當(dāng)前地方黨委“一把手”權(quán)力監(jiān)督面臨的困境及其根源分析

□嚴(yán)宗澤，王春璽

（1.北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100101；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100081）

當(dāng)前地方黨委“一把手”權(quán)力監(jiān)督面臨的困境及其根源分析

□嚴(yán)宗澤1，王春璽2

（1.北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100101；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100081）

在全面從嚴(yán)治黨背景下，地方黨委“一把手”監(jiān)督難問題亟待解決。造成“一把手”權(quán)力監(jiān)督難的原因主要有：在黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中地方黨委“一把手”權(quán)力過分集中；在地方黨委決策中“一把手”未嚴(yán)格落實(shí)民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則；對(duì)地方黨委“一把手”的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制很不健全；落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”不力，執(zhí)紀(jì)問責(zé)不嚴(yán)、不緊、不硬；各監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)，難以形成監(jiān)督合力。

黨委“一把手”；權(quán)力監(jiān)督；民主集中制；問責(zé)機(jī)制

中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)（以下簡稱“地方黨委”）分省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)三個(gè)層次?！耙话咽帧笔莻€(gè)形象說法，用習(xí)近平總書記的話說，“主要領(lǐng)導(dǎo)干部也就是一把手”［1］。地方黨委“一把手”實(shí)際指的是地方黨委的“主要領(lǐng)導(dǎo)干部”即黨委書記。黨的十八大以來，黨中央針對(duì)地方黨委“一把手”的特點(diǎn)和職務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不斷完善監(jiān)督制度與問責(zé)機(jī)制，提出了一系列富有創(chuàng)造性的新戰(zhàn)略新舉措。在實(shí)踐中，堅(jiān)持強(qiáng)力反腐，全面加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，取得了階段性成效。正如2017年1月習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)上所說：“腐敗蔓延勢(shì)頭得到有效遏制，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢(shì)已經(jīng)形成”［2］。但也要清醒地意識(shí)到，在一些地方，黨委“一把手”個(gè)人專斷和權(quán)力腐敗問題還比較突出?！皬拇罅堪讣?，領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問題大多發(fā)生在擔(dān)任一把手期間?！保?］當(dāng)前，地方黨委“一把手”權(quán)力監(jiān)督難問題依然嚴(yán)重，也就是人們常說的“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”，或者說“看得見的管不著，管得著的看不見”。筆者認(rèn)為，造成地方黨委“一把手”監(jiān)督難的原因，主要有以下方面：

1 在黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中地方黨委“一把手”權(quán)力過分集中

權(quán)力過分集中是地方黨委“一把手”監(jiān)督難最根本的原因。當(dāng)前中國的權(quán)力結(jié)構(gòu)除了受本國歷史上封建集權(quán)的專制文化的影響之外，還深受前蘇聯(lián)高度集中的權(quán)力模式的影響。在前蘇聯(lián)，斯大林創(chuàng)制并固化了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度重合的“議行監(jiān)合一”權(quán)力結(jié)構(gòu)模式［4］?？梢哉f，蘇共黨內(nèi)“權(quán)力過分集中”的“總病根”，是導(dǎo)致蘇聯(lián)解體的重要原因。但前蘇聯(lián)高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)對(duì)我國的影響卻是深遠(yuǎn)的。改革開放以前，我國的領(lǐng)導(dǎo)體制帶有內(nèi)在結(jié)構(gòu)性矛盾，“形成了一種橫向權(quán)力集中于黨的系統(tǒng)，縱向權(quán)力集中于中央，黨內(nèi)權(quán)力集中于領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)”［5］。改革開放以后，我國逐步建立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但政治體制尤其是黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)體制變化不大。雖然黨中央通過黨政分開、權(quán)力下放等辦法試圖解決“權(quán)力過分集中”問題，但在中央和地方實(shí)施的效果卻大不一樣。中央層面一直在倡導(dǎo)并認(rèn)真執(zhí)行民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則，但在地方層面，不少黨委卻在不斷集權(quán)。當(dāng)前，中國在權(quán)力運(yùn)行實(shí)踐中面臨的最大難題是，地方黨委依然實(shí)行的是“議行監(jiān)合一”領(lǐng)導(dǎo)體制。在一些地方，黨委“一把手”個(gè)人專斷現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，其專斷程度甚至不亞于以前。

在黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，地方黨委“一把手”權(quán)力過分集中的主要表現(xiàn)是：

在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部，“一把手”地位最高、權(quán)力最大。“地方各級(jí)黨委是將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為‘一把手’的一個(gè)人”［6］。換句話說，在地方黨委高度集權(quán)的同時(shí)，“一把手”也高度集權(quán)——將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集于一身。有人戲稱，中國的省委書記、市委書記、縣委書記除了外交、軍事、國防外，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有什么區(qū)別。無論大事小事，在一些地方都由黨委“一把手”說了算。

在決策權(quán)方面，地方黨委“一把手”享有事實(shí)上的“最后拍板權(quán)”。雖然黨的正式制度從未規(guī)定地方黨委“一把手”擁有“最后決定權(quán)”或一票否決權(quán)，但是因?yàn)槿耸聶?quán)、財(cái)權(quán)等權(quán)力高度集中在地方黨委“一把手”手中，加上“一把手”與黨委委員的行政級(jí)別相差懸殊，“一把手”對(duì)黨委副職、委員的提拔、任免具有決定性作用，從而形成“一把手”在黨委內(nèi)處于事實(shí)上的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位。表面上看似一人一票，但在實(shí)際的會(huì)議決策中，最后常常變成了黨委“一把手”的“一錘定音”和個(gè)人獨(dú)斷。有學(xué)者揭露了“一把手”在重大決策中獨(dú)斷專行的種種手法。例如，將大事肢解分步通過，減少阻力，從整體決策上實(shí)現(xiàn)個(gè)人意圖；借個(gè)別醞釀搞各個(gè)擊破；借個(gè)人負(fù)責(zé)將權(quán)力大包大攬；設(shè)計(jì)緊急情況，獨(dú)自決策，瞞天過海；以利益均沾為誘餌打開以權(quán)謀私的方便之門；借尚方寶劍逼人就范；凌駕于組織之上強(qiáng)行決策；在決策會(huì)議上搶先定調(diào)，迫使與會(huì)者保持一致，等等［7］。不管地方黨委“一把手”權(quán)力濫用的手段如何花樣翻新，但大都源于其在決策方面擁有的特殊權(quán)力和地位，這就大大增加了對(duì)地方黨委“一把手”監(jiān)督的難度。

從權(quán)力授予關(guān)系看，地方黨委、紀(jì)委均由地方黨代會(huì)選舉產(chǎn)生。但目前一些地方存在黨代會(huì)、黨委會(huì)“權(quán)力倒置”問題，地方黨委集中了黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而地方黨代會(huì)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)被虛化，紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)被弱化。不僅黨代會(huì)的決策權(quán)被虛化，在黨委內(nèi)部，全委會(huì)的決策權(quán)也難于充分發(fā)揮，許多重大問題經(jīng)常由常委會(huì)作出決定，甚至由“一把手”作出決定。結(jié)果，地方黨委內(nèi)決策權(quán)力關(guān)系變成了“常委會(huì)→全委會(huì)→黨代會(huì)”這樣一種顛倒的授權(quán)鏈條，這是極不正常的現(xiàn)象。

總之，在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成的地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中，“一把手”權(quán)力過分集中，尤其是“決策權(quán)過大而監(jiān)督權(quán)孱弱導(dǎo)致了制約關(guān)系的失衡，使得權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部的相互制約關(guān)系無法實(shí)現(xiàn)，這也是當(dāng)前各種監(jiān)督手段難于有效發(fā)揮作用的主要原因”［8］。

2 在黨委決策中未嚴(yán)格落實(shí)民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則

2.1 在決策實(shí)踐中，一些地方黨委“一把手”將民主集中制片面地理解為只有集中沒有民主

一些地方黨委“一把手”在決策實(shí)踐中，將民主集中制片面地理解為只有集中沒有民主，這種誤解使民主集中制在執(zhí)行中走了樣。其背后的原因在于長期革命戰(zhàn)爭形成的慣性思維，共產(chǎn)黨軍隊(duì)的首長負(fù)責(zé)制及首長的“臨機(jī)處置之權(quán)”影響深遠(yuǎn)，一直被帶到新中國建立之后黨的執(zhí)政活動(dòng)之中?，F(xiàn)在依然有不少“一把手”沒有弄清委員會(huì)制和首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系，常?；煜w領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)的關(guān)系。其實(shí)，在這兩種不同的領(lǐng)導(dǎo)體制中，“一把手”的地位和職能是不一樣的。在委員會(huì)制中，強(qiáng)調(diào)的是黨委集體決策職能，黨委“一把手”和其他委員是平等的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是集體領(lǐng)導(dǎo)，黨委“一把手”本來就不應(yīng)擁有“最后拍板權(quán)”或“最后決定權(quán)”；在行政首長負(fù)責(zé)制中，強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行權(quán)，行政“一把手”與行政副職、其他職員是上下級(jí)關(guān)系，行政“一把手”在執(zhí)行決策的過程中負(fù)首要責(zé)任，有“臨機(jī)處置之權(quán)”。因?yàn)樵S多事情強(qiáng)調(diào)“一把手”負(fù)總責(zé)，使“一把手”實(shí)際上擁有了決策話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)、決定權(quán)。由于權(quán)力過度集中，自由裁量空間大，難以實(shí)施有效監(jiān)督［9］。地方黨委“一把手”還將“集中”美其名曰提高效率的需要，常常忽視了黨內(nèi)民主。曾長期擔(dān)任縣委“一把手”的李克軍認(rèn)為，中國正處于法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，現(xiàn)行的法規(guī)政策往往與基層的實(shí)際情況不符，因此需要縣委書記根據(jù)更加復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行決策和決斷。尤其是當(dāng)很多上級(jí)布置的工作時(shí)間緊迫時(shí)，即使是出于提高工作效率的目的，也需要確定一個(gè)人的權(quán)威。這種情況下，個(gè)人的威力和魅力往往容易被放大［10］。

2.2 在踐行民主集中制時(shí)，一些地方黨委“一把手”沒有嚴(yán)格遵守集體領(lǐng)導(dǎo)的“十六字”決策原則

《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“凡屬重大問題，要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由集體討論、按少數(shù)服從多數(shù)作出決定，不允許用其他形式取代黨委及其常委會(huì)（或黨組）的領(lǐng)導(dǎo)。”［11］然而，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中，由于個(gè)人主義、主觀主義、等級(jí)觀念比較嚴(yán)重，“有的主要負(fù)責(zé)同志強(qiáng)調(diào)自己是領(lǐng)導(dǎo)班子的核心領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)重大問題的決策和重要干部的任免事項(xiàng)，本該召開正式會(huì)議集體討論但根本不召開，或雖提交會(huì)議討論，也只是走過場，習(xí)慣于逢事事先定調(diào)，甚至對(duì)多數(shù)人的意見置之不理，最終按自己的意志決定”［12］。這段分析深諳民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)的精髓，很有道理。的確，如果讓“一把手”說了算、“一言堂”等潛規(guī)則盛行，而以民主集中制為核心的黨內(nèi)民主制度等“明規(guī)則”受到忽視或遭到破壞，就難于有效監(jiān)督地方黨委“一把手”。

筆者認(rèn)為，黨中央必須有一個(gè)核心，那就是中央總書記。但在地方上，黨委“一把手”卻不應(yīng)該是地方黨委的核心。因?yàn)閺臋?quán)力邏輯上看，地方黨委還必須服從上級(jí)黨委和黨中央。地方黨委“一把手”在思想觀念上必須明白：自己是“班長”而不是“家長”；絕不能把自己比作地方上的“總書記”，不準(zhǔn)將個(gè)人的意志凌駕于黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)之上，不準(zhǔn)搞獨(dú)斷專行。必須堅(jiān)持《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》所劃定的三條紅線，即：“堅(jiān)決反對(duì)和防止獨(dú)斷專行或各自為政，堅(jiān)決反對(duì)和防止議而不決、決而不行、行而不實(shí)，堅(jiān)決反對(duì)和防止以黨委集體決策名義集體違規(guī)。”［13］

3 對(duì)地方黨委“一把手”的監(jiān)督機(jī)制與問責(zé)機(jī)制不健全

3.1 黨內(nèi)監(jiān)督制度還不系統(tǒng)不配套，缺乏具體可操作性的剛性制度

權(quán)力是一把雙刃劍，如果對(duì)掌權(quán)者缺乏有效的監(jiān)督問責(zé)，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用?？梢哉f，“監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證”［14］。2015年6月，習(xí)近平總書記在談到反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)時(shí)說，“這些年來，從中央到地方搞了不少制度性規(guī)范，但有的過于原則、缺乏具體的量化標(biāo)準(zhǔn)，形同擺設(shè)；有的相互脫節(jié)、彼此缺乏銜接和協(xié)調(diào)配合，形不成系統(tǒng)化的制度鏈條，產(chǎn)生不了綜合效應(yīng)；有的過于籠統(tǒng)、彈性空間大，牛欄關(guān)貓”［15］。黨內(nèi)的一些監(jiān)督制度也是如此，還缺乏系統(tǒng)完備、銜接配套的制度鏈條，缺乏量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏剛性約束。黨的十八屆六中全會(huì)通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，但在中央層面還沒有專門出臺(tái)加強(qiáng)地方黨委“一把手”監(jiān)督的制度。

3.2 對(duì)地方黨委“一把手”的問責(zé)機(jī)制不健全

改革開放以后，中國共產(chǎn)黨對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任的認(rèn)識(shí)，經(jīng)歷了從關(guān)注“行政責(zé)任”到關(guān)注“政治責(zé)任”的發(fā)展歷程。所謂政治責(zé)任，是“政治官員制定符合民意的公共政策或推動(dòng)符合民意的公共政策執(zhí)行的職責(zé)，以及沒有履行好相關(guān)職責(zé)時(shí)受的譴責(zé)和制裁。前者是積極意義的政治責(zé)任，后者是消極意義的政治責(zé)任?！保?6］這里的政治官員，即選舉或上級(jí)任命產(chǎn)生的官員，主要是指黨政官員。但總體上看，各地對(duì)行政首長進(jìn)行問責(zé)的多，卻很少對(duì)各級(jí)黨委“一把手”進(jìn)行問責(zé)。在政治領(lǐng)域有一個(gè)鐵則，有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對(duì)等。地方“一把手”權(quán)力最大，如果出現(xiàn)濫用權(quán)力、權(quán)力腐敗，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。現(xiàn)有問責(zé)規(guī)定對(duì)地方黨委“一把手”重大決策失誤和權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗聚焦不夠。

3.3 缺乏公開透明的地方黨委決策機(jī)制程序和全程監(jiān)控機(jī)制，信息不對(duì)稱

一是缺乏科學(xué)的地方黨委決策程序、決策流程圖。一些地方黨委對(duì)于哪些事項(xiàng)提交會(huì)議決策、誰來議事決策、什么時(shí)候提交會(huì)議議事決策等問題，沒有作出明確的規(guī)定，常帶有很大的隨意性；同時(shí)，黨委對(duì)于會(huì)前準(zhǔn)備、會(huì)議召開、會(huì)議決定、會(huì)后跟蹤、會(huì)議監(jiān)督等流程，也缺乏具體的規(guī)定。二是地方黨委權(quán)力運(yùn)行仍然不夠公開、透明，留有死角，給“一把手”留下了暗箱操作的足夠空間。三是各監(jiān)督主體還很難掌握地方黨委“一把手”的相關(guān)情況。地方黨委“一把手”的行為，“特別是個(gè)人生活圈、社交圈的行為知情范圍有限，隱秘性強(qiáng)，加之被監(jiān)督對(duì)象規(guī)避監(jiān)督，使得監(jiān)督難以到位。對(duì)各類監(jiān)督的信息收集、運(yùn)用、反饋的渠道不暢，監(jiān)督資源沒有充分利用，也影響廣大人民群眾參與監(jiān)督的熱情。”［17］

4 落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”不力，執(zhí)紀(jì)問責(zé)不嚴(yán)、不緊、不硬

4.1 地方黨委主體責(zé)任缺失

當(dāng)前，落實(shí)主體責(zé)任“口號(hào)喊在黨委，工作還在紀(jì)委”的現(xiàn)象仍比較普遍。有的地方黨委只抓權(quán)力，不抓監(jiān)督，當(dāng)“甩手掌柜”，干部一出事就把責(zé)任推給紀(jì)委；“有的黨委對(duì)主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不清、落實(shí)不力，有的沒有把黨風(fēng)廉政建設(shè)當(dāng)作分內(nèi)之事，每年開個(gè)會(huì)、講個(gè)話，或簽個(gè)責(zé)任書就萬事大吉了；有的對(duì)錯(cuò)誤思想和作風(fēng)放棄了批評(píng)和斗爭，搞無原則的一團(tuán)和氣，疏于教育，疏于管理和監(jiān)督，放任一些黨員干部滑向腐敗深淵；還有的干部只表態(tài)、不行動(dòng)，說一套、做一套，甚至帶頭搞腐敗，帶壞了隊(duì)伍，帶壞了風(fēng)氣。”［18］正是一些地方黨委忘記了自身應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督難于湊效。

4.2 地方紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任缺位

上級(jí)紀(jì)委對(duì)地方黨委“一把手”監(jiān)督缺位、失職、瀆職表現(xiàn)在：上級(jí)紀(jì)委對(duì)黨風(fēng)廉政方面的問題該發(fā)現(xiàn)沒有發(fā)現(xiàn)就是失職，發(fā)現(xiàn)問題不報(bào)告、不處理就是瀆職。本來紀(jì)委的專門職責(zé)就是開展執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和查辦腐敗案件，結(jié)果卻很少有同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告腐敗問題，說明監(jiān)督責(zé)任嚴(yán)重缺位。正如習(xí)近平總書記所說，“對(duì)地方紀(jì)委來說，同級(jí)監(jiān)督忌諱也不少，這些年發(fā)生的一把手腐敗問題，很少有同級(jí)紀(jì)委主動(dòng)報(bào)告的”［19］。當(dāng)前，一些地方紀(jì)委抱著“鴕鳥心態(tài)”，唯恐得罪人、丟選票。有的地方出現(xiàn)系統(tǒng)性、塌方式腐敗，與紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任嚴(yán)重缺失有很大關(guān)系。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年1月到2016年11月，全國因履行監(jiān)督責(zé)任不到位被問責(zé)的紀(jì)檢干部有4800多人，其中有紀(jì)委書記、紀(jì)檢組長3100多名［20］。當(dāng)然，紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任缺位背后的深層原因，則是當(dāng)前的紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制與機(jī)制還存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題。

4.3 管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟，執(zhí)紀(jì)問責(zé)不嚴(yán)、不緊、不硬

紀(jì)律和規(guī)矩沒有解決好，或者制度失之于寬，出現(xiàn)牛欄關(guān)貓，產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”；或者執(zhí)行失之于松、軟，導(dǎo)致紀(jì)律和規(guī)矩形同虛設(shè)，成為“橡皮泥”“稻草人”。習(xí)近平總書記在十八屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上指出：“長期以來，黨內(nèi)存在的一個(gè)突出問題，就是不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、抵制監(jiān)督等現(xiàn)象不同程度存在，監(jiān)督下級(jí)怕丟‘選票’，監(jiān)督同級(jí)怕傷‘和氣’，監(jiān)督上級(jí)怕穿‘小鞋’。”［21］這實(shí)際上就是黨內(nèi)監(jiān)督主體自覺性不足，主要體現(xiàn)為黨內(nèi)監(jiān)督主體的“監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)、監(jiān)督能力不足，對(duì)于黨內(nèi)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來說就是缺乏獨(dú)立自主性和權(quán)威性”［22］。一方面，有的上級(jí)黨委對(duì)下級(jí)“一把手”要求不嚴(yán)，信任多，而監(jiān)督太少?！坝械娜司头词≌f，省委領(lǐng)導(dǎo)對(duì)地市一把手多是給政策，多是鼓勵(lì)，而少有嚴(yán)格要求，少有監(jiān)督。”“這就造成一把手權(quán)力失控?！保?3］有的上級(jí)黨委原則性不強(qiáng)，對(duì)歪風(fēng)邪氣不抵制不斗爭，一味遮丑護(hù)短，甚至為違紀(jì)違法者說情開脫；有的對(duì)黨委“一把手”問責(zé)“雷聲大雨點(diǎn)小”，執(zhí)紀(jì)不動(dòng)真格，搞下不為例，當(dāng)老好人。另一方面，有的同級(jí)黨委和下級(jí)根本不敢監(jiān)督黨委“一把手”。在地方黨委常委會(huì)，正是“由于事實(shí)上存在權(quán)力關(guān)系不平等，特別是普通常委與書記之間權(quán)力關(guān)系不平等，因此也難以形成有效的互相監(jiān)督”［24］。無論是在地方黨委全委會(huì)還是常委會(huì)，由于“一把手”與黨委委員、常委的權(quán)威落差太大，加上一些黨委委員或常委存在不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、怕得罪人等問題，都使對(duì)地方黨委“一把手”的監(jiān)督難于奏效。至于下級(jí)，由于干部提名權(quán)大都掌握在地方黨委“一把手”手中，更不敢監(jiān)督黨委“一把手”。

5 各監(jiān)督主體各自為戰(zhàn)難以形成監(jiān)督黨委“一把手”合力

從監(jiān)督的整體功能發(fā)揮上看，由于各個(gè)監(jiān)督主體單打獨(dú)斗，缺少必要的協(xié)作監(jiān)督機(jī)制，影響了對(duì)地方黨委“一把手”監(jiān)督的整體效能。“各級(jí)黨組織、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事部門、巡視機(jī)構(gòu)等黨內(nèi)監(jiān)督主體與人大、政協(xié)、審計(jì)、財(cái)政、司法部門等黨外監(jiān)督主體的職責(zé)，既交叉重疊又沒有全面覆蓋，既有時(shí)相互推諉又有時(shí)相互脫節(jié)，弱化了監(jiān)督力度，影響了監(jiān)督整體合力的發(fā)揮。”［25］也就是說，各級(jí)黨委、人大、紀(jì)委、監(jiān)察部門、法院、檢察院等黨內(nèi)外的監(jiān)督職能沒有得到有效整合，還缺乏集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

從對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督主體的重視程度來看，人們更加重視上級(jí)黨委的巡視監(jiān)督（或巡察監(jiān)督）以及上級(jí)紀(jì)委的派駐監(jiān)督，相對(duì)忽略了地方黨代會(huì)、黨委全委會(huì)、紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委常委會(huì)尤其是“一把手”的監(jiān)督。以中央巡視組、省級(jí)巡視組為例，上級(jí)黨委的巡視監(jiān)督雖然對(duì)下級(jí)黨委“一把手”決策失誤、權(quán)力腐敗具有震懾遏制作用，但各級(jí)巡視組畢竟不可能常駐在被巡視單位。而且當(dāng)前出現(xiàn)了對(duì)中央巡視組過度依賴的現(xiàn)象，導(dǎo)致其他監(jiān)督主體既缺乏監(jiān)督的動(dòng)力，也缺乏創(chuàng)新監(jiān)督方法的動(dòng)力。因此，非常有必要加強(qiáng)對(duì)基層黨委“一把手”的巡察。這是因?yàn)椋醒雽用娴难惨暪ぷ餍Ч黠@，但在基層還沒有完全鋪開或者力度仍然不夠。其實(shí)問題更多在基層，就像老百姓說的“老虎離得太遠(yuǎn)，蒼蠅碰頭打臉”［26］。在我國，未實(shí)行黨代會(huì)常任制的地方占絕大多數(shù)，地方黨代會(huì)以及黨代表難于發(fā)揮對(duì)黨委“一把手”的監(jiān)督作用。每個(gè)普通黨員對(duì)地方黨委“一把手”的監(jiān)督雖然廣泛，但卻無力監(jiān)督、無法監(jiān)督。普通黨員履行監(jiān)督職責(zé)，常常是對(duì)地方黨委“一把手”提出批評(píng)意見，或者據(jù)實(shí)檢舉揭發(fā)其錯(cuò)誤、劣跡，往往對(duì)“一把手”形成威懾，因而很容易遭致打擊報(bào)復(fù)，這就大大影響了黨員行使監(jiān)督權(quán)利的積極性?？傊邳h內(nèi)監(jiān)督中，“黨員監(jiān)督部分失效，實(shí)質(zhì)是黨員權(quán)利的保障問題；黨代會(huì)監(jiān)督部分缺位，實(shí)質(zhì)是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制問題；紀(jì)委監(jiān)督部分失衡，實(shí)質(zhì)是權(quán)力的合理分解問題；班子內(nèi)部監(jiān)督部分失常，實(shí)質(zhì)是集體領(lǐng)導(dǎo)原則的落實(shí)問題”［27］。此外，在黨外監(jiān)督中，還缺乏公開的、廣泛的群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。雖然在實(shí)踐中群眾監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、輿論監(jiān)督與巡視監(jiān)督等其他形式的監(jiān)督有一定的結(jié)合，但這種結(jié)合還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

深入分析地方黨委“一把手”監(jiān)督難的根源是加強(qiáng)對(duì)地方黨委“一把手”權(quán)力監(jiān)督的重要基礎(chǔ)。如何規(guī)范地方黨委“一把手”權(quán)力運(yùn)行？主要有兩種思路：一種是制約權(quán)力，一種是監(jiān)督權(quán)力。2014年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上指出：“要強(qiáng)化制約，科學(xué)配置權(quán)力，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。要強(qiáng)化監(jiān)督，著力改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是‘一把手’行使權(quán)力的監(jiān)督”［28］。這就為加強(qiáng)地方黨委“一把手”權(quán)力制約監(jiān)督指明了方向：一是“優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)”［29］以制約權(quán)力；二是加強(qiáng)對(duì)地方黨委“一把手”權(quán)力運(yùn)行全過程的監(jiān)督［30］。

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［20］電視專題片《打鐵還需自身硬》下篇《以擔(dān)當(dāng)詮釋忠誠》［EB/OL］.http://v.ccdi.gov.cn/2017/01/05/VID EhrbubG7BVaN5s4prH4c1170105.shtml.

［21］習(xí)近平.在黨的十八屆六中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話［J］.求是，2017（1）.

［22］文豐安.黨內(nèi)監(jiān)督科學(xué)化的困境及途徑探究［J］.理論探討，2015（1）:120－124.

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［27］佟靜.健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制之我見［J］.新視野，2010（2）:55－56.

［28］習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭［J］.中國監(jiān)察，2014（2）:4－6.

［29］王春璽.對(duì)改革和完善地方黨的領(lǐng)導(dǎo)體制的幾點(diǎn)思考［J］.理論探討，2015（1）:107－111.

［30］王春璽.在健全機(jī)制中加強(qiáng)對(duì)黨委“一把手”的監(jiān)督［J］.中國特色社會(huì)主義研究，2014（6）:97－100.

責(zé)任編輯趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.05.017

D523.4

A

1004-0544（2017）05-0094-05

國家社科基金重大項(xiàng)目（15ZDA004）；北京市社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（16KDA007）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目（14JD710057）。

嚴(yán)宗澤（1969－），女，江蘇淞江人，北京聯(lián)合大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授；王春璽（1969－），男，湖北枝江人，政治學(xué)博士，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授，“楚天學(xué)者計(jì)劃”特聘教授。