論破解黨內權力監(jiān)督難題的關鍵制度突破

任建明

（北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191）

論破解黨內權力監(jiān)督難題的關鍵制度突破

任建明

（北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191）

黨的十一屆五中全會以來，中央先后召開了9次以黨建為主題的全會①。與前8次相比，十八屆六中全會可以說是主題突出、導向鮮明，聚焦“全面從嚴治黨”這個關鍵主題，堅持問題導向和結果導向。本次全會在內容方面不貪大求全，并未審議通過一個綜合性的“關于推進全面從嚴治黨的決定”，而只是抓重點和要點，聚焦兩項關鍵課題，形成兩大關鍵成果。兩大關鍵課題正是政治建設②和黨內監(jiān)督，形成的兩大關鍵成果，即審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（以下簡稱《準則》）和《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》（以下簡稱《監(jiān)督條例》）。

作為黨內重要法規(guī)制度的《監(jiān)督條例》，是執(zhí)政黨權力監(jiān)督方面最核心的制度，對于能否實現(xiàn)對執(zhí)政黨權力的有效監(jiān)督以及保障執(zhí)政黨的廉潔、政治等諸項建設均起到至關重要的作用。特別是關鍵制度上的創(chuàng)新和突破，是破解執(zhí)政黨權力監(jiān)督難題的根本所在。本文將著重分析和討論《監(jiān)督條例》及其相關的重點制度突破，制度理論及其核心觀點將作為本文的基本分析框架。

一、制度理論及其核心觀點

本文中的制度理論，主要是指基于經(jīng)濟學和新制度經(jīng)濟學而構建起來的制度理論。所謂制度，是指影響人的行為或行為選擇的規(guī)則體系。制度的相對方是人，即制度是為人而制定的。制度理論有兩大核心觀點：第一，制度相當重要，甚至比人更重要；第二，制度中有好的和不好的甚至是壞的制度之分。制度有好壞之別告誡人們，制度雖然很重要，但也不能盲目迷信制度，更不能以為只要建立了制度就萬事大吉。如果建立的制度是不好的，甚至是壞的，結果可能更糟。

上述制度理論的兩大核心觀點并非制度理論的明確結論，而是借助制度理論并經(jīng)由對現(xiàn)實社會進行大量深入考察之后所獲得的重要見解。事實上，這些見解也并未得到人們的普遍認同。特別是在我國，人們主導的看法依然是人的要素更重要而非制度。一個影響廣泛的看法就是：制度是由人制定的，再好的制度也要人去執(zhí)行，因此，還是人重要。至于制度有好壞之別，更是沒有多少人去仔細辨識。因此，要讓人們普遍地接受上述觀點，并不是一件容易的事情。為了能夠讓很多持不同看法的人先冷靜下來，能仔細地考慮一下上述觀點，而不是先入為主地予以拒絕，就很有必要回顧一下鄧小平的觀點。從制度理論的角度來看，他的觀點遠超前于時代，遠超過我們體制中的大多數(shù)人。

早在1980年，鄧小平就在《黨和國家領導制度的改革》的講話中，提出了和上述兩大觀點完全相同的看法。他說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面……不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！盵1]在這段講話中，首先，他強調的是制度不僅重要，而且是比人更重要的因素。很多人會認為鄧小平的這段講話只是強調了制度重要，這種理解是不準確的。他的原意是制度比人更重要，而且是在對人和制度兩大因素做過幾次比較之后，明確提出來的。其次，在他的這段講話中，明確地講道，制度有好的，也有不好的，制度有好壞之分。很多人或許根本沒有注意到他講了這個觀點，之所以如此，可能主要是因為這些人都受到個人固有觀念的更大的影響。

為了說明制度更為重要的觀點，這里列舉一個影響很大的案例。這個案例就是當代中國是如何解決溫飽問題的。中國雖然地大物博，但也是個人口大國。在改革開放之前幾十年，我們一直沒有能夠解決好國民的溫飽問題。而在改革開放之后沒幾年，10億人的溫飽問題居然奇跡般地解決了。奇跡究竟是如何創(chuàng)造的？究竟是什么因素發(fā)生了變化呢？主要因素不外乎耕地、人、制度、技術等。在實施農(nóng)村改革前后幾年內，耕地、人、技術等因素都沒有明顯變化，唯一改變的就是制度，即在農(nóng)村生產(chǎn)關系方面的改變。我們把這場農(nóng)村改革稱為實行了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”?！凹彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責任制”是很抽象的，但如果用新制度經(jīng)濟學中的合約理論來解釋，就既簡單又明確。從古到今，土地合約主要是三種，即工資制、租佃制、分成制。其中，工資制和租佃制是兩種基本的土地合約制度，使用頻度也最高。土地耕作一定會有“剩余”，或剩余價值③?；诶硇匀思僭O，誰有權獲得剩余，誰就有積極性。在工資制下，土地的所有者擁有剩余，勞動者缺乏積極性。而在租佃制下，勞動者擁有剩余，所以勞動者就有積極性。所謂的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”，就是租佃制。改革初期的很多農(nóng)民就對這種制度有個十分形象的說法，抓住了這個制度的實質，即交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的。國家和集體都只獲得事前約定的、確定的數(shù)量，而剩下的就是生產(chǎn)勞動的剩余。

20世紀50年代有一本很有影響的小說叫《高玉寶》，其中的一個精彩故事“半夜雞叫”就曾入選小學教科書。小說中的主人公高玉寶和其他長工、短工都缺乏勞動積極性。當時的普遍解釋是勞動者是被壓迫者、被剝削者，所以他們沒有積極性。照這個解釋，在改革前的農(nóng)村，農(nóng)民都應當有積極性，但實際情況卻并非如此。這說明，階級斗爭理論并不能解釋農(nóng)民缺乏勞動積極性的問題。不是說階級斗爭理論不重要，而是說任何理論都不可能有無限的解釋力。土地合約理論就能一致性地對此給出解釋。只要是在工資制下，無論是在新中國成立前還是新中國成立后到農(nóng)村改革前，農(nóng)民都一樣缺乏勞動積極性。而只要是在租佃制下，無論是新中國成立前的佃農(nóng)，還是農(nóng)村改革后的農(nóng)民，積極性都同樣高漲。根據(jù)土地合約理論，在租佃制下，勞動者積極性高漲是好事，但也有不利的方面，那就是經(jīng)營者或勞動者會出現(xiàn)短期行為，會過度利用土地資源，從而導致土地肥力下降甚至再也生產(chǎn)不出糧食，因為土地的所有權不屬于經(jīng)營者。我國農(nóng)村改革后沒幾年，就出現(xiàn)了大面積土地“板結”情況。鑒于此，中央就出臺土地承包“30年不變制”或“50年不變制”以克服這種短期行為。倘若提早接受了這些理論，我國農(nóng)村改革政策制定的質量一定會好很多。

需要對制度理論第二個觀點做出補充的是，制度不僅有好壞之別，而且從大多數(shù)國家的制度建設實際情況來看，好的制度往往是稀缺的，反而大量的制度是不好的，甚至是壞的。這個判斷可能會令很多人感到氣餒、不滿，但實際情況就是這樣。制度不好的情形有三種，也分別有其具體的原因。

第一，設立制度的目的或目標有問題，例如違背了公平正義，違反了人類文明演進的大勢等。人類文明進入近現(xiàn)代以來，公開的壞的制度已經(jīng)極少了，但并非沒有。袁世凱復辟帝制就是一個例子。事實上，還有一定數(shù)量的制度，人們只能從這些制度的實際規(guī)則設計及其執(zhí)行結果來推斷隱藏在背后的真實目的是有問題的，盡管其公開宣稱的目的具有很大的迷惑性。

第二，雖然制度的多數(shù)規(guī)則是好的，但由于核心規(guī)則不合理，使得制度執(zhí)行的結果偏離甚至嚴重背離其目的。這種情況還比較多。例如，我國的《道路交通安全法》可能就屬于這種情況。其中的一個核心規(guī)則是關于“機動車與非機動車駕駛人、行人之間發(fā)生交通事故造成人身傷亡、財產(chǎn)損失”之后的責任認定以及賠償規(guī)定。該法核心規(guī)定是“非機動車駕駛人、行人沒有過錯的，由機動車一方承擔賠償責任”“機動車一方?jīng)]有過錯的，承擔不超過百分之十的賠償責任”④。上述核心規(guī)定對機動車駕駛人首先是“有罪（錯）推定”；其次即使最終認定完全無責，也要承擔賠償責任。對于非機動車駕駛人和行人來說，該法就會使其產(chǎn)生“你不敢撞我”的心理，這應當是造成“中國式過馬路”的主要原因?，F(xiàn)如今，國人出國的情況越來越多，在發(fā)達國家或地區(qū)出現(xiàn)“中國式過馬路”的情況即使有也肯定不如在國內嚴重。該法有兩大目的：一是提高道路的通行效率，二是減少交通事故的發(fā)生率，特別是降低生命財產(chǎn)的損失。然而，恰恰是由于“中國式過馬路”的普遍存在，既降低了道路通行效率，也顯著地增加了發(fā)生交通事故以及導致人身傷亡和財產(chǎn)損失的風險。究其緣由，該法的核心規(guī)則之所以顯失公允，可能是基于一個不正確的假定，即相對于非機動車和行人，機動車是強勢方。該假定是不能成立的。不能簡單地看機動車、非機動車、行人的體積或重量，更應該考慮人的因素。機動車駕駛人可能就是一個辛苦跑貨運的藍領司機，而行人完全可能是一個億萬富豪。即使是有車一族，很多人也常會在強弱兩種狀態(tài)之間轉換。

第三，由于一些要素、環(huán)節(jié)、部件等缺失，使得制度不能運行、不起作用。這種情況最為常見。制度設計其實是一項非常精細、專業(yè)的工作，決不能籠而統(tǒng)之、大而化之。制度的各種要素、環(huán)節(jié)、部件甚至執(zhí)行環(huán)節(jié)，在設計時都要考慮到，以使其達到完備的程度。任何一項缺失，都可能導致制度不能運行、不起作用。這就好比要制造一輛各種部件都完備的小汽車，以使其真正成為交通工具。人們憑常識都知道，發(fā)動機、傳動系統(tǒng)、底盤、輪胎等缺損哪一樣，小汽車都不能成為可以駕駛的交通工具。我國的很多制度，都是因為缺少一些必要的環(huán)節(jié)或部件而無法發(fā)揮作用。監(jiān)督制度普遍就屬于這種情況，常見的情形是監(jiān)督機構缺乏必要的獨立性和權威性，對監(jiān)督者的監(jiān)督往往也都缺失。甚至還有一些制度，要素、環(huán)節(jié)、部件缺失得太多，就好比一輛小汽車，揭開轎廂，發(fā)現(xiàn)里面幾乎全是空的。我們可以把這樣的制度稱為“空殼制度”或“空喊口號的制度”。這樣的制度當然不可能發(fā)揮任何作用。

二、《監(jiān)督條例》的主要內容

《監(jiān)督條例》的主要內容可以用三個關鍵詞和兩大關注點來概括。三個關鍵詞是：決心、責任、制度。兩大關注點是：同級相互監(jiān)督、外部監(jiān)督之“監(jiān)察機關”。

（一）三個關鍵詞

“決心”，指的是宣示監(jiān)督?jīng)Q心，即一定要解決執(zhí)政黨權力監(jiān)督問題的堅定的政治決心（Political Will）。監(jiān)督?jīng)Q心的宣示不僅體現(xiàn)在《監(jiān)督條例》中，也體現(xiàn)在《準則》之中。例如，“黨內監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外”（《監(jiān)督條例》，第三條）；“黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員”（《準則》，第十一部分）；“堅持紀律面前一律平等，遵守紀律沒有特權，執(zhí)行紀律沒有例外，黨內決不允許存在不受紀律約束的特殊組織和特殊黨員”（《準則》，第四部分）。

無論是在哪個國家，無論是要解決什么樣的具有挑戰(zhàn)性的問題，領導人的政治決心都具有普遍的重要性。這里僅以黨內監(jiān)督制度建設為例來說明。雖然有多個原因，但主要還是由于缺乏政治決心，導致2003年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督條例（試行）》中盡管有十大制度，但多數(shù)都沒有能夠發(fā)揮出應有的作用，黨內監(jiān)督的效果也并未發(fā)生什么實質性改變?！侗O(jiān)督條例（試行）》于2003年頒布，過去10多年來，“詢問和質詢”“罷免或撤換”均無一個個案，可以說完全沒有發(fā)揮作用；“巡視”制度是建立起來了，但巡視已慢慢變成了一把“鈍劍”，沒有發(fā)揮出應有的發(fā)現(xiàn)問題的效力；“述職述廉”在很多地方雖都開展起來了，但大多是輕描淡寫、形式大過內容，沒有產(chǎn)生什么實際監(jiān)督效果；“民主生活會”雖然在一定比例的黨組織生活中還在采用，但批評與自我批評這個法寶大多早已失傳，凡此等等。

“責任”，指的是壓實監(jiān)督責任?！侗O(jiān)督條例》中的黨內“監(jiān)督體系”，實為多個監(jiān)督責任主體及其職責或責任的劃分：建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內監(jiān)督體系（第九條）。

與《監(jiān)督條例（試行）》監(jiān)督制度單列一章相比，《監(jiān)督條例》的一大特點是以“監(jiān)督（責任）主體”為統(tǒng)領，形成其主體內容，而把相關監(jiān)督制度融會在相關監(jiān)督責任主體章節(jié)之中?！侗O(jiān)督條例》把黨內監(jiān)督主體劃分為四類，即黨的中央組織、黨委（黨組）、黨的紀律檢查委員會、基層黨組織和黨員。以這四類監(jiān)督主體為統(tǒng)領，分別構成《監(jiān)督條例》的第二章、第三章、第四章、第五章。這四章正是《監(jiān)督條例》的主體內容。

在監(jiān)督責任的具體劃分方面，是這樣規(guī)定的：黨的中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會全面領導黨內監(jiān)督工作（第十條）；黨委（黨組）在黨內監(jiān)督中負主體責任，書記是第一責任人，黨委常委會委員（黨組成員）和黨委委員在職責范圍內履行監(jiān)督職責（第十五條）；黨的各級紀律檢查委員會是黨內監(jiān)督的專責機關，履行監(jiān)督執(zhí)紀問責職責……（第二十六條）；黨的基層組織應當發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用（第三十五條），黨員應當本著對黨和人民事業(yè)高度負責的態(tài)度，積極行使黨員權利，履行下列監(jiān)督義務（第三十六條）。這個鮮明特點說明《監(jiān)督條例》對于監(jiān)督責任主體是高度重視的，一定要壓實監(jiān)督責任。而在《問責條例》的支撐下，《監(jiān)督條例》中的各個監(jiān)督責任主體的責任就有了保證，即壓實監(jiān)督責任的意圖不會落空。

“制度”，指的是固化監(jiān)督制度，主要是把十八大以來黨內監(jiān)督制度上的突破通過黨內監(jiān)督法規(guī)制度固化下來。綜觀《監(jiān)督條例》，圍繞每個監(jiān)督主體，都有或多或少的制度，一些制度還有一定的新意。例如，“領導干部插手干預重大事項記錄制度”［黨委（黨組），第三章第二十五條］。但最有價值的，還是固化了十八大以來監(jiān)督制度上的突破之處，主要是在紀委“雙重領導”體制上的突破。“落實紀律檢查工作雙重領導體制，執(zhí)紀審查工作以上級紀委領導為主，線索處置和執(zhí)紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?！保ǖ诙鶙l第二款）該具體規(guī)定和十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的內容是完全一致的。通過實行“兩個為主”“同時報告”⑤，顯著提升了自中紀委以下紀檢系統(tǒng)內的垂直程度，等于是提升了省和省以下紀委的獨立性和權威性。

有了這樣的制度保障，《監(jiān)督條例》第二十六條第三款中規(guī)定的“紀委發(fā)現(xiàn)同級黨委主要領導干部的問題，可以直接向上級紀委報告”，就成為可能。其實，在《監(jiān)督條例（試行）》的第八條中就有類似的規(guī)定：“黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題?！贝撕?0多年之所以沒有一個直接報告?zhèn)€案，就說明在關鍵制度部件缺失的情況下，這個制度規(guī)定并未起到預期的作用。

（二）兩大關注點

第一個關注點是同級相互監(jiān)督（第四條）。在我國傳統(tǒng)的監(jiān)督理念中，占主導的是單向監(jiān)督?！侗O(jiān)督條例》中首次使用“相互”監(jiān)督，即“雙向”或“制約”監(jiān)督，屬于監(jiān)督理念上的進步。通過權力制約設計實現(xiàn)權力的有效監(jiān)督，也是一個重要的監(jiān)督手段或途徑。這種理念上的進步是值得肯定的。但是，制約設計同樣需要精細和適當，而不能籠而統(tǒng)之。否則，不但不能通過制約改善權力的監(jiān)督效果，反而有限制或削弱原有監(jiān)督效果的可能。

第二個關注點是外部監(jiān)督之“監(jiān)察機關”。《監(jiān)督條例》中的監(jiān)督機關不是現(xiàn)有的行政監(jiān)察機關，而是新的監(jiān)察機關，也就是即將呼之欲出的國家監(jiān)察機關。

“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督……”（第三十七條）在看到這個規(guī)定的第一時間，很多人肯定會大感疑惑。當然，這個謎底很快就隨著《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》的發(fā)布而揭開了。圍繞新型國家監(jiān)察機關，即監(jiān)察委員會（簡稱監(jiān)察委）的構建，將在國家監(jiān)督體制方面引發(fā)重大的制度突破。最核心的一點是改變監(jiān)察委的隸屬關系，使其直接隸屬于人大。這也將顯著改變我國的憲法制度，即由“一府兩院”調整為“一府一委兩院”。基于決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的通行權力架構來看，這項改革將使我國國家權力結構的合理化程度得以顯著提升。未來的國家監(jiān)察委員會首長（可能稱主任），很可能將由副國級領導出任。正因為如此，把“監(jiān)察機關”排列在政府和司法機關之間，就可以理解了。此次國家監(jiān)察體制的改革，對于“把權力關進制度的籠子”來說意義重大；此外，對于黨內監(jiān)督制度的未來突破來說，也有重要的啟示。

三、破解黨內監(jiān)督難題仍需在關鍵制度上尋求突破

對于三個關鍵詞所代表的《監(jiān)督條例》的三個方面內容進行一下簡要的評論，大體是這樣的：政治決心應當予以高度肯定?！侗O(jiān)督條例》所構建的由多個責任主體組成的監(jiān)督責任體系，還有待進一步完善。短期內，責任主體增多了，按照“人多力量大”的邏輯，黨內權力監(jiān)督效果應當會有所改善。但從長遠來看，全員參與式的監(jiān)督責任體系并不符合專業(yè)分工原則，不僅效率不高，監(jiān)督效果也難以從根本上得到提升。

工業(yè)文明帶給人類的一個最為寶貴的遺產(chǎn)就是勞動分工和專業(yè)化可以大大提高效率、能力與效果。工業(yè)文明之后，人類積累財富的速度大大提高，而且人類的能力也顯著提升，越來越多的超級工程成為現(xiàn)實就是明證。財富積累和工程技術方面如此，權力監(jiān)督也不例外。因此，從長遠看，還是要走監(jiān)督分工或專門監(jiān)督的路子。專責監(jiān)督的機構或人員只要能夠起到應有的作用，權力監(jiān)督問題就可以在很大程度上得以解決，而且效率會很高。背后的道理并不復雜。例如，中國近年在航天、高鐵等領域進步神速，主要是因為專業(yè)企業(yè)、科研團隊的貢獻，而不是憑借人多。相反，1958年大煉鋼鐵運動的規(guī)模是空前的，可是，不僅不能讓中國成為鋼鐵強國，還造成了極大的資源浪費。

中國的工業(yè)化起步較晚。或許正是這個緣故，分工和專業(yè)化理念在中國還是相當弱的。在黨政機關，一個最常見的現(xiàn)象就是：領導干部，特別是主要領導十分辛苦，事無巨細，都得主要領導“一把抓”。與多數(shù)國家相比，中國的領導干部可能屬于最辛苦的了。其中一個主要原因，就是缺乏專業(yè)分工。

如果能夠在政府管理領域普遍地引入勞動分工和專業(yè)化，那效率、能力和效果方面的提升將是十分驚人的。筆者幾年前曾發(fā)表過一個公共管理教學案例，講的是北京市第二中級人民法院針對法院判決案件執(zhí)行難所進行的執(zhí)行機制創(chuàng)新的事件。在這場影響很大的創(chuàng)新活動中，其實唯一改變的地方就是由原來一個法官承包若干個案件——完全沒有任何分工，到執(zhí)行庭成立了幾個專門的機構，有的專門負責窗口工作、有的專門負責執(zhí)行過程的管控工作、有的專門查找財產(chǎn)、有的專門負責實物財產(chǎn)的拍賣等，即引入了一定程度的工作分工。事實上，完整地執(zhí)行一個案件，對很多法官的能力來說，都構成不小的挑戰(zhàn)。而分工之后，工作的復雜性大大降低。改革之后，案件執(zhí)行效率大大提升，而且由于分工所形成的多部門間的制約，使得之前常常發(fā)生的不正之風和腐敗風險也顯著降低。其實，很多政府部門的工作都具有不小的復雜性，也存在較高的腐敗風險，只要引入工作分工，改變將是顯著的。

當前，監(jiān)督制度突破不足，仍是制約有效監(jiān)督執(zhí)政黨權力的主要短板或瓶頸。有鑒于此，將在本文的最后部分，就此提出建議。

監(jiān)督權力的制度可以羅列很多，但關鍵的制度就兩項：一是專責監(jiān)督機構制度；二是民主制度或民主監(jiān)督制度。這兩項制度相互配合、取長補短，才可以把權力關進制度的籠子。人類權力監(jiān)督演進的歷史就說明了這個道理。人類真正把權力關進制度的籠子是近現(xiàn)代以來才有的事情。之所以會發(fā)生這樣的奇跡，主要是在兩個方面實現(xiàn)了飛躍：一是以分權替代集權；二是以民主替代君主。分權替代集權的一個直接結果就是將監(jiān)督權從原有的整體化的權力體系中分離了出來。

就黨內監(jiān)督的實際情況來看，迄今為止，在上述兩個關鍵監(jiān)督制度方面都還存有差距，都需要進行突破。紀委是黨內專責監(jiān)督機關，以紀委為焦點的監(jiān)督制度突破還要繼續(xù)。筆者在相關研究中提出了一個將紀委體制改革到位的建議，就是要使紀委同時具備四大特征，即獨立、權威、廉潔、專業(yè)[2]。黨的十八大以來，相關的制度突破主要體現(xiàn)在獨立性方面，但也還不到位。在確保紀委廉潔方面，也開始有了一些考慮，例如，倡導“信任不能代替監(jiān)督”的理念，成立了紀檢監(jiān)察干部監(jiān)督室，但還遠不能解決有效監(jiān)督紀委、確保紀委廉潔的問題。其他方面的差距就更大。

黨內民主制度仍有待極大的發(fā)展?！稖蕜t》重申“黨內民主是黨的生命”（第七部分），這個論斷當然非常重要。但是，黨內民主能否切實得到發(fā)展，關鍵還是要看黨內民主制度上的突破。具體來說，黨內民主制度包括普通黨員和黨的各級代表大會兩個方面。普通黨員的民主權利，包括“知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權”等（《準則》第七部分）的落實要依靠一系列制度的保障。沒有具體的、實質性的制度突破予以支撐，黨員民主監(jiān)督的作用也就會落空。

黨的各級代表大會的監(jiān)督作用同樣重要。黨代表大會制度如何突破？這些年已經(jīng)有了一些思路，例如，實行黨代表大會常任制，實行黨代表任期制等。如果說還有什么補充的話，那就是應當考慮把黨代表大會分離出來并使其成為黨的唯一領導機關[3]。只有拿出實際制度措施，使上述三項任務得以落實，黨代表大會的監(jiān)督作用才能發(fā)揮出來。其實，正在進行的國家監(jiān)察體制改革試點在國家權力結構層面的突破，對未來黨內監(jiān)督體制改革，尤其是制度上的突破就有很大的啟發(fā)。例如，如何對黨內權力架構進行頂層設計？紀委“雙重領導”體制還應如何突破？方向是比較清楚的。甚至可以說，黨代表大會監(jiān)督在黨內監(jiān)督中處于核心的地位。例如，黨的各級代表大會在監(jiān)督本級黨委和紀委上，就發(fā)揮著不可替代的作用。只有這個監(jiān)督落實了，類似“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”“誰來監(jiān)督中紀委”這樣的邏輯難題就有解了。

注釋：

①前8次黨建主題的中央全會分別是：（1）十一屆五中全會，討論通過《關于黨內政治生活的若干準則》；（2）十一屆六中全會，通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》；（3）十二屆二中全會，通過《中共中央關于整黨的決定》；（4）十三屆六中全會，審議通過《中共中央關于加強黨同人民群眾聯(lián)系的決定》；（5）十四屆四中全會，作出《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》；（6）十五屆六中全會，審議通過《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》；（7）十六屆四中全會，審議通過《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》；（8）十七屆四中全會，審議通過《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》。

②筆者認為，有關“黨內政治生活”的相關內容應該歸于黨的政治建設。在現(xiàn)有的黨的五大建設體系，即思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設中，政治建設并未作為一個獨立的方面，而是融合在相關建設之中。未來應當把政治建設獨立出來。從內容方面看，黨的建設或許應當劃分為政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、廉潔建設等新的五大建設。“反腐倡廉建設”應以“廉潔建設”替代。制度建設主要是手段方面的，而非內容方面的。當然，很多內容方面的建設都需要制度建設予以保障?？紤]到制度建設的重要性，也可以列入黨建規(guī)劃。

③馬克思的一個重大理論貢獻就是揭示了資本剝削工人的秘密，即發(fā)現(xiàn)了“剩余價值”，資本正是通過獲取“剩余價值”而剝削工人的勞動。其實，“剩余”或“剩余價值”是一個普遍現(xiàn)象，并非只在有資本參與的企業(yè)經(jīng)營活動中才存在。這是因為，人類的很多活動都具有不確定性或風險性，這是導致活動結果產(chǎn)生不確定性或“剩余”的根本原因。農(nóng)村生產(chǎn)活動更是一項高不確定性的活動，出現(xiàn)“剩余”不僅是必然的，而且比重還很大。所謂“剩余”，就是與任何事前計劃的、確定的活動結果之間所出現(xiàn)的差額。例如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中，剩余就是與事前計劃的、確定的產(chǎn)量或收成之間的差額。這個“剩余”當然有正也有負。

④具體規(guī)定參見《中華人民共和國道路交通安全法》第七十六條第二款。該法的現(xiàn)行版本是2011年的修訂版。

⑤有不少人把“線索處置和執(zhí)紀審查情況在向同級黨委報告的同時向上級紀委報告”簡稱為“兩報告”。這種簡稱是不準確的。此項規(guī)定的關鍵點體現(xiàn)在“同時”二字上，因此，簡稱為“同時報告”才準確。

[1]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[2]任建明，張君翼.中國反腐敗機構改革研究——基于中國香港和中國內地間的比較[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2016，（1）：1—8.

[3]任建明.決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的制約與協(xié)調——十七大以來的理論與實踐[J].人民論壇（學術前沿），2012，（11上）：52—64.

2016-11-02

任建明，男，北京航空航天大學公共管理學院教授，博士生導師，廉潔研究與教育中心主任，主要從事廉政建設、政府管理與公共組織領導研究。