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    石屏縣牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛原因及建議

    2017-03-06 13:54:11李健
    現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技 2017年1期
    關(guān)鍵詞:建議現(xiàn)狀

    李健

    摘要 以石屏縣牛街鎮(zhèn)為研究對象,深入調(diào)查研究其土地承包當(dāng)中存在的問題,進而對問題原因進行深入分析,并提出相應(yīng)的建議,以期為緩解或解決傳統(tǒng)農(nóng)村土地承包中存在的問題提供有力幫助,為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)提供借鑒。

    關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地承包;經(jīng)營糾紛;調(diào)解仲裁;現(xiàn)狀;建議;云南石屏;牛街鎮(zhèn)

    中圖分類號 F321.1;D925.7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739(2017)01-0294-02

    傳統(tǒng)的土地承包是一種在一輪承包基礎(chǔ)上進行延包的形式,經(jīng)過多年的實踐總結(jié),其中存在很多問題。首先,大部分地方土地承包制度體系不完善,存在檔案不全、關(guān)系不穩(wěn)定、四至不清、利益遺留問題難以解決等諸多問題。其次,由于沒有完備的制度體系保障,隨著時間的推移、人口流動,以及土地價值的變動,導(dǎo)致土地糾紛問題不斷增多。當(dāng)前農(nóng)村社會管理中,最突出的問題是土地矛盾和糾紛問題。土地問題處理不好,損害的是農(nóng)民利益,傷害的是農(nóng)民的感情,影響的是黨和政府形象。為此,本文進行詳細分析,并提出相應(yīng)建議。

    1 牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營的基本情況及原因

    1.1 基本情況

    1.1.1 家庭承包經(jīng)營面積與實際面積不一致。牛街鎮(zhèn)共有11個村委會,123個自然村,158個村民小組,農(nóng)戶9 746戶,人口30 895人,家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶數(shù)6 425戶。家庭承包經(jīng)營耕地2 828.8 hm2,國土二調(diào)公布的最新面積為8 609.55 hm2,家庭承包經(jīng)營面積與實際面積相差很大。

    1.1.2 土地承包流轉(zhuǎn)面積加大,涉及農(nóng)戶數(shù)增多。2010年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積135.87 hm2,涉及農(nóng)戶數(shù)246 戶,人口718人。2011年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積167.2 hm2,涉及農(nóng)戶數(shù)369戶,人口1 056人。2012年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積227.2 hm2,涉及農(nóng)戶數(shù)429戶,人口1 201人。2013年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積2 73.87 hm2,涉及農(nóng)戶數(shù)629戶,人口2 066人。2014年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積353.87 hm2,涉及農(nóng)戶數(shù)749戶,人口2 098人。2015年牛街鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)面積453.87 hm2,涉及農(nóng)戶數(shù)939戶,人口2 629人[1-2]。

    1.1.3 糾紛數(shù)量多,增長趨勢明顯。隨著時間推移、人口變化、土地升值,許多被棄耕、撂荒的土地開始有人爭相耕種,農(nóng)村土地承包糾紛數(shù)量日益增加。以牛街鎮(zhèn)為例,牛街鎮(zhèn)2010年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛19件,2011年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛23件,2012年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛29件,2013年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛33件,2014年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛36件,2015年調(diào)處農(nóng)村土地承包糾紛42件,農(nóng)村土地承包糾紛數(shù)量呈逐年大幅上升的趨勢。

    1.2 原因分析

    導(dǎo)致以上情況的原因可歸納為以下3點:一是土地承包合同內(nèi)容不規(guī)范糾紛,第二輪土地承包過程中,由于時間要求緊、任務(wù)重,個別工作人員工作不認真,部分土地承包合同四至界限不清,合同面積不實。有的同一塊承包土地重復(fù)登記入2份承包合同;二是土地流轉(zhuǎn)合同約定不明,糾紛農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中,未以合同形式對權(quán)力義務(wù)關(guān)系加以約束,多以口頭承諾形式進行商定,為后續(xù)土地承包中發(fā)生糾紛埋下了隱患;三是接邊地區(qū)糾紛,牛街鎮(zhèn)東鄰建水縣青龍鎮(zhèn)、官廳鎮(zhèn),南與紅河縣隔江相望,西與玉溪地區(qū)元江縣僅一河之隔,北與本縣的異龍、壩心鎮(zhèn)接壤,國土面積611.2 km2。但在接邊具體界定方面,由于沒有明確的證書或圖紙,接邊很難明確劃分,加之存在諸多歷史遺留問題,很難順利化解矛盾[3-4]。

    2 當(dāng)前農(nóng)村土地承包矛盾與糾紛情況

    土地承包當(dāng)中存在的矛盾糾紛多種多樣,主要包括如下幾個方面。

    2.1 合同效力糾紛

    合同形式不規(guī)范、存在重大漏洞,不合法或無效等,都隱藏著糾紛隱患,一旦發(fā)生,調(diào)解難度較大。

    2.2 合同履行及侵權(quán)糾紛

    如未按合同規(guī)定強行解除土地承包合同,或利用職權(quán)變更等強迫原承包人放棄土地承包等。

    2.3 承包地征收補償糾紛

    隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進,大量的農(nóng)戶土地被征收,由于土地已經(jīng)過承包,所以在土地征收補償利益分配方面常常涉及多方面的利益沖突,一旦發(fā)生很難調(diào)解處理。

    2.4 承包權(quán)繼承矛盾糾紛

    此類矛盾糾紛多發(fā)于家庭、家族之間,如兄弟姐妹爭奪父母生前的土地承包權(quán)、公婆與喪偶兒媳之前爭奪死者生前的土地承包權(quán),也涉及在父母死亡后,其子女要求解除父母生前與他人簽訂的土地承包合同等。

    2.5 接邊土地糾紛

    接邊地區(qū)的森林和土地等自然資源相互穿插,邊界分界不清,加上歷史遺留問題,從而成為土地糾紛的頻發(fā)區(qū)域。

    2.6 歷史遺留問題

    如因拖欠農(nóng)業(yè)稅、提留統(tǒng)籌而被收回至今又無地可發(fā)包的問題;一部分村民多地、另一部分少地,村組織機動地多年發(fā)包而引發(fā)的土地矛盾與糾紛;因地界不清或歷史原因引發(fā)的土地糾紛等。

    3 糾紛原因分析

    3.1 相關(guān)法律不完善

    由于我國在農(nóng)村土地承包相關(guān)法律規(guī)定過于原則,有的條款規(guī)定不具、不明確,實施起來具有一定困難。加之相關(guān)法律法規(guī)頒布不久,有待在實踐中檢驗,并且相關(guān)配套的司法解釋較少,面對非常復(fù)雜的土地承包糾紛案件很難加以解釋、約束,調(diào)解和仲裁工作非常困難。

    3.2 農(nóng)民維權(quán)意識不強

    由于農(nóng)民的文化水平普遍不高,在糾紛發(fā)生時不能選擇合適的維權(quán)形式,不能及時向相關(guān)部門反映,使部分農(nóng)村土地承包的矛盾與糾紛不能得到及時解決。有的農(nóng)村土地承包矛盾與糾紛,過了十幾年才向相關(guān)部門反映,加大了調(diào)解和仲裁工作的難度。

    3.3 農(nóng)村土地二輪承包合同不規(guī)范

    由于農(nóng)村土地二輪延包工作時間緊、任務(wù)重,多數(shù)地塊沒有實地丈量,只是在一輪承包的基礎(chǔ)上進行延包。二輪承包合同內(nèi)容不具體、不明確、不完善。多數(shù)地塊的面積不實、四至界限不清。此外,合同不規(guī)范,缺乏重要條款、要素,有的合同只有簡單的地塊名稱,連最基本的總面積、承包期限都沒有,由于約定條款不明,一旦發(fā)生糾紛,雙方就會各執(zhí)一詞。

    3.4 農(nóng)戶間相互流轉(zhuǎn)土地、對外轉(zhuǎn)包土地未簽訂書面合同

    農(nóng)戶間土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)戶對外轉(zhuǎn)包土地時,基本上不簽訂書面合同,只是雙方口頭協(xié)定,發(fā)生糾紛時,雙方難以說清,會以沒有合同為由進行反悔。

    3.5 “四荒地”不按法律規(guī)定的程序發(fā)包

    根據(jù)法律規(guī)定對外承包土地等重要事項需經(jīng)過民主議定程序,應(yīng)當(dāng)在村民代表2/3以上對決議同意的前提下,并經(jīng)當(dāng)?shù)卣鷾史娇赏瓿?。但實際落實起來難度非常大,村民大會、代表大會很難召開,更提不上民主決議。因此,很多農(nóng)村土地承包并沒有按照法律規(guī)定進行,甚者只是有幾個主要村干部決定后便對外承包。

    3.6 土地調(diào)整未嚴格執(zhí)行政策規(guī)定

    由于村干部自身能力有限且素質(zhì)不高,在工作中不按照政策規(guī)定辦事,存在分配不公平、辦事偏倚等問題。此外,更有少數(shù)村干部濫用職權(quán)鉗制農(nóng)民,直接或間接進行受賄、索賄行為,或違規(guī)暗箱操作,為關(guān)系人輸送利益、幫助。

    3.7 土地承包過程中存在歧視女性思想

    在農(nóng)村土地承包具體實施工作中,存在歧視女性的老舊思想,損害或剝奪婦女應(yīng)有的承包權(quán)力?!掇r(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定,在宅基地、口糧田、責(zé)任田的劃分過程中,男女權(quán)力平等。但具體執(zhí)行過程中存在明顯不公平情況,比如剝奪離異婦女、出嫁女性的土地承包經(jīng)營權(quán)。

    4 建議

    4.1 盡快出臺相應(yīng)法規(guī)

    建議有關(guān)部門盡快根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》出臺適合當(dāng)?shù)氐牡胤椒ㄒ?guī),根據(jù)具體情況制定更有針對性的實施意見或?qū)嵤┘殑t,以便提供更完備的法律依據(jù),為妥善解決土地承包糾紛做準備,切實提高可操作性。

    4.2 加強教育投資力度

    不斷提升農(nóng)民的自身文化素養(yǎng),加強法律法規(guī)宣教,通過開展一系列的培訓(xùn)活動、科普活動等切實將農(nóng)業(yè)教育融入到本地經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中。

    4.3 引導(dǎo)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

    政府要加強農(nóng)村勞動力市場體系建設(shè),引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序地流動。對缺地或無地農(nóng)民優(yōu)先進行非農(nóng)崗位技能培訓(xùn),不斷提升他們的工作技能和文化素養(yǎng),將其輸送到更多的非農(nóng)崗位中去,提升家庭的整體收入。發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè),加快小城鎮(zhèn)建設(shè),為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和無地農(nóng)民創(chuàng)造大量就業(yè)崗位。

    4.4 建立健全的指導(dǎo)監(jiān)督管理體系

    上級政府應(yīng)當(dāng)積極探索并制定對村委會工作的監(jiān)督機制,尤其在土地承包方面應(yīng)當(dāng)做到全程監(jiān)督,切實做到以村民的利益為重,切實維護他們的根本權(quán)益。此外,規(guī)范土地合同樣本,明確合同責(zé)任范圍、細化合同條款,盡量保證合同的專業(yè)性、合法性。

    4.5 開展確權(quán)登記頒證工作

    把承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書全面落實到戶,把土地承包關(guān)系用法律的、憑證的形式固定下來,強化承包農(nóng)戶的市場主體地位和家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位,為保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定提供強有力的制度保障。

    4.6 充分利用傳統(tǒng)民間糾紛解決機制

    自古以來,德高望重的人通常具備重要的地位或較強的影響力。因此,在糾紛調(diào)解過程中充當(dāng)著重要角色,他們出面通常能夠使矛盾化解、糾紛平息。因此,應(yīng)當(dāng)有效利用這種民間特有的糾紛解決機制,為當(dāng)今社會治理提供重要手段。

    4.7 尊重并注重經(jīng)村民討論認可的村規(guī)民約,充分利用當(dāng)?shù)孛褡迕袼孜幕Y源

    積極探索社會治理模式建設(shè),由以往政府管理改為村民積極參與,充分發(fā)揮信息治理模式的先進性、有效性。在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮村規(guī)民約的作用,實現(xiàn)地方民主自治與法制之間的有效銜接,切實處理好國家與鄉(xiāng)村之間的關(guān)系,最終實現(xiàn)農(nóng)村社會治理的健康發(fā)展、實現(xiàn)基層群眾自治與政府治理的良性互動。

    4.8 建立接邊地區(qū)聯(lián)防、聯(lián)調(diào)、聯(lián)誼、聯(lián)創(chuàng)工作制度

    建立和完善接邊地區(qū)縣鄉(xiāng)村各級聯(lián)席會議、聯(lián)排聯(lián)調(diào)、聯(lián)防聯(lián)治、聯(lián)誼聯(lián)創(chuàng)等工作機制,不斷提高邊界地區(qū)矛盾糾紛聯(lián)防聯(lián)治工作水平,實現(xiàn)接邊地區(qū)經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展。

    5 結(jié)語

    農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”問題是近年來黨和政府關(guān)注的熱點和焦點問題,也是關(guān)乎國計民生和社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。在農(nóng)村土地承包合同的訂立、履行、變更和解除過程中,政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主動能動性,明確各方義務(wù)與權(quán)力,切實保障村民依法行使參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。為維護農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營合法權(quán)益、完善土地承包關(guān)系、維護農(nóng)民的最根本利益保駕護航。

    6 參考文獻

    [1] 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法[A/OL].[2016-11-10].http://www.lawlib.com/law/law_view.asp?id=41400.

    [2] 李正華.土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作中存在的問題及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2013(4):342-343.

    [3] 陶懷穎.積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作[J].農(nóng)村經(jīng)營管理,2012(1):10-12.

    [4] 鄭琪.開展土地糾紛調(diào)解仲裁 切實保障農(nóng)民合法權(quán)益[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技,2011(6):12.

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