山東水權(quán)水市場制度建設(shè)的經(jīng)驗、問題與對策

王丙毅，郭文娟

（聊城大學(xué) 商學(xué)院，山東 聊城 252059）

山東水權(quán)水市場制度建設(shè)的經(jīng)驗、問題與對策

王丙毅，郭文娟

（聊城大學(xué) 商學(xué)院，山東 聊城 252059）

山東省自2014年啟動水權(quán)水市場制度建設(shè)試點工作以來，取得了初步進展和明顯成效，在初始水權(quán)分配與確認、水權(quán)交易制度、市場管理與服務(wù)平臺建設(shè)等方面，形成了“以地定水、水隨地走”的初始水權(quán)確權(quán)機制和“刷卡計量，以電控水”的水量水價計量與監(jiān)控機制，確立了“兩證一卡兩價一平臺”的水市場運作模式和“縣中心+協(xié)會+用水戶”三級聯(lián)網(wǎng)互動的市場運行管護體系。為下一步在全省推進水權(quán)水市場建設(shè)積累了經(jīng)驗，帶來了啟示。當然，其中也存在諸多問題和一些困難，諸如試點工作進展存在區(qū)域不平衡、水權(quán)交易形式單一且規(guī)模不大、水權(quán)交易制度尚需進一步完善，水市場平臺和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也尚需強化等。所有這些都需要在今后的實踐中，通過持續(xù)的工作創(chuàng)新加以解決。

水權(quán)；水市場；經(jīng)驗；對策

水是生命之源、生態(tài)之基、萬物之本，是經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要資源。然而，伴隨著人口的增加、科技的進步和經(jīng)濟的發(fā)展，人類因水而生的各種威脅卻與日俱增。山東作為中國東部的一個相對發(fā)達省份，其工業(yè)化和城市化水平較之以往雖然已經(jīng)有了巨大提升，但在水資源領(lǐng)域同樣也面臨著水資源短缺、用水效率低下和水污染嚴重等不良問題。這些問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素。為此，在努力建設(shè)各種開源節(jié)流工程、采用先進節(jié)水技術(shù)的同時，積極探索建立新型水權(quán)制度、引入市場機制，以優(yōu)化水資源配置，提高用水效率，則成為山東省應(yīng)對水資源問題的必然選擇。

一、山東省水權(quán)水市場制度建設(shè)的進展情況

進入21世紀以來，為應(yīng)對日益突出的水資源問題，黨和國家及水利部門先后出臺了《中共中央關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》）、《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》、《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》等一系列重要文件，不僅提出要實行“最嚴格水資源管理制度”，確立了“水資源開發(fā)利用總量控制”、“水資源利用效率控制”和“水功能區(qū)限制納污”這“三條紅線”，而且還作出了“建立健全水權(quán)制度，積極培育水市場，鼓勵開展水權(quán)交易，運用市場機制合理配置水資源”的重要部署。2014年7月，水利部確定了7個省區(qū)作為不同類型水權(quán)交易的試點省份，正式拉開了中國水權(quán)水市場建設(shè)的序幕。

山東省雖然沒有被列入水利部水權(quán)水市場建設(shè)試點省份，但是，山東省為響應(yīng)黨中央、國務(wù)院的號召，并切實解決本省的水資源問題，也于2014年低出臺了《山東省水利廳關(guān)于加快推進水權(quán)水市場制度建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），全面啟動了山東省的水權(quán)水市場制度建設(shè)進程。該《意見》按照“總量控制、動態(tài)管理、兩手發(fā)力、公平效率兼顧”的基本原則，提出了三項制度建設(shè)重點任務(wù)：一是通過明晰區(qū)域水權(quán)、明確行業(yè)水權(quán)、落實用水戶水權(quán)、探索工程供水水權(quán)，積極構(gòu)建初始水權(quán)確認制度；二是通過明確水權(quán)交易流轉(zhuǎn)的主體和方式、構(gòu)建水權(quán)交易流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺、完善水權(quán)交易流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制，探索建立水權(quán)交易流轉(zhuǎn)制度；三是通過進一步規(guī)范水資源論證與取水許可審批、嚴格計劃用水管理、嚴格用水監(jiān)控計量等措施，規(guī)范完善水資源配置的監(jiān)管制度。與此同時，山東省還選擇了濟寧市作為市級水權(quán)水市場制度建設(shè)試點；選擇了德州市寧津縣、泰安市東平縣、淄博市沂源縣作為縣級水權(quán)水市場制度建設(shè)試點①趙新：《山東水利廳發(fā)布指導(dǎo)意見啟動水權(quán)水市場制度建設(shè)》，http∶//www.chinawater.com.cn/newscenter/df/sd/201412/t20141218_363156.htm.。

以印發(fā)上述《意見》為標志，山東省水權(quán)水市場制度建設(shè)取得了初步進展。濟寧市政府組建了市水權(quán)水市場交易制度試點建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，正式印發(fā)了《濟寧市水權(quán)及水權(quán)交易制度試點建設(shè)實施方案》（濟政辦字〔2014〕136號），起草了《濟寧市水權(quán)交易實施辦法》,基本完成了境內(nèi)兗州區(qū)泗河及曲阜尼山水庫水資源初始水權(quán)的分配，并在兗州區(qū)開展了農(nóng)業(yè)用水戶間的水權(quán)交易試點，在尼山水庫開展了工程水權(quán)的交易試點。目前正在對全市行業(yè)初始水權(quán)進行分配，并準備開展行業(yè)間水權(quán)轉(zhuǎn)讓及交易試點。

德州市寧津縣也正式出臺了寧津縣《關(guān)于推進水權(quán)水市場試點建設(shè)的意見》，編制完成了《長官鎮(zhèn)水權(quán)水市場建設(shè)試點實施方案》，以小農(nóng)水項目區(qū)為依托，在堅持總量控制與定額管理相結(jié)合原則的基礎(chǔ)上，完成了農(nóng)戶耕地灌溉水權(quán)的確權(quán)、登記與分配工作；建立了由“縣水務(wù)局+鎮(zhèn)總會+村分會”構(gòu)成的三級水權(quán)管理與交易服務(wù)平臺，制定了農(nóng)業(yè)水權(quán)交易規(guī)則，形成了穩(wěn)定可行的水權(quán)交易運作機制；采用先進的水量與水價計量技術(shù)（射頻卡），把農(nóng)戶用水量與用電量相結(jié)合，建立了“刷卡計量，以電控水”水量與水價監(jiān)控機制，實現(xiàn)了對水權(quán)與水權(quán)交易的有效監(jiān)管，也推動了水市場建設(shè)試點工作的順利開展，使得農(nóng)戶節(jié)水意識深入人心，農(nóng)業(yè)節(jié)水效果明顯。2015年以來，試點項目區(qū)平均每畝次節(jié)水20立方米，項目區(qū)累計節(jié)水150萬立方米②趙新：《山東寧津縣水權(quán)水市場制度建設(shè)試點工作取得突破》，《中國水利報》2016年4月13日，第3版。。

在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，山東省水利廳于2016年12月印發(fā)了《山東省水權(quán)交易管理實施辦法（暫行）》（魯水規(guī)字〔2016〕3號），對水權(quán)的內(nèi)涵與類型，交易原則與準入條件、水權(quán)交易的范圍與形式、主管機構(gòu)職責(zé)及其監(jiān)管機制等進行了明確規(guī)定。標志著山東省水權(quán)水市場制度建設(shè)進入了規(guī)范化軌道。

二、山東水權(quán)水市場制度建設(shè)的主要做法

山東省推進水權(quán)水市場制度建設(shè)的主要做法包括以下幾個方面：

一是嚴控總量紅線，清晰界定水權(quán)，初步建立了初始水權(quán)分配與確認制度。我們知道，任何市場交易在本質(zhì)上都是產(chǎn)權(quán)的交易。進一步說，經(jīng)濟學(xué)的問題，實質(zhì)上就是產(chǎn)權(quán)如何界定與交換以及應(yīng)采取怎樣的形式的問題③菲呂博騰、配杰威齊：《產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟理論：近期文獻的一個綜述》， R. H. 科斯、阿爾欽，諾斯：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海：上海人民出版社，1994年，第204頁。。對于水市場來說，它的形成與有序運行也需要以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)。特別是在天然水資源為國家所有或公共所有的情況下，要想建立水市場或水權(quán)交易市場，首要的任務(wù)就是通過公平有效的水資源界定機制來確立排他性產(chǎn)權(quán)，以科學(xué)合理的水權(quán)確權(quán)登記制度和水資源用途管制制度來規(guī)范和確定各層次用水戶所享有的水權(quán)量及其具體權(quán)利內(nèi)容。正是基于這種認識，山東省在水權(quán)水市場建設(shè)試點工作中，把初始水權(quán)的分配與確認工作放在了首要位置。按照《山東省水利廳關(guān)于加快推進水權(quán)水市場制度建設(shè)的意見》要求，山東省在堅持最嚴格水資源管理制度的同時，把總量控制與定額管理相結(jié)合，確立了四種類型的初始水權(quán)：區(qū)域水權(quán)、行業(yè)水權(quán)、用水戶水權(quán)和工程供水水權(quán)。初步形成了山東省的水權(quán)體系和初始水權(quán)賦權(quán)機制。省內(nèi)各試點地區(qū)基本上就是按照上述四種水權(quán)進行了初始水權(quán)的分配與確權(quán)工作。例如，濟寧市根據(jù)本轄區(qū)水資源總量控制指標，依據(jù)區(qū)域年度用水總量控制指標確定了區(qū)域水權(quán)；依據(jù)行業(yè)用水現(xiàn)狀及需求來確定生活、生產(chǎn)、生態(tài)等行業(yè)水權(quán)；依據(jù)取水許可審批水量來確定用水戶水權(quán)，依據(jù)蓄水工程可供水量來確定工程水權(quán)。再如，德州寧津縣在其長官鎮(zhèn)的試點工作中，縣水務(wù)局根據(jù)長官鎮(zhèn)的種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)作物種類等因素首先核定該鎮(zhèn)的年用水總量指標，作為總量控制紅線，并向長官鎮(zhèn)用水戶協(xié)會頒發(fā)取水許可證，下達年度用水計劃；然后再在多次實際測量和反復(fù)調(diào)研的基礎(chǔ)上，測算該鎮(zhèn)灌溉用水定額，并結(jié)合土地確權(quán)登記工作，精確測量出每戶土地面積，依據(jù)土地面積和用水定額核定每戶的初始水權(quán)，以村為單位進行確權(quán)登記，為每戶頒發(fā)初始水權(quán)證。水權(quán)證載明用戶姓名、土地面積、水權(quán)數(shù)量等信息，同時規(guī)定：水權(quán)數(shù)量為用水戶一年內(nèi)的取用水量。今后如果農(nóng)民土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，水權(quán)與地權(quán)同時流轉(zhuǎn)，以杜絕出現(xiàn)地少水多的不平衡現(xiàn)象。形成了“以地定水、水隨地走”水權(quán)分配與確認機制①趙新：《山東寧津縣水權(quán)水市場制度建設(shè)試點工作取得突破》，《中國水利報》2016年4月13日，第3版。。

二是制定水權(quán)交易程序與規(guī)則，建立水權(quán)交易平臺，初步建立了水權(quán)交易制度。眾所周知，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟。市場交易的程序、規(guī)則與機制是降低市場交易成本，確保市場有序運行的制度保障。而在現(xiàn)實世界中，水市場之所以不如一般商品市場那樣較為普遍而發(fā)達，就是因為水市場的形成與發(fā)展往往會受到來自各種制度與技術(shù)因素的制約，其交易成本和運行成本都是很高的，因此，要想建立完善而有效運行的水市場，就有必要在明晰水權(quán)的前提下，制定出有利于降低交易成本的水權(quán)交易規(guī)則與交易機制；建立起有助于降低市場運行成本的公共服務(wù)平臺。山東省在水權(quán)水市場試點建設(shè)過程中，十分重視水權(quán)交易制度及其交易平臺建設(shè)，為水權(quán)交易信息發(fā)布，市場運行和有效監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。例如，山東省在啟動水權(quán)水市場試點工作之初，就制定了《山東省水權(quán)交易審批流程圖》和《山東省水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同范本》，其市級試點單位濟寧市還出臺了《濟寧市水權(quán)交易實施辦法》，研究制定了水權(quán)交易原則和流程，形成了水權(quán)交易基本制度框架。濟寧市兗州區(qū)在試點過程中，出臺了《濟寧市兗州區(qū)農(nóng)村水權(quán)制度改革工作方案》、《兗州區(qū)農(nóng)田水利產(chǎn)權(quán)、水權(quán)制度改革考核細則》、《兗州區(qū)小農(nóng)水項目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施維修管護實施細則》等配套制度與政策，為水權(quán)交易市場有序運行提供了制度保障。與此同時，濟寧市兗州區(qū)的小孟鎮(zhèn)還在40余個行政村成立了農(nóng)民用水合作組織，構(gòu)建了“一卡兩價一平臺”的水權(quán)水市場運作模式。其中的“一平臺”就是指每村建立一個水權(quán)交易平臺，用于水量指標不足用戶和水量指標多余用戶之間的水權(quán)交易。縣級試點單位寧津縣在出臺《寧津縣水權(quán)水市場試點方案》的同時，還投資15萬元開發(fā)了用于水權(quán)水市場交易的互聯(lián)網(wǎng)分布式管理系統(tǒng)，構(gòu)筑了集信息查詢發(fā)布、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、交易管理等功能為一體的水權(quán)水市場交易平臺。為水市場的順利運行提供了便利。

三是搭建管理體系，確立監(jiān)督機制，初步形成了水權(quán)管理與水市場運行的監(jiān)管制度體系?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟理論和我國其他行業(yè)的市場化改革實踐都表明，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是政府與市場有機結(jié)合的經(jīng)濟。政府的有效監(jiān)管是市場有序運行的重要保障。特別是在水資源領(lǐng)域，水資源本身所具有的流動性、循環(huán)性及其開發(fā)利用過程中的外部性，決定了水市場機制的有效性必然對市場交易規(guī)則及其監(jiān)管制度有著很高的依賴性。水資源領(lǐng)域的市場化改革不僅僅是簡單地將市場機制引入到水資源配置中而已，更為重要的是要建立起相應(yīng)的市場監(jiān)管制度與監(jiān)管體系。正因如此，山東省在水權(quán)水市場試點建設(shè)過程中，十分重視水權(quán)管理組織及水市場監(jiān)管制度建設(shè)，為水權(quán)和水市場的監(jiān)督管理提供了組織與制度保障。如濟寧市成立了由分管副市長為組長的市水權(quán)水市場試點領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負責(zé)全市的試點工作；在試點單位曲阜尼山水庫和兗州區(qū)則成立了縣區(qū)級水權(quán)水市場試點專門實施機構(gòu)；在試點區(qū)各村成立了農(nóng)民用水合作組織等。再如，德州市的寧津縣則建立了由“水務(wù)局+鎮(zhèn)總會+村分會”構(gòu)成的水權(quán)水市場管理體系，水務(wù)局負責(zé)全縣水權(quán)水市場的監(jiān)督和管理工作，各鎮(zhèn)總會負責(zé)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)水權(quán)水市場的監(jiān)督管理工作，村分會具體負責(zé)村內(nèi)用水戶的水權(quán)交易管理工作。三級協(xié)會的主要職責(zé)是，負責(zé)用水管理、組織灌溉、協(xié)商定價、水費計收、工程管護、水權(quán)交易、糾紛調(diào)解等工作。制定了農(nóng)民用水戶協(xié)會章程、灌溉管理制度、財務(wù)管理制度、獎懲制度等，并嚴格執(zhí)行，實現(xiàn)了規(guī)范管理。這種“中心+協(xié)會+用水戶”的運行管護體系，符合當?shù)匦枰?，實現(xiàn)了交費及時、灌溉有序、設(shè)施完好、管理高效的目標。

三、山東水權(quán)水市場制度建設(shè)的主要經(jīng)驗與啟示

山東省的水權(quán)水市場試點不僅取得了初步進展，而且還提供了值得推廣的初步經(jīng)驗，同時也帶來了一些值得思考的啟示，主要是：

其一，地方政府的高度重視，特別是水利主管部門勇于探索，敢于創(chuàng)新的工作熱情和進取精神，是試點工作得以順利進行的動力源泉。我們知道，水權(quán)制度建設(shè)及水資源領(lǐng)域的市場化改革，是黨中央、國務(wù)院針對我國現(xiàn)有水資源狀況及其管理問題而作出的戰(zhàn)略部署，是破解水資源短缺、用水效率低下和水環(huán)境污染，實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置而作出的戰(zhàn)略部署。只有各級地方政府充分認識到了水權(quán)水市場制度建設(shè)的重要性及其戰(zhàn)略意義，并在水權(quán)水市場建設(shè)過程中，充分發(fā)揮其積極性和主動性，水權(quán)水市場制度建設(shè)才能取得進展。山東省的水權(quán)水市場建設(shè)之所以取得初步成效，其主要原因在于省政府及其相關(guān)部門高度重視，并積極探索，勇于實踐的結(jié)果。如上所述，山東省雖然沒有被水利部列為全國試點省份，但是山東省及其水利主管部門在這一工作上并沒有絲毫的懈怠。在水利部正式啟動水權(quán)試點工作的同時，山東省水利廳就組織專門人員就探索建立水權(quán)與水市場制度，先后赴濱州、淄博、泰安、濟寧、萊蕪、臨沂以及福建、浙江、安徽等地進行了實地調(diào)研，形成了數(shù)萬字的調(diào)研材料，并向廳黨組提交了專題報告，出臺了《山東省水利廳關(guān)于加快推進水權(quán)水市場制度建設(shè)的意見》，確定了本省的試點單位，制定了試點方案，與水利部確定的其他7個試點省份同步啟動了山東省的水權(quán)水市場制度試點建設(shè)工作。山東省開展試點工作的“一市三縣”之所以能夠在很短的時間內(nèi)取得初步成效，也是其地方政府高度重視，相關(guān)部門積極主動，勇于創(chuàng)新，敢于實踐、務(wù)實工作的結(jié)果。

其二，政府的主導(dǎo)作用和有效監(jiān)管是水權(quán)水市場制度建設(shè)不可或缺的組織保障。在我國，水權(quán)水市場制度的建設(shè)過程實質(zhì)上是一種水資源的產(chǎn)權(quán)化和市場化改革過程，是水權(quán)制度創(chuàng)新與水資源配置機制重構(gòu)過程。水資源的產(chǎn)權(quán)化就是要清晰界定和分配各地區(qū)、各行業(yè)和各用水戶的初始水權(quán)，為水權(quán)交易市場的形成與發(fā)展奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；水資源的市場化就是要充分發(fā)揮市場機制在水資源配置中的積極作用，以提高水資源的利用效率。然而，無論是初始水權(quán)的清晰界定與分配，還是水權(quán)交易市場的建立與有序運行，都離不開政府以公共產(chǎn)品形式所提供的各種制度、機制與技術(shù)規(guī)范。山東省濟寧市和德州市寧津縣的水權(quán)水市場建設(shè)之所以搞得有聲有色，就是因為他們在各種水權(quán)交易組織及其制度建設(shè)上都充分發(fā)揮了地方政府的主導(dǎo)作用。濟寧市和德州寧津縣都十分注重頂層設(shè)計，出臺了行之有效的初始水權(quán)確權(quán)制度，制定了水權(quán)交易規(guī)則，搭建了水權(quán)交易平臺，并協(xié)助村鎮(zhèn)制定了農(nóng)民用水戶協(xié)會章程、耕地灌溉管理制度、財務(wù)管理制度、獎懲制度等，確保了水權(quán)交易市場的有序運行。他們利用射頻刷卡和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)分別確立的“一卡兩價一平臺”運行模式和“中心+協(xié)會+用水戶”市場監(jiān)管體系及機制，是山東省水權(quán)水市場試點過程中政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的典型案例，也是最具推廣和借鑒價值的成功案例。

其三，健全的總量控制指標、清晰的初始水權(quán)，以及相應(yīng)的水量水價監(jiān)控計量體系，是水權(quán)交易和水市場得以形成的重要前提。如上所述，水市場的形成與有序運行需要以產(chǎn)權(quán)清晰為前提。特別是在天然水資源為國家所有或公共所有的情況下，要想建立水市場或水權(quán)交易市場，首先必須通過公平有效的水權(quán)界定機制來確立排他性產(chǎn)權(quán)，以科學(xué)合理的水權(quán)確權(quán)登記制度和水權(quán)界定機制來規(guī)范和確定各層次用水戶所享有的水權(quán)數(shù)量及其具體權(quán)利內(nèi)容。目前我國水市場建設(shè)的突出制約因素之一就是微觀用水戶的初始水權(quán)分配與確認問題。現(xiàn)階段我國雖然在國家與流域?qū)用娉雠_了一些區(qū)域水量分配辦法，但用水量指標尚未從區(qū)域?qū)用婕毣剿础⑿袠I(yè)層面。特別是在用水戶層面，初始水權(quán)分配與確認機制不健全、水權(quán)權(quán)利邊界不清晰，計量設(shè)施與計量技術(shù)不先進，水權(quán)價值不可估等，是導(dǎo)致市場難以形成的重要原因。山東省在堅持總量控制與微觀定額相結(jié)合原則下，把用水戶初始水權(quán)的分配與確認工作放在了首要位置。如，濟寧市探索出了“依據(jù)區(qū)域年度用水量控制指標確定區(qū)域水權(quán)；依據(jù)行業(yè)用水現(xiàn)狀及需求確定行業(yè)水權(quán)；依據(jù)取水許可水量確定用水戶水權(quán)”的水權(quán)分配與確認機制，寧津縣則創(chuàng)建了“以地定水、水隨地走”用水戶初始水權(quán)分配與確認機制，建立了“刷卡計量、以電控水”水量水價計量體系。既保障了用水總量控制指標得到落實，又確保了用水戶用水權(quán)有清晰的來源、具體的用途和明確的水量，有效避免權(quán)屬爭議糾紛，為開展水權(quán)交易奠定了堅實的基礎(chǔ)。

其四，行之有效的水權(quán)交易流程、交易規(guī)則和配套制度以及相應(yīng)的交易平臺，是水市場有序運行的制度與技術(shù)支撐。眾所周知，任何市場的形成、發(fā)展和有序運行都是有成本的，水市場也不例外。即便是在初始水權(quán)十分清晰的情況下，水權(quán)交易也會受到各種制度與技術(shù)因素的制約，帶來較高的交易成本和運行成本。水市場交易成本主要包括信息搜尋成本、協(xié)商成本、簽訂協(xié)議的成本、協(xié)議的執(zhí)行與監(jiān)督成本、權(quán)利保護與司法訴訟成本等、要建立完善而有序運行的水權(quán)交易市場，就有必要在明晰水權(quán)的前提下，制定有利于降低交易成本的制度、規(guī)則及其配套制度與機制，為水權(quán)交易的順利進行提供制度與技術(shù)保障。山東省水權(quán)水市場建設(shè)試點主要經(jīng)驗就是在各級政府主管部門的主導(dǎo)下，探索出臺了一系列有關(guān)水權(quán)管理、水權(quán)交易和水市場監(jiān)督方面的制度與政策，搭建了以縣域為單元的，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級聯(lián)網(wǎng)的水權(quán)交易公共服務(wù)平臺，并協(xié)助村鎮(zhèn)制定了耕地灌溉管理制度、財務(wù)管理制度、獎懲制度等配套制度，為降低市場交易成本和運行成本，為實施水市場統(tǒng)一管理提供了制度與技術(shù)條件，確保了水權(quán)交易試點的順利開展。

其五，把水權(quán)、水價改革與農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革有機結(jié)合，統(tǒng)籌推進，是保障農(nóng)村水市場建設(shè)取得成效的關(guān)鍵。水市場建設(shè)，不僅僅是一個單純的水權(quán)制度和水市場交易制度及其技術(shù)支撐問題。它還涉及水利基礎(chǔ)設(shè)施和水利工程建設(shè)及其產(chǎn)權(quán)問題，涉及農(nóng)村水價綜合改革與土地流轉(zhuǎn)問題。更為重要的是，水權(quán)流轉(zhuǎn)與交易是否能夠為交易各方帶來可以預(yù)期的收益。因而，水市場建設(shè)是一項極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要綜合考慮和各項改革措施之間的協(xié)調(diào)配合及其綜合效應(yīng)問題。山東省在水權(quán)水市場建設(shè)試點過程中，把水權(quán)、水價改革與農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度以及土地流轉(zhuǎn)制度改革有機地結(jié)合起來，統(tǒng)籌推進，取得了積極進展，積累了初步經(jīng)驗。如濟寧市兗州區(qū)在其小孟鎮(zhèn)，德州市寧津縣在其長官鎮(zhèn)所創(chuàng)立的“兩證一卡兩價一平臺”模式，所形成的“以地定水、水隨地走”的農(nóng)戶水權(quán)分配與確認機制，以及“刷卡計量、以電控水”水量、水價計量與監(jiān)控機制。都是把水權(quán)、水價改革與農(nóng)村小型水利項目產(chǎn)權(quán)改革及土地流轉(zhuǎn)制度改革有機結(jié)合的具體體現(xiàn)，也是其水權(quán)水市場建設(shè)取得初步進展的關(guān)鍵所在。

四、山東水權(quán)水市場制度建設(shè)面臨的問題

在水權(quán)水市場制度建設(shè)取得初步進展和成效的同時，我們也應(yīng)看看到，山東省的水權(quán)水市場制度建設(shè)只是處于試點階段，仍然面臨著一些值得關(guān)注的問題，主要是：

一是初始水權(quán)的界定與分配工作有待進一步推進。水量分配與初始水權(quán)確權(quán)是事關(guān)水市場建設(shè)能否得以順利推進的前提與基礎(chǔ)。目前，山東省試點地區(qū)在初始水權(quán)分配與確權(quán)工作中，基本上是以總量控制指標為基礎(chǔ)，在綜合考慮現(xiàn)狀用水量、農(nóng)戶種植結(jié)構(gòu)與耕地面積等指標的基礎(chǔ)上進行了區(qū)域水權(quán)和農(nóng)戶初始水權(quán)的分配，探索出了“以地定水”的可行性分配辦法。但在供水工程水權(quán)、工業(yè)水權(quán)、生活水權(quán)和生態(tài)水權(quán)分配問題上，尚需探索出更為科學(xué)的水權(quán)水量分配依據(jù)和水權(quán)界定機制。另外，河道預(yù)留水權(quán)制度和政府儲備水權(quán)制度亟待建立；航運、發(fā)電、養(yǎng)殖、娛樂等非消耗性用水水權(quán)及其權(quán)利內(nèi)容也應(yīng)給予明確的界定與規(guī)范，以形成完善的水權(quán)制度體系。

二是試點工作進展存在著區(qū)域不平衡問題，試點范圍有待擴大。從山東省所確定的試點單位來看，濟寧市的市級試點工作和德州寧津縣的縣級試點工作開展得比較順利，成效也比較明顯。而泰安東平縣和淄博沂源縣的縣級試點工作則進展比較緩慢。另外，山東省是一個缺水嚴重的省份，全省人均、畝均水資源量僅為322方、263方，尚不及全國平均量的1/6、1/7，與世界上最缺水的以色列相當①范曉：《我省擬培育水權(quán)交易市場，探路水權(quán)流轉(zhuǎn)》，山東法制報2016年6月2日。。其沿黃各地市地下水開采較為嚴重，且城市化和工業(yè)化帶來的用水需求則不斷增長，這為水權(quán)制度和水市場建設(shè)提供了動力與空間。因此，山東省應(yīng)當在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步擴大水權(quán)水市場試點范圍，將其擴大到沿黃各地市。

三是水權(quán)轉(zhuǎn)讓與交易的形式比較單一，規(guī)模小且市場化程度較低。我們知道，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的類型與形式多種多樣，諸如跨區(qū)域協(xié)議轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶間協(xié)議轉(zhuǎn)讓、工農(nóng)業(yè)間的跨行業(yè)置換、水權(quán)拍賣與回購等等。但在山東省的水權(quán)轉(zhuǎn)讓案例中，由于水市場建設(shè)處于起步階段，其水權(quán)轉(zhuǎn)讓形式僅限于農(nóng)戶間的水權(quán)讓渡，且規(guī)模很小?？鐓^(qū)域和跨行業(yè)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓或置換案例很少出現(xiàn)。即便是農(nóng)戶間的水權(quán)讓渡，也不是農(nóng)戶間協(xié)商的結(jié)果，而是政府或協(xié)會用水指標控制下的用水戶新增用水重新申購活動。其申購價格是由政府直接確定的價格，是一種超標加價機制，而不是真正意義上的市場協(xié)議價格。

四是水權(quán)交易制度有待完善，配套制度與機制有待建立。水權(quán)轉(zhuǎn)讓所涉及的具體制度與機制很多，諸如水資源論證制度、水資源規(guī)劃制度、水權(quán)價值評估制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓程序、轉(zhuǎn)讓規(guī)則、轉(zhuǎn)讓模式與定價機制、合同文本、水權(quán)轉(zhuǎn)讓期限、水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格、第三方利益補償、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督與管理等，都需要有規(guī)范而科學(xué)的制度安排與法律規(guī)定。山東省試點過程中雖然出臺了水權(quán)水市場建設(shè)試點實施方案、水權(quán)轉(zhuǎn)讓審批流程及水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理等方面的制度與機制。但在水資源狀況評價、水權(quán)價值評估、信息發(fā)布、交易審核、交易模式、定價機制、結(jié)算辦法等方面還缺乏具體制度或細則。在水環(huán)境保護和第三方效應(yīng)補償?shù)确矫孢€需制定符合本地實際的制度與機制。以形成完善的水權(quán)轉(zhuǎn)讓與交易制度體系。

五是水市場平臺建設(shè)進程有待加快。水權(quán)交易平臺（或水權(quán)交易中心）是為水權(quán)交易提供政策、法律、信息、技術(shù)咨詢和交易規(guī)則，并對水權(quán)交易進行實時監(jiān)控的電子商務(wù)平臺，也是為水權(quán)交易提供各種中介服務(wù)的平臺。水權(quán)交易，特別是大規(guī)模的水權(quán)交易離不開規(guī)范有序的交易平臺。目前，山東省已經(jīng)在部分試點地市建立了水權(quán)交易平臺。但是，全省聯(lián)網(wǎng)且延伸到縣市區(qū)的水權(quán)交易電子商務(wù)系統(tǒng)尚未建立。另外，水權(quán)交易平臺的地位與性質(zhì)、運作機制與模式也有待法律的確認與規(guī)范。

六是水權(quán)交易市場賴以有效運行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待強化。水權(quán)交易離不開水質(zhì)與水量的計量與監(jiān)測，更離不開相應(yīng)的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別是大規(guī)模的跨區(qū)域和跨行業(yè)水權(quán)交易，需要大型的水利基礎(chǔ)設(shè)施及其相應(yīng)的計量與監(jiān)測技術(shù)。美國的水銀行之所以能夠起到調(diào)節(jié)市場運行的作用，正是因為他們擁有大型的水利工程，可以隨時通過水權(quán)交易進行蓄水和調(diào)水，以便滿足缺水單位和個人對水資源的需求。在山東，除了南水北調(diào)和部分地區(qū)的大型人工水庫之外，很多地區(qū)尚未具備發(fā)展水銀行的這種基礎(chǔ)設(shè)施與客觀條件。也沒有建立起水銀行運行的制度與機制。因此，山東應(yīng)在大型調(diào)水和蓄水工程建設(shè)上，通過改革水利工程產(chǎn)權(quán)制度，完善投入機制，加大投入力度，并積極探索建立類似于美國水銀行式的水利工程水權(quán)主體及其水權(quán)交易體系。

五、推進山東水權(quán)水市場制度建設(shè)的建議

一是完善初始水權(quán)界定與分配機制，健全水權(quán)歸屬制度體系，確保水權(quán)公平合理分配。在堅持公平公正、總量控制與定額管理相結(jié)合、地上水與地下水統(tǒng)籌考慮、第三方無害等基本原則前提下，逐步確立三種初始水權(quán)的分配與界定機制：區(qū)域水權(quán)法定機制、區(qū)域間協(xié)商分配機制和水利工程水權(quán)及用水戶初始水權(quán)的行政許可機制。同時，還要積極探索并建立經(jīng)營性、營利性新增用水的水權(quán)拍賣機制。通過確立區(qū)域水權(quán)、工程水權(quán)、行業(yè)水權(quán)和用戶水權(quán)，并明確界定航運、發(fā)電、養(yǎng)殖、娛樂等非消耗性水權(quán)，培育水權(quán)主體，構(gòu)建完善的水權(quán)體系；通過建立政府預(yù)留水權(quán)制度，制定水權(quán)優(yōu)先位序制度，健全水權(quán)歸屬制度體系。

二是積極探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓新形式，促進水權(quán)定價機制多元化。水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式既是水市場的運作模式，也是水權(quán)價格的市場化定價模式或機制。目前，國內(nèi)其他試點地區(qū)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓形式或模式已經(jīng)呈現(xiàn)出多樣化發(fā)展趨勢，為山東省水市場的進一步發(fā)展和水權(quán)價格的市場化定價提供了可以借鑒的實踐經(jīng)驗。山東省下一步應(yīng)當在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進一步鼓勵各地區(qū)根據(jù)自身水資源供求狀況，積極探索和選擇適合自身特點的水權(quán)交易模式和市場化水權(quán)定價機制。以便在全省范圍內(nèi)形成多樣化水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式并存的局面，為最終確立水價的市場化定價機制奠定基礎(chǔ)，

三是進一步建立健全水權(quán)交易制度體系，為水市場健康發(fā)展提供制度保障。一方面要制定出科學(xué)合理的水權(quán)交易規(guī)劃，并出臺相應(yīng)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度與規(guī)則，包括水權(quán)交易申請與登記制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓審核制度，水權(quán)轉(zhuǎn)讓模式與定價機制選擇辦法，水權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)商程序與協(xié)商辦法、水權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露與公告制度、水權(quán)轉(zhuǎn)讓異議申訴和糾紛調(diào)解制度，水權(quán)交易成交審核辦法、水權(quán)交易價款支付機制與配水辦法、水權(quán)結(jié)算交易資金操作辦法、水權(quán)交易中止和終結(jié)操作細則等；制定出規(guī)范的水權(quán)轉(zhuǎn)讓技術(shù)文件，包括買方申請書、賣方申請書和交易合同文本。另一方面，還要制度相應(yīng)的配套制度，如水權(quán)價值評估制度，環(huán)境影響評價制度、第三方效應(yīng)補償制度等等。這些制度安排，既是水市場走向法治化、規(guī)范化軌道的重要標志，是水市場正常有序運行的制度保障，也是降低水權(quán)交易成本，提高水市場運行效率的制度基礎(chǔ)。

四是進一步加快水權(quán)交易平臺建設(shè)步伐，打造多層次綜合性水權(quán)交易平臺，為水市場健康發(fā)展提供技術(shù)支撐。國內(nèi)外理論與實踐證明，將協(xié)議轉(zhuǎn)讓、水權(quán)租賃、水權(quán)置換、水權(quán)招投標與拍賣等各種交易模式進行有機整合而形成的綜合性水權(quán)交易平臺（或稱為混合型水權(quán)交易模式）具有如下優(yōu)勢：可以避免單一交易模式的局限性；具有水權(quán)信息與專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，可以大大降低交易成本；可以集結(jié)較多的水權(quán)交易參與主體，有利于形成均衡的水權(quán)競價機制，為水權(quán)定價和水價改革提供參照；便于統(tǒng)一有效監(jiān)管，等等。山東省應(yīng)當借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，并結(jié)合本地實際，在已有試點平臺的基礎(chǔ)上，逐步建立起從省、地市、縣或罐區(qū)，直至鄉(xiāng)村的，多層級、多層次的綜合性水市場管理與服務(wù)平臺。并通過加大技術(shù)與人才投入，逐步實現(xiàn)全省水權(quán)管理與水權(quán)交易信息聯(lián)網(wǎng)，最終形成全省聯(lián)網(wǎng)的水權(quán)電子商務(wù)管理與服務(wù)綜合平臺。

五是強化水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為水市場有效運行奠定物質(zhì)與技術(shù)基礎(chǔ)。大型水利工程是培育水權(quán)主體、建設(shè)水市場的重要依托。美國的水銀行模式之所以能夠有效運行是建立在其大型調(diào)水與蓄水工程基礎(chǔ)之上的；我國南水北調(diào)工程也為區(qū)域間水權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了工程條件。因此，山東省需借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，確立膠東引水工程為試點，把水權(quán)制度建設(shè)與水利工程建設(shè)投融資改革相結(jié)合，積極推進水利工程和水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，并按照所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則，允許水利工程投資者享有水利工程部分產(chǎn)權(quán)及其工程內(nèi)的水權(quán)。積極探索構(gòu)建水利工程及水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理的新模式，構(gòu)建以水利工程為依托的水權(quán)市場體系。同時，要加大水利科技研發(fā)投入力度，提高水量計量、水文監(jiān)測與水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備的精確程度，為水權(quán)精確定價提供技術(shù)支撐。

Abstract: Since the pilot work of water right and water market system in Shandong province in 2014, it has made initial progress and obvious effect: Formed a mechanism of water rights allocation and confirmation, established a new system of water market operation and protection, brought experience and enlightenment to the water right market construction for the next step in the province. Of course, there are many problems and some difficulties,such as the regional imbalance, a single form of water trading, small size, the water trading system needs further improvement, water market platform and water infrastructure construction also need to be strengthened. All of these need to be addressed in future practice through continuous work innovation.

Key words: water market; water rights; experience; Countermeasures

[責(zé)任編輯 山陽]

Experience, Problems and Countermeasures of Water Market System Construction in Shandong Province

WANG Bing-yi，GUO Wen-juan
(School of Business, Liaocheng University，Liaocheng 252059, China)

TV213.4

A

1672-1217(2017)04-0114-07

2017-05-13

國家社科重點項目（13AJL013）：水權(quán)界定，水價體系與中國水市場監(jiān)管模式研究。

王丙毅（1966-），男，山東臨清人，聊城大學(xué)商學(xué)院教授，經(jīng)濟學(xué)博士。