國家哲學社會科學基金重點項目（14AZZ011）。

責任編輯 申 華