海域資源市場化配置問題及制度完善淺談

陳培雄，李欣曈，周鑫，相慧

（國家海洋局第二海洋研究所 杭州市 310012）

海域資源市場化配置問題及制度完善淺談

陳培雄，李欣曈，周鑫，相慧

（國家海洋局第二海洋研究所 杭州市 310012）

海域使用權(quán)招拍掛制度是將海域使用權(quán)作為一種特殊商品，采用市場化的運(yùn)作模式，達(dá)到資源合理配置的目的。海域資源市場化配置的起步較晚，市場化配置制度體系還不夠成熟，在實(shí)施“招拍掛”制度時(shí)出現(xiàn)了一些問題。本文著重分析了海域資源特點(diǎn)和海域資源市場化配置過程中面臨的主要問題，并提出完善海域資源市場化配置制度的建議。

海域資源；市場化；出讓；招拍掛

海洋是人類生存和發(fā)展的基本環(huán)境和重要資源，是世界各國進(jìn)入全球經(jīng)濟(jì)體系的重要橋梁。浩瀚的海洋蘊(yùn)藏著極其豐富的資源，具有巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，為人類發(fā)展提供了廣闊空間。隨著陸域資源的日益緊缺，許多國家都將觸角盡力向海洋延伸，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)已成為各國中長期戰(zhàn)略的重要組成部分。我國也非常重視對海洋資源的開發(fā)與保護(hù)，黨的十八大報(bào)告明確提出“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”。海域資源作為國家基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，稀缺性十分突出，但海域空間資源利用粗放、圍填海用海過快過熱、岸線資源利用水平低下、海域市場化出讓不夠完善等問題仍然十分突出。因此，急需強(qiáng)化海域使用效率和效益的綜合管理，特別是通過健全海域資源市場化配置配套制度，發(fā)揮海域使用金對海域資源配置的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，本文針對這一問題進(jìn)行了分析研究。

1 海域資源市場化配置的特點(diǎn)

海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌（招拍掛）是海域資源市場化配置的主要手段，是借鑒市場配置資源的方式，在政府宏觀調(diào)控下，依據(jù)法律法規(guī)，經(jīng)過科學(xué)合理的程序，運(yùn)用價(jià)格調(diào)節(jié)方法，通過市場競爭方式來配置海域資源的行為。相對于行政審批而言，有利于優(yōu)化海域資源配置，有效預(yù)防權(quán)力尋租，促進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展。開展海域使用權(quán)市場化運(yùn)作能有效引導(dǎo)和鼓勵(lì)有投資實(shí)力的用海主體加大投入，進(jìn)行規(guī)?；_發(fā)，能進(jìn)一步加快海洋生產(chǎn)力要素的優(yōu)化組合，提高海洋開發(fā)規(guī)模和層次，同時(shí)，有利于化解用海矛盾，特別是多人申領(lǐng)同一海域使用權(quán)的矛盾，通過公開競價(jià)確認(rèn)海域使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)國有資源的最大增值與公平、公正[2]。由于海域的開發(fā)活動起步較遲，尤其是海域的市場化出讓是近年剛開始實(shí)施的行為，海域資源的市場化出讓借鑒了土地市場的經(jīng)驗(yàn)，但是由于海域具有流動性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)和海域管理的復(fù)雜性特征，海域的市場化出讓具有自身的特征。

1.1 海域的流動性和系統(tǒng)性

海域因水體的流動性，致使用海海域與周邊海域具有系統(tǒng)聯(lián)動性，這種系統(tǒng)性包括水動力、生態(tài)和環(huán)境系統(tǒng)的一體性。由于水動力的原因，海域的資源開發(fā)不像土地一樣影響較為固定，其開發(fā)會通過水體的流動（比如懸浮物擴(kuò)散）而對周邊海域形成影響。因此，在海域資源出讓過程中就不像土地的出讓那么單一，只需要考慮土地開發(fā)過程中直接占用資源的補(bǔ)償問題，而需要考慮海域開發(fā)過程中整體性、系統(tǒng)性的因素，比如：在海域開發(fā)過程中除了考慮海域開發(fā)直接造成的生態(tài)、環(huán)境、資源影響量，還需要考慮由此衍生的間接影響，如圍填海懸浮物擴(kuò)散對周邊生態(tài)環(huán)境體系的破壞，施工期間可能發(fā)生的溢油影響的模擬，以及風(fēng)險(xiǎn)防控措施和海域生態(tài)資源的間接補(bǔ)償?shù)?。此外，由于海洋的流動性特征會對?xiàng)目施工、運(yùn)營期帶來不同的影響，平面布置方案和施工工藝也會對周邊其它海域產(chǎn)生不同的影響結(jié)果，因此海域的資源市場化配置過程比土地要復(fù)雜，影響因子也更多。

1.2 海域市場化價(jià)值屬性評價(jià)的復(fù)雜性

首先，海域市場化價(jià)值屬性的評價(jià)復(fù)雜性體現(xiàn)在影響因素的多元性，海域評價(jià)主要因素是海域的用海產(chǎn)業(yè)類型和分類、用海的方式、用海的區(qū)位等級條件。海域資源的開發(fā)中，同一用海類型可能有不同的用海方式，同一用海方式也會有不同的用海類型，而海域的分類總共有9個(gè)一級類和30個(gè)二級類，用海方式則有5個(gè)一級類和20個(gè)二級類[3]。無論從產(chǎn)業(yè)類型還是其用海類型、方式來說，海域的資源價(jià)值界定都是十分復(fù)雜的。其次，由于海域資源的價(jià)值評估目前市場以及相應(yīng)的配套措施尚未完善，海域資源價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程也需提高，增加了海域價(jià)值屬性評價(jià)工作中的技術(shù)難度和可變性。

2 海域資源市場化配置目前存在的不足

2.1 海域“招拍掛制度”的配套不夠完善

目前在一些地區(qū)海域資源配置的市場化工作已經(jīng)開始實(shí)施，涉海項(xiàng)目的“招拍掛”亦持續(xù)推進(jìn)，但配套的文件和規(guī)范等制度不夠完善，導(dǎo)致海域資源市場化的過程中一些文件、規(guī)范依然沿用“審批制”的思路。以海域使用論證為例，在審批制度下，海域論證的對象比較明確，主體已經(jīng)立項(xiàng)，業(yè)主也已經(jīng)確定。在海域論證過程中項(xiàng)目工程的平面布置、施工方案、填海項(xiàng)目的土石方平衡等量化指標(biāo)都是關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)，同時(shí)對項(xiàng)目的用海必要性、面積合理性都比較重視。但在海域的“招拍掛”出讓過程，出讓人（一般為政府）將一部分確定屬性（包括出讓海域的界址、面積、用海類型、用海方式、年限、出讓方式、海域使用條件、產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)要求等）的海域進(jìn)行出讓時(shí)，海域的受讓人是未知的，海域出讓后的平面布置和施工的相關(guān)方案也有待明確。但是由于目前海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則是在“審批制”的背景下編制的，需確定出讓海域的界址、面積、用海類型、用海方式、年限、出讓方式、海域使用條件、產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)要求、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等即出讓的海域，卻側(cè)重論證立項(xiàng)后具體實(shí)施階段的一些重點(diǎn)，如面積合理性、工程概況（包括工程結(jié)構(gòu)斷面、剖面圖）以及施工方案等，這給海域論證從業(yè)人員帶來了一些困惑。

另外，“招拍掛”出讓海域?qū)儆诤Ｓ蛸Y源的市場化配置，勢必要求對海域資源進(jìn)行價(jià)格上的評估。目前全國層面的《海域評估技術(shù)導(dǎo)則》已經(jīng)實(shí)施，對海域價(jià)格的評估方法、原則等都做了細(xì)致的規(guī)定。但是，目前的評估指引中有些是針對海域在二級市場的出讓中編制的，對于海域一級市場的配置考慮的偏少，比如在成本法核算中，海域評估將工程可行性研究報(bào)告也納入到專題費(fèi)成本核算中，但在“招拍掛”制度出讓下，工程可行性研究應(yīng)是出讓結(jié)束立項(xiàng)階段方才實(shí)施的專題，這就是以“審批制”獲取海域使用權(quán)與“招拍掛制”獲取海域使用權(quán)在專題實(shí)施階段的不同，應(yīng)給予重視。

總之，當(dāng)前海域資源市場化的配置，需要海洋管理部門不僅在制度的創(chuàng)新上有所突破，同時(shí)也需要抓緊完善“招拍掛”制度，海域出讓所需專題的配套完善，對于一些海域出讓涉及的專題綱要應(yīng)給予進(jìn)一步的修改，要去“審批”重“出讓”的思路，才能扎實(shí)通過市場化的手段，推進(jìn)海域使用權(quán)資源市場化的實(shí)施。

2.2 海域資源市場化配置推進(jìn)與其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)不夠

海域資源的市場化配置即海域的“招拍掛”出讓過程較為復(fù)雜，涉及的部門也比較多，如發(fā)改、港航、海事、環(huán)保以及水利、規(guī)劃、土地等等部門。以浙江省海域使用管理?xiàng)l例為例，其中第二十四條規(guī)定：海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌完成后，由縣（市、區(qū)）海洋主管部門與中標(biāo)人或者買受人簽訂海域使用權(quán)出讓合同。填海項(xiàng)目的海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣、掛牌完成后，由縣（市、區(qū)）海洋主管部門和設(shè)區(qū)的市、縣（市）國土資源主管部門與中標(biāo)人或者買受人簽訂海域使用權(quán)（國有土地使用權(quán)）出讓合同。同時(shí)第三十六條規(guī)定：通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式取得海域使用權(quán)的填海項(xiàng)目，填海形成土地后，海域使用權(quán)人可以憑海域使用權(quán)證書、海域使用權(quán)（國有土地使用權(quán)）出讓合同、海洋主管部門出具的填海面積和填海形成土地界址的確認(rèn)文件等材料，向設(shè)區(qū)的市、縣（市）國土資源主管部門提出土地登記申請，換發(fā)國有土地使用權(quán)證書。換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，不再收取土地使用權(quán)出讓金。這種管理模式是海域使用管理機(jī)制創(chuàng)新上的一個(gè)重大舉措，避免了原本在海域填海竣工后在土地招拍掛過程中，中標(biāo)人不是海域填海施工單位的局面，減少了不必要的糾紛，真正實(shí)現(xiàn)了海域直通車的目標(biāo)。但是在實(shí)際實(shí)施過程中，土地管理部門與海洋管理部門由于機(jī)構(gòu)組織的不同，管理制度的不同，審批權(quán)限設(shè)置的不同會產(chǎn)生這樣或者那樣的矛盾。比如填海項(xiàng)目要求以海洋為主體實(shí)施“招拍掛”出讓工作，在填海土地形成后直接換發(fā)土地證，且不能征收土地使用金。但是海洋管理主體在實(shí)施招拍掛工作的時(shí)候，海域出讓金是以縣（區(qū)）一級為基本單位，而土地出讓在實(shí)施時(shí)卻有可能是市級國土局在縣（區(qū)）的分局為主體實(shí)施，這在財(cái)政的歸口上一個(gè)是地市財(cái)政，一個(gè)是縣區(qū)財(cái)政，歸口是不同的，從客觀上就會產(chǎn)生部門之間協(xié)調(diào)的摩擦，甚至有的國土管理部門不愿在海域出讓的合同上簽署國土資源主管部門的意見。

另外，在海域“招拍掛”出讓的初步實(shí)施階段，有一些歷史遺留問題還有待解決，比如涉及岸線審批的項(xiàng)目，港航部門在海域“招拍掛”出讓制度實(shí)施之前已將岸線審批給具體的實(shí)施單位，但海域的“招拍掛”出讓其用海意見單位是未確定、不確定的，這樣就有可能導(dǎo)致受讓人取得海域使用權(quán)卻沒有獲得岸線使用權(quán)的意外發(fā)生，給海域的出讓工作帶來了不便。

3 海域資源市場化配置制度的完善

3.1 完善海域出讓的管理及配套制度

（1）完善海域出讓所涉及的涉海專題的綱要編制工作。如前所述，海域的“出讓”與“審批”具有完全不同的特殊性，出讓時(shí)項(xiàng)目尚未立項(xiàng)，建設(shè)單位沒有落實(shí)，因此，在海域論證報(bào)告中應(yīng)更多的側(cè)重海域的自然屬性以及根據(jù)這些屬性所衍生的產(chǎn)業(yè)屬性、指標(biāo)屬性等內(nèi)容，而對于管理屬性側(cè)重較少，因此，如何在這樣的思路下研究海域使用權(quán)“招拍掛”體制，“海域使用論證”、“海域價(jià)格評估”等基礎(chǔ)專題的改進(jìn)，編制與海洋資源市場化配置下相配套的海域使用論證等涉海專題的規(guī)程就顯得有尤為重要。

（2）借鑒海域?qū)徟芾砟Ｊ?，建立具有海域特色的海域出讓預(yù)申請制度。海域資源的開發(fā)具有復(fù)雜性和不確定性因素，同時(shí)投資較大，風(fēng)險(xiǎn)較難以控制，因此，在海域出讓時(shí)，建議可建立海域出讓預(yù)申請制度，促使用海意向者可以對海域的概況等進(jìn)行全方面的了解，也可以讓用海意向單位之間能充分了解市場的競爭信息，使海域資源的開發(fā)能更高的體現(xiàn)其海域價(jià)值。海域預(yù)申請制度可以包括3個(gè)環(huán)節(jié)：海洋管理部門可以提前明確海域的出讓條件和出讓參數(shù)，以及開發(fā)規(guī)劃條件，確定開發(fā)的產(chǎn)業(yè)類型，開發(fā)的范圍、界址以及標(biāo)高等。在這些條件設(shè)定的基礎(chǔ)上，發(fā)布用海的出讓預(yù)申請公告，在與用海意向單位進(jìn)行充分溝通交流的情況下，適時(shí)安排海域的出讓工作。這種預(yù)申請制度可以一次公布全年的海域出讓信息，做到充分披露可開發(fā)海域資源的公開出讓，激活海域市場的競爭氛圍，提高海域出讓的價(jià)值屬性，使得國有資產(chǎn)不容易低價(jià)流失，保證海域開發(fā)市場有序、有度的進(jìn)行。

（3）轉(zhuǎn)變海洋管理部門的政府職能。海洋資源的市場化出讓，勢必讓海洋管理部門從重參與轉(zhuǎn)為重監(jiān)督，從一錘定音轉(zhuǎn)為全面服務(wù)。在此過程中政府必須加強(qiáng)監(jiān)管能力，尤其是自身的監(jiān)管和監(jiān)督。在海域“招拍掛”的過程中加強(qiáng)透明與監(jiān)督的機(jī)制，對于海域出讓要做到“公正、公平、公開”，杜絕私下協(xié)議的海域通過公開“招拍掛”方式交易。另外要嚴(yán)格把關(guān)用海意見單位的資質(zhì)、業(yè)績等，嚴(yán)禁無資質(zhì)單位或者不具備開發(fā)能力的用海意向單位競得海域。對于“無底價(jià)”出讓方式的海域，應(yīng)該成立“招拍掛”領(lǐng)導(dǎo)小組，對于“招拍掛”起始價(jià)進(jìn)行多方研究，謹(jǐn)慎設(shè)置，對于“有底價(jià)”方式出讓的海域，應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)定相關(guān)的“底價(jià)”，使得海域出讓做到價(jià)值合理、適度有序、過程透明。

4 結(jié)語

海域資源的市場化配置工作目前在我國處于起步階段，雖然管理已取得顯著成績，但是仍存在很多問題[4]。與土地管理制度相比，其出讓制度存在一些問題，也有一些不足，這些問題或與傳統(tǒng)海域的“審批制”思維延續(xù)有關(guān)，或與其他相關(guān)管理部門與海洋管理部門在海域出讓的協(xié)調(diào)上不夠完善有關(guān)。海域“招拍掛”是在優(yōu)化海域資源配置方面具有重要意義，對于進(jìn)一步完善海域市場的準(zhǔn)入方式，引入市場競爭制選擇，防止不正當(dāng)?shù)母偁幏绞胶透瘮‖F(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)海域資源的經(jīng)濟(jì)效益最大化具有重要的作用。通過深化海域使用制度改革，建立統(tǒng)一、公平、規(guī)范有序的海域市場，實(shí)現(xiàn)海域資源的可持續(xù)性發(fā)展需要。

[1] 曹英志.海域資源配置方法研究[D].青島:中國海洋大學(xué),2014.

[2] 潘國安,曹球.發(fā)揮好市場在海域管理中的作用,中國海洋報(bào)[N].2009,05,27.

[3] 關(guān)于印發(fā)海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則的通知[Z].2010,08,2 0.

[4] 馮友建,張鶴.海域使用權(quán)出讓指導(dǎo)價(jià)確定方法研究——以寧波市為例,國土與自然資源研究[J].2015,1:37-41.