基于阻斷貧困代際傳遞的社會救助政策改革

□孫遠(yuǎn)太

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州 450001）

基于阻斷貧困代際傳遞的社會救助政策改革

□孫遠(yuǎn)太

（鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院，河南鄭州 450001）

“貧二代”概念的流行反映了我國社會轉(zhuǎn)型中存在著貧困代際傳遞現(xiàn)象。城市居民的貧困代際傳遞機(jī)制包括結(jié)構(gòu)機(jī)制和文化機(jī)制，且呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)機(jī)制向文化機(jī)制轉(zhuǎn)化的特征。基于貧困代際傳遞現(xiàn)象反思我國社會救助政策，當(dāng)前社會救助政策的目標(biāo)定位側(cè)重于當(dāng)代貧困而忽視貧困代際傳遞問題，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)缺陷導(dǎo)致無法阻斷貧困代際傳遞，內(nèi)容體系無助于有效干預(yù)貧困代際傳遞。阻斷貧困代際傳遞，就要從社會救助政策的目標(biāo)定位、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容體系等方面進(jìn)行改革，提升社會救助治理能力。

貧二代；貧困代際傳遞；社會救助；政策改革

1 問題的提出

貧困代際傳遞就是指貧困以及導(dǎo)致貧困的相關(guān)條件和因素，在家庭內(nèi)部由父輩傳遞給子女，使子女在成年后重復(fù)父輩的境遇——繼承父輩的貧困這樣一種惡性循環(huán)［1］。2006年網(wǎng)上流行一個(gè)帖子《我奮斗了18年才和你坐在一起喝咖啡》，道出了底層青年向上流動的艱難。后來這個(gè)帖子的續(xù)篇《我奮斗了18年還是不能和你一起喝咖啡》出現(xiàn)，體現(xiàn)了社會階層日益固化的背景下，底層青年向上流動的無奈。隨著“貧二代”概念在社會生活中流行，貧困代際傳遞問題得到關(guān)注，逐步由社會問題轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)問題。

在我國社會轉(zhuǎn)型過程中，原有的以階層再生產(chǎn)為主要特征的相對關(guān)系模式在制度轉(zhuǎn)型過程中被持續(xù)地再生產(chǎn)出來［2］，階層再生產(chǎn)成為客觀社會事實(shí)。階層再生產(chǎn)包括優(yōu)勢階層的再生產(chǎn)與弱勢階層的再生產(chǎn)，弱勢階層的再生產(chǎn)就是貧困的代際傳遞過程。關(guān)于貧困代際傳遞，研究者分析了貧困代際傳遞的影響因素，并提出了治理之策，但這些研究多基于農(nóng)村的貧困代際傳遞。在為數(shù)不多的關(guān)于城市貧困代際傳遞的研究中，研究者或從社會流動視角［3］、或從教育投入和子女營養(yǎng)［4］、或從貧困代際傳遞的多面向特征［5］展開分析，但缺少對城市貧困代際傳遞獨(dú)特性的揭示。本研究首先分析城市貧困代際傳遞的雙重機(jī)制——結(jié)構(gòu)機(jī)制和文化機(jī)制，并基于貧困代際傳遞反思現(xiàn)有社會救助政策，在此基礎(chǔ)上提出社會救助政策改革建議。

2 現(xiàn)階段城市貧困代際傳遞的雙重機(jī)制

關(guān)于貧困研究形成了結(jié)構(gòu)路徑和文化路徑的對壘［6］24。造成貧困的結(jié)構(gòu)因素和文化因素是一種相伴生的關(guān)系。結(jié)構(gòu)因素如果離開文化的內(nèi)化，則難以對貧困群體的行為產(chǎn)生影響；文化因素如果離開結(jié)構(gòu)的規(guī)定，則難以理解價(jià)值觀的差異性?！叭魏谓Y(jié)構(gòu)取向的制度解釋里一定會包括文化因素；而文化取向的貧困文化解釋又或多或少有制度的約束因素?！保?］真正全面地理解和解釋貧困現(xiàn)象，就要把結(jié)構(gòu)路徑和文化路徑結(jié)合起來，建立一種綜合性的分析路徑。具體到貧困代際傳遞過程，既定的結(jié)構(gòu)性因素造成了父輩的貧困狀態(tài)或者底層地位，他們會形成與此地位相適應(yīng)的生存文化。這種以資源的不足為特征的社會地位和以受支配為特征的文化觀念會影響到他們的子代身上，進(jìn)而發(fā)生貧困代際傳遞。

2.1 貧困代際傳遞的結(jié)構(gòu)機(jī)制

貧困代際傳遞本質(zhì)是一種地位再生產(chǎn)，是父輩的地位代際傳遞到子代。社會地位屬于結(jié)構(gòu)性因素，不同的個(gè)體由于在社會結(jié)構(gòu)中所處的位置不同，因而所占有的資源也有差異性。在階層再生產(chǎn)中父輩將優(yōu)勢地位傳遞給子代。問題的另一方面當(dāng)然是，處于劣勢地位的父輩也將其傳遞給子代，實(shí)現(xiàn)底層地位的再生產(chǎn)。貧困代際傳遞與優(yōu)勢再生產(chǎn)是階層再生產(chǎn)一個(gè)問題的兩個(gè)方面。城市貧困代際傳遞在既定的結(jié)構(gòu)約束下進(jìn)行，結(jié)構(gòu)性因素對貧困代際傳遞形成限制條件?，F(xiàn)階段我國城市貧困代際傳遞的結(jié)構(gòu)機(jī)制包括戶籍制度排斥、教育過程排斥和二元勞動力市場排斥。

從封閉性社會到開放性社會的轉(zhuǎn)型之中，戶籍制度的束縛并沒有得到有效破解。除了一些通過升學(xué)和隨遷等渠道獲得城市戶籍的個(gè)體外，那些從農(nóng)村流動到城市就業(yè)和生活的務(wù)工人員，依然被貼上“農(nóng)民工”這一非農(nóng)非工、亦農(nóng)亦工的標(biāo)簽。農(nóng)民工的身份具有代際傳遞性，他們的子代難以擺脫成為“新生代農(nóng)民工”的宿命。一些基于戶籍才能享有的基本公共服務(wù)，包括對貧困群體的社會救助，把農(nóng)民工群體排斥在外。盡管國家在推動戶籍制度改革，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋，但“農(nóng)民工”這一符號固化了他們的身份，相應(yīng)的制度安排都是圍繞戶籍制度，使得貧困代際傳遞得以延續(xù)。

在教育發(fā)展和教育擴(kuò)張的過程中，城鄉(xiāng)居民所受教育程度在普遍提高，但這并沒有滿足社會公眾對教育公平的期待。這是因?yàn)椤坝捎谒邮芙逃膶W(xué)校在教育經(jīng)費(fèi)、教學(xué)設(shè)施、師資配備等多方面的差異所導(dǎo)致的即使是具有相同文化程度的人，他們的文憑的‘含金量’也會有所不同，而這種不同正在成為中國社會階層再生產(chǎn)的重要機(jī)制之一?！保?］政府正致力于消除區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和校際之間的宏觀教育資源差異，但不同家庭之間的微觀教育資源差異依然是制造教育不平等的因素。那些中產(chǎn)家庭憑借家庭經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，讓子女參加培訓(xùn)班、請家教老師，甚至運(yùn)用金錢力量參與“擇?！薄＿@些都以雄厚的經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，貧困家庭只能望而興嘆，被迫接受教育不公的現(xiàn)實(shí)，在教育過程中被過早地淘汰或“自我淘汰”。

根據(jù)經(jīng)典的二元勞動力市場理論，勞動力市場分為一級市場和二級市場。“一級市場的工資水平較高，就業(yè)穩(wěn)定，工作環(huán)境良好并擁有被提升的機(jī)會，而二級市場只能提供較低的工資、不穩(wěn)定的就業(yè)和較差的工作條件，并且沒有被提升的機(jī)會。”［9］因?yàn)閯趧恿κ袌龅亩院徒厝徊煌母偁?，一級勞動力市場工作環(huán)境明顯優(yōu)于二級市場，其有較高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求。二級勞動力市場上大多屬于教育程度較低、勞動技能不高的城市底層群體以及外來農(nóng)民工群體。他們被分配到二級勞動力市場后，要忍受較低的工資、不穩(wěn)定的就業(yè)以及較差的工作條件，上升流動的機(jī)會有限。他們的后代在就業(yè)過程中，受限于人力資本和社會資本狀況，被繼續(xù)分流到二級勞動力市場的可能性高于其他群體。

2.2 貧困代際傳遞的文化機(jī)制

城市貧困代際傳遞往往與文化再生產(chǎn)相關(guān)聯(lián)，家庭文化的差異導(dǎo)致地位不平等，這主要體現(xiàn)在貧困家庭子女的教育過程。在現(xiàn)代工業(yè)社會，教育作為一種自致性因素對于職業(yè)地位獲得的影響日益顯著，似乎消除了家庭背景這一先賦性因素的影響，呈現(xiàn)出平等化趨勢。殊不知教育本身在消除不平等的同時(shí)，也可能在制造著新的不平等。教育過程中家庭投入除了經(jīng)濟(jì)資本的差異外，在家庭教養(yǎng)模式、家校合作關(guān)系以及家庭教育期望方面也存在差異。

家庭教育子女過程可以分為協(xié)作培養(yǎng)和自然成長兩種模式。［10］2協(xié)作培養(yǎng)當(dāng)然是中產(chǎn)家庭所采用的方式，而自然成長一般為工人家庭和貧困家庭的教育方式。家庭結(jié)構(gòu)的核心化以及父母雙方的工作參與，造成子女的隔代培養(yǎng)現(xiàn)象，代際間的親子互動有降低的趨勢。但中產(chǎn)家庭父母會更多的與子女之間圍繞成長問題互動，父母陪伴孩子上輔導(dǎo)班，參與一些親子游戲，陪伴孩子周末游玩。那些貧困家庭為生計(jì)而奔波，往往會疏于對子女的教育，對孩子放任不管。

家校關(guān)系的差異主要體現(xiàn)在教育過程中不同家庭投入時(shí)間和精力的差異。中產(chǎn)家庭的家長們會重視家校合作關(guān)系，關(guān)注子女在學(xué)校的信息，會與同樣是中產(chǎn)的同事談?wù)撟优逃龁栴}。貧困家庭的家長則把子女教育視為學(xué)校的事情，他們?nèi)鄙倬S護(hù)家校關(guān)系的動力和能力，而更放任子女在學(xué)校的表現(xiàn)。缺少了家長的有效參與，貧困家庭的子女們只能更依賴自己的勤奮和努力而取得學(xué)業(yè)成功，他們實(shí)現(xiàn)地位向上突破的可能性遠(yuǎn)小于中產(chǎn)家庭的子女。

不同的家庭在子女教育期望方面也存在差異，而不同教育期望會導(dǎo)致不同教育結(jié)果?！皞€(gè)人教育期望可以作為家庭優(yōu)勢社會經(jīng)濟(jì)地位再生產(chǎn)的一種工具，實(shí)現(xiàn)代際優(yōu)勢地位的傳遞?！保?1］家庭教育期望之所以成為地位再生產(chǎn)的工具，是因?yàn)榈匚桓叩募彝ゲ粌H教育期望較高，他們還能夠?yàn)樽优峁┯嘘P(guān)學(xué)校生活和學(xué)習(xí)的信息，進(jìn)而激勵(lì)子女產(chǎn)生較高的教育期望。子女在較高期望的驅(qū)使下，個(gè)人在學(xué)習(xí)過程中會付出更多努力，因而獲得較高教育機(jī)會也越大。反之，貧困家庭缺少較高的教育期望，或有較高教育期望卻缺少條件支持，因而對子女的教育過程無法產(chǎn)生激勵(lì)作用，淪為教育過程的“失敗者”。

2.3 貧困代際傳遞結(jié)構(gòu)機(jī)制向文化機(jī)制的轉(zhuǎn)化

在社會與個(gè)體的關(guān)聯(lián)之中，文化是重要的一環(huán)或者機(jī)制。當(dāng)社會結(jié)構(gòu)對個(gè)體行動發(fā)揮作用的時(shí)候，經(jīng)歷了一個(gè)社會結(jié)構(gòu)內(nèi)化的過程?！半m然結(jié)構(gòu)性規(guī)定是體制外貧困發(fā)生的根源，但外在的結(jié)構(gòu)規(guī)定完全有可能轉(zhuǎn)化為內(nèi)在的文化規(guī)定，從而生產(chǎn)一種群體性的貧困亞文化，導(dǎo)致貧困的不斷再生產(chǎn)?！保?2］由此可見，貧困代際傳遞的結(jié)構(gòu)機(jī)制向文化機(jī)制轉(zhuǎn)化，城市貧困群體在社會適應(yīng)中把結(jié)構(gòu)因素逐步內(nèi)化為文化規(guī)范。

當(dāng)結(jié)構(gòu)性因素造就出既定的貧困之后，貧困往往成為一種內(nèi)化的價(jià)值觀，一種持續(xù)性的或較為長期的文化現(xiàn)象。城市貧困代際傳遞的基本邏輯是：父輩社會地位低——家庭文化資本少——子代教育程度低——子代職業(yè)地位低——子代陷入貧困。貧困群體的父輩一般從事體力勞動，教育程度處于初中及以下，由此導(dǎo)致的結(jié)果是家庭文化資源缺乏、家庭文化氛圍較差和家庭教育期望較低，其子代在無法得到家庭積累文化資本的情況下，只能依靠學(xué)校重新獲取文化資本，進(jìn)而在學(xué)業(yè)競爭中處于不利地位，在教育競爭中過早地被淘汰或分流。子代較低的教育程度使其在有限的人力資本狀況下，在勞動力市場上就業(yè)能力繼續(xù)處于不利地位，或者進(jìn)入正規(guī)就業(yè)而在其后經(jīng)歷下崗失業(yè)，或者直接被分流到不穩(wěn)定的二級勞動力市場，子代的職業(yè)地位繼續(xù)處于較低的位置，限制了其勞動報(bào)酬的獲取，在收入較低的狀況下陷入貧困地位。

在整個(gè)貧困代際傳遞的過程中，文化機(jī)制是連接社會結(jié)構(gòu)和個(gè)體地位的一個(gè)環(huán)節(jié)，正因?yàn)槲幕瘷C(jī)制的介入，貧困代際傳遞也趨于隱蔽化，在表面公平公正的情況下實(shí)現(xiàn)了底層地位的代際傳遞。貧困群體在適應(yīng)各自社會地位的過程中，也形成了文化認(rèn)知方面的差異。“窮人由于長期生活在貧困之中，從而形成了一套特定的生活方式、行為規(guī)范、價(jià)值觀念體系等，一旦此種‘亞文化’形成，就會對周圍人特別是后代產(chǎn)生影響，從而導(dǎo)致代際傳遞?！保?3］盡管貧困群體認(rèn)為通過努力可以改變命運(yùn)，但他們對改變自身地位的信心低于非貧困群體。貧困群體面臨的結(jié)構(gòu)性規(guī)定和日常生活經(jīng)歷，讓他們逐漸形成與地位相適應(yīng)的貧困價(jià)值觀。

3 基于貧困代際傳遞的社會救助政策反思

貧困代際傳遞是我國轉(zhuǎn)型社會的一種客觀社會現(xiàn)象，其由結(jié)構(gòu)和文化雙重機(jī)制共同制造?；谪毨ТH傳遞反思社會救助政策，我國社會救助政策在治理貧困代際傳遞方面尚缺乏有效的措施。

3.1 目標(biāo)定位側(cè)重于當(dāng)代貧困而忽視貧困代際傳遞問題

我國城市沒有專門的貧困治理政策，相關(guān)政策散見于以社會救助為核心的政策體系中。1999年頒布實(shí)施的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。這項(xiàng)政策面向的是城市居民的收入問題，能提供的是基本物質(zhì)幫助，其遵循保障城市居民基本生活的原則。2014年頒布實(shí)施的《社會救助暫行辦法》，綜合了最低生活保障政策實(shí)施以后開展的教育救助、醫(yī)療救助、住房救助、就業(yè)救助等方面，成為社會救助政策的集大成者。但《社會救助暫行辦法》中明確提出，社會救助政策的目標(biāo)定位是“保障公民的基本生活”。

社會救助政策從生活救助逐步轉(zhuǎn)向綜合救助，但面向的依然是貧困者自身生活問題。盡管《社會救助暫行辦法》考慮到貧困家庭在義務(wù)教育階段和非義務(wù)階段的學(xué)業(yè)問題，但除此以外就沒有對貧困者的子代問題作出專項(xiàng)規(guī)定。發(fā)達(dá)國家的社會救助經(jīng)驗(yàn)顯示，“在救助對象的選定上，不僅僅考慮現(xiàn)時(shí)收入的問題，而且為了避免出現(xiàn)貧窮的代際傳遞，非常注重對貧窮兒童的健康和教育的救助”［14］。盡管我國已經(jīng)開始在一些地方探索適度普惠型兒童福利制度，面向包括貧困家庭在內(nèi)的困境家庭兒童等群體，但該制度尚處于試點(diǎn)階段。2013年民政部選擇江蘇省昆山市、浙江省海寧市、河南省洛寧縣、廣東省深圳市等地開展試點(diǎn)，2014年第二批試點(diǎn)共46個(gè)市（縣、區(qū)），政策的覆蓋面依然有限。

3.2 實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)缺陷導(dǎo)致無法阻斷貧困代際傳遞

當(dāng)前我國社會救助政策的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)一般是基于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)而定的。我國的最低生活實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)既包括最低生活保障對象的資格標(biāo)準(zhǔn)，也包括最低生活保障待遇的給付標(biāo)準(zhǔn)。資格標(biāo)準(zhǔn)決定著誰能得到救助，也就是社會救助對象確定問題；給付標(biāo)準(zhǔn)決定著救助水平，即能得到多少救助。我國最低生活保障的資格標(biāo)準(zhǔn)與給付標(biāo)準(zhǔn)是相關(guān)聯(lián)的，居民收入水平低于給付標(biāo)準(zhǔn)的才享有社會救助資格。

關(guān)于資格標(biāo)準(zhǔn)，社會救助依據(jù)戶籍所在地救助的原則，申請者向“戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請”。這樣就把龐大的流動人口群體，尤其是農(nóng)民工群體排斥在外?！斑@忽視了農(nóng)民工的特殊性，把農(nóng)民工群體排斥在救助范圍之外，損害了農(nóng)民工的救助權(quán)益?！保?5］陷入生存困境的農(nóng)民工經(jīng)常面對求助無門的局面，不利于農(nóng)民工群體阻斷貧困代際傳遞。

關(guān)于給付標(biāo)準(zhǔn)，即現(xiàn)實(shí)生活中的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。不少學(xué)者在評估城市最低生活保障政策時(shí)都提出要警惕“低保依賴”或“福利依賴”問題。姑且不論依賴現(xiàn)象是否存在，單從保障標(biāo)準(zhǔn)上看，我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過低不利于貧困家庭擺脫困難。根據(jù)民政部公布的數(shù)據(jù)，2015年全國城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是451元，僅占全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的17.35%，占全國城鎮(zhèn)居民可支配收入中位數(shù)的18.52%。相比之下，發(fā)達(dá)國家一般采用居民收入中位數(shù)的50%為貧困線標(biāo)準(zhǔn)，我國的最低生活保障給付標(biāo)準(zhǔn)處于較低水平。

最低生活保障的給付標(biāo)準(zhǔn)過低，對于維持貧困家庭的生存問題尚且困難，更別提家庭資產(chǎn)積累和投資下一代的人力資本。目前的城市社會救助政策屬于收入維持型的，更多側(cè)重于解決救助對象的溫飽問題，在幫助對象走出貧困方面是無力的。給付標(biāo)準(zhǔn)過低致使某些家庭很難在短時(shí)間內(nèi)擺脫貧困狀態(tài)，陷入長期貧困的可能性增加，這種狀態(tài)也很有可能傳遞到子女身上。最低生活保障給付標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮不同家庭社會救助需求的差異性，如符合最低生活保障條件的單親家庭、學(xué)齡兒童家庭，不同種類的家庭執(zhí)行一種給付標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致社會救助阻斷貧困代際傳遞的效果甚微。

3.3 內(nèi)容體系無助于有效干預(yù)貧困代際傳遞

在內(nèi)容體系上，我國社會救助政策走出了一條由生活救助逐步走向綜合救助的道路，但相關(guān)的政策設(shè)計(jì)都是疊加在最低生活保障資格之上，而且其救助內(nèi)容存在重資金救助輕服務(wù)救助。

最低生活保障資格是享受教育救助、醫(yī)療救助、住房救助和就業(yè)救助的基本條件。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，城市居民陷入貧困的原因復(fù)雜多樣，如因教致貧、因病致貧、因?yàn)?zāi)致貧、因失業(yè)致貧，等等。在一些情況下，他們無法通過最低生活保障資格所需的收入審查和財(cái)產(chǎn)審查。如作為與貧困代際傳遞最直接相關(guān)的教育救助，《社會救助暫行辦法》規(guī)定：國家對在義務(wù)教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，給予教育救助；對在高中教育（含中等職業(yè)教育）、普通高等教育階段就學(xué)的最低生活保障家庭成員、特困供養(yǎng)人員，根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)教育救助。無論是義務(wù)教育階段救助，還是非義務(wù)教育階段救助，最低生活保障資格、特困人員資格是獲得救助的前提條件。對于旨在提高發(fā)展能力的就業(yè)救助也存在同樣情況。就業(yè)救助的享受資格為最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員。這樣就把作為貧困邊緣的低收入家庭等一批潛在的貧困群體排斥在外，由于缺少有效的政策干預(yù)這部分家庭陷入貧困代際傳遞的風(fēng)險(xiǎn)也會增加。

社會救助政策重資金救助輕服務(wù)救助尤其體現(xiàn)在教育救助和就業(yè)救助方面。教育救助的形式根據(jù)不同教育階段需求，采取減免相關(guān)費(fèi)用、發(fā)放助學(xué)金、給予生活補(bǔ)助、安排勤工助學(xué)等方式實(shí)施，保障教育救助對象基本學(xué)習(xí)、生活需求。就業(yè)救助的形式為貸款貼息、社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等。針對社會救助對象提供的社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)，則因社會工作組織和人才發(fā)展滯后供給嚴(yán)重不足。

4 基于貧困代際傳遞的社會救助政策改革路徑

貧困代際傳遞在我國城市居民中是客觀存在的，現(xiàn)有社會救助政策對于遏制貧困代際傳遞無特殊關(guān)注，因而治理效力不夠。貧困代際傳遞對于個(gè)體發(fā)展和社會運(yùn)行都有負(fù)面影響，消除這種現(xiàn)象是社會公平正義的表現(xiàn)。因此，基于貧困代際傳遞的結(jié)構(gòu)機(jī)制和文化機(jī)制，在新階段要通過拓寬目標(biāo)定位、健全實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和完善內(nèi)容體系等措施對社會救助政策進(jìn)行改革。

4.1 拓寬社會救助政策的目標(biāo)定位

目標(biāo)定位是社會救助政策的核心問題，直接決定社會救助政策的發(fā)展方向，也影響到社會救助政策的實(shí)施績效。社會救助政策在選擇型與普惠型、消極型與積極型、生存型與發(fā)展型之間進(jìn)行目標(biāo)定位。除此以外，社會救助政策還應(yīng)在側(cè)重于當(dāng)代貧困，還是側(cè)重于代際貧困間作出選擇。在貧困代際傳遞的今天，社會救助政策不應(yīng)只關(guān)注當(dāng)前的貧困現(xiàn)象，而應(yīng)積極關(guān)注貧困的“代際轉(zhuǎn)移”問題，明確把阻斷貧困代際傳遞作為社會救助政策目標(biāo)之一。社會救助政策目標(biāo)定位的拓寬，一是要重點(diǎn)關(guān)注有未成年子女的貧困及貧困邊緣家庭；二是要關(guān)注困境兒童的社會救助問題。

把阻斷貧困代際傳遞作為社會救助的目標(biāo)，就要對有未成年子女的貧困及貧困邊緣家庭實(shí)施差異化救助。具體而言，對于在學(xué)的未成年子女要施以補(bǔ)償教育政策，消除教育過程中的不平等現(xiàn)象，推動他們更好地適應(yīng)學(xué)校生活，以教育公平阻斷貧困代際傳遞。對于走向就業(yè)的貧困及貧困邊緣家庭子女，要做好就業(yè)幫扶工作，消除基于非能力的就業(yè)排斥，推動他們?nèi)谌肷鐣睿瑤退麄兺瓿蓮膶W(xué)校到工作的轉(zhuǎn)換過程。

對于困境兒童實(shí)施積極的福利政策，避免貧困代際傳遞。困境兒童包含事實(shí)上家庭貧困的兒童，這部分兒童是貧困代際傳遞的重要群體?！拔覀冊陉P(guān)注傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)事后彌補(bǔ)與再分配的兒童福利機(jī)制的同時(shí)，更應(yīng)關(guān)注問題兒童的預(yù)防及上游干預(yù)福利策略，從社會風(fēng)險(xiǎn)防范的視角提供福利與服務(wù)?！保?6］從阻斷貧困代際傳遞目標(biāo)出發(fā)，針對困境兒童出臺專門的社會救助政策，為困境兒童家庭提供包括多層次津貼、專業(yè)社工服務(wù)及社區(qū)支持性服務(wù)在內(nèi)的綜合救助體系。

4.2 健全社會救助政策的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)

社會救助政策的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的健全，一是要放寬社會救助政策的資格標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)民工群體納入進(jìn)來，提高社會救助的覆蓋率；二是要逐步提高社會救助政策的給付標(biāo)準(zhǔn)，建立正常的調(diào)整機(jī)制，讓貧困群體共享改革發(fā)展成果。

目前戶籍制度改革已經(jīng)為解決農(nóng)民工社會救助群體提供了有利條件。2014年頒布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》規(guī)定，取消非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，實(shí)施居住證制度。以連續(xù)居住年限和參加社會保險(xiǎn)年限等為條件，持有居住證的人口逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊纳鐣戎?、社會福利等?quán)利。因此，政府應(yīng)及時(shí)修改《社會救助暫行辦法》中的社會救助向“戶籍所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請”，改為向“居住所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處提出書面申請”，讓廣大農(nóng)民工群體在困難時(shí)在城市有資格申請社會救助。

逐步提高社會救助政策的給付標(biāo)準(zhǔn)是保障和改善民生的表現(xiàn)，是社會政策托底思維的具體實(shí)現(xiàn)。社會救助政策的給付標(biāo)準(zhǔn)即最低生活保障給付標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)要逐步由現(xiàn)行的生計(jì)核算過渡到采用相對標(biāo)準(zhǔn)，即用人均收入或收入中位值的一定比例來作為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，以便能夠使最低生活保障給付標(biāo)準(zhǔn)跟上人均收入的提高幅度。提高最低生活保障給付標(biāo)準(zhǔn)要納入“十三五”期間社會救助發(fā)展的目標(biāo)，在2020年全面建成小康社會時(shí)平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該至少達(dá)到人均收入（或收入中位數(shù)）的30%以上。社會救助經(jīng)費(fèi)由中央政府和地方政府共同負(fù)擔(dān)，中央政府制定全國統(tǒng)一的社會救助給付標(biāo)準(zhǔn)，作為底線標(biāo)準(zhǔn)，地方政府根據(jù)各地實(shí)際情況向上調(diào)整。對于有18歲及以下的貧困及貧困邊緣家庭，由中央財(cái)政支付貧困家庭“教育特別補(bǔ)助金”，用于這些家庭養(yǎng)育子女的補(bǔ)助性支出。“教育特別補(bǔ)助金”按照最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍發(fā)放，地方政府可適當(dāng)加以補(bǔ)助。

4.3 完善社會救助政策的內(nèi)容體系

社會救助政策的內(nèi)容體系完善，一是要實(shí)施分類救助，區(qū)分最低生活保障救助對象和其他救助對象；二是要發(fā)展社會救助服務(wù)，構(gòu)建貧困家庭社會救助服務(wù)體系。

針對目前在最低生活保障資格上過度疊加的現(xiàn)象，要從居民最低生活保障對象中，甄別出不同類別的社會救助對象，收集不同的社會救助需求，采取分類救助的方式。根據(jù)貧困及貧困邊緣家庭所面臨的實(shí)際情況劃分不同的類別，按照困難類別的不同提供精準(zhǔn)化的救助。為此，要推動從單面向的家庭最低生活保障救助走向綜合的社會支持救助，即最低生活保障救助+貧困家庭分類救助，在目標(biāo)定位上要從原來的“收入（財(cái)產(chǎn)）定位”走向“收入（財(cái)產(chǎn)）定位+類別定位+需求定位”［17］。

社會救助是一個(gè)包括資金救助和服務(wù)救助的綜合體系。社會救助服務(wù)特別強(qiáng)調(diào)發(fā)展的理念，塑造貧困者的發(fā)展能力。在實(shí)施社會救助服務(wù)中，秉持整體性干預(yù)的理念，在保障社會救助對象基本生活的前提下，綜合開展現(xiàn)金實(shí)物和社會救助服務(wù)在內(nèi)的多種方式的救助，尤其要引入專業(yè)社會工作提供社會救助服務(wù)。社會救助服務(wù)包括社會融入、能力提升和心理疏導(dǎo)等。通過以社會融入為核心的社會救助，促進(jìn)貧困家庭與非貧困家庭交流互動，形成必要的社會支持網(wǎng)絡(luò)，達(dá)到提高社會支持水平的目的。通過以能力提升為核心的社會救助，對有未成年子女的貧困及貧困邊緣家庭實(shí)施以課業(yè)輔導(dǎo)、技能培訓(xùn)和成長支持等手段的幫扶計(jì)劃，達(dá)到提升人的發(fā)展能力的目的；對于貧困家庭中有勞動能力而處于失業(yè)狀態(tài)的成員，積極提供包括勞動技能、就業(yè)能力和金融知識在內(nèi)的教育培訓(xùn)，使社會救助對象人力資本水平提升，達(dá)到家庭資產(chǎn)積累的目的。通過以“助人自助”的心理疏導(dǎo)為核心的社會救助，幫助社會救助提升戰(zhàn)勝困難、走出困境的信心，達(dá)到緩解貧困代際傳遞的目的。

［1］王瑾.破解中國貧困代際傳遞的路徑探析［J］.社會主義研究，2008（1）.

［2］李路路.制度轉(zhuǎn)型與分層結(jié)構(gòu)的變遷—階層相對關(guān)系模式的“雙重再生產(chǎn)”［J］.中國社會科學(xué)，2002（6）.

［3］畢瑨，高靈芝.城市貧困代際傳遞的影響因素分析—基于社會流動理論的視角［J］.甘肅社會科學(xué)，2009（2）.

［4］林閩鋼.緩解城市貧困家庭代際傳遞的政策體系［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2013（3）.

［5］祝建華.城市貧困家庭貧困代際傳遞的影響因素及政策干預(yù)［J］.團(tuán)結(jié)，2014（3）.

［6］William Julius Wilson.More than Just Race:Being Black and Poor in the Inner City［M］.W.W.Norton &Company，2010.

［7］周怡.貧困研究：文化路徑和結(jié)構(gòu)路徑的對壘［J］.社會學(xué)研究，2002（2）.

［8］王威海，顧源.中國城鄉(xiāng)居民的中學(xué)教育分流與職業(yè)地位獲得［J］.社會學(xué)研究，2012（4）.

［9］章元，高漢.城市二元勞動力市場對農(nóng)民工的戶籍與地域歧視［J］.中國人口科學(xué)，2011（5）.

［10］安妮特·拉魯.不平等的童年［M］.張旭譯.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

［11］王甫勤，時(shí)怡雯.家庭背景、教育期望與大學(xué)教育獲得—基于上海市調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證研究［J］.社會，2014（1）.

［12］徐琴.城市體制外貧困社群的生產(chǎn)與再生產(chǎn)［J］.江海學(xué)刊，2006（5）.

［13］胡聯(lián)等.貧困的形成機(jī)理：一個(gè)分析框架的探討［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2012（2）.

［14］冀慧珍.可持續(xù)生計(jì)理念下的社會救助政策改革［J］.中國行政管理，2012（1）.

［15］謝勇才，王茂福.《社會救助暫行辦法》實(shí)施的局限性及其完善［J］.中州學(xué)刊，2016（3）.

［16］滿小歐，王作寶.從“傳統(tǒng)福利”到“積極福利”：我國困境兒童家庭支持福利體系構(gòu)建研究［J］.東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2016（2）.

［17］林閩鋼.緩解城市貧困家庭代際傳遞的政策體系［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（3）.

責(zé)任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.01.022

C913.7

A

1004-0544（2017）01-0141-06

中國博士后科學(xué)基金第59批面上資助項(xiàng)目（2016M 590688）；河南省高等學(xué)校青年骨干教師培養(yǎng)計(jì)劃項(xiàng)目（2015GGJS-171）。

孫遠(yuǎn)太（1982-），男，河南濮陽人，管理學(xué)博士，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師。