現(xiàn)代學(xué)校治理新思考：一個(gè)五維度綜合分析框架

趙德成 曹宗清 張穎怡

摘要隨著教育改革的持續(xù)推動(dòng)，學(xué)校治理現(xiàn)代化逐漸成為教育改革的熱點(diǎn)。為衡量中小學(xué)治理現(xiàn)代化的程度，基于概念辨析、文獻(xiàn)綜述及政策分析，提出一個(gè)綜合性框架，從自主辦學(xué)、多元共治、依法治校、監(jiān)督問責(zé)、效率公平與可持續(xù)發(fā)展等五維度進(jìn)行分析。在未來，要在實(shí)踐中深入推動(dòng)治理現(xiàn)代化，中小學(xué)要加強(qiáng)治理主體的能力建設(shè)，建立健全現(xiàn)代學(xué)校治理的體制機(jī)制，以測評(píng)驅(qū)動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞 現(xiàn)代學(xué)校治理；治理現(xiàn)代化；多元共治；自主辦學(xué)；依法治校

中圖分類號(hào)G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1002-2384（2021）04-0009-05

隨著教育改革的深入推動(dòng)，學(xué)校治理現(xiàn)代化逐漸成為當(dāng)前教育改革的熱點(diǎn)。特別是2013年審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首提國家治理現(xiàn)代化，將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為繼工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化之后的“第五化”發(fā)展目標(biāo)。這一文件強(qiáng)有力地推動(dòng)了教育領(lǐng)域?qū)W校治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。在這一政策推動(dòng)下，教育部就教育治理、學(xué)校治理現(xiàn)代化、建立現(xiàn)代學(xué)校制度等議題發(fā)布了多個(gè)相關(guān)文件。

當(dāng)前，現(xiàn)代學(xué)校治理已經(jīng)從理論分析、文獻(xiàn)綜述、國際比較研究進(jìn)入政策話語體系，又由政策文本轉(zhuǎn)化為改革實(shí)踐。但是不少中小學(xué)校長對(duì)學(xué)校治理現(xiàn)代化或現(xiàn)代學(xué)校治理還比較陌生，在理解上存在一定的偏頗。那么到底應(yīng)該怎樣理解學(xué)校治理現(xiàn)代化？現(xiàn)代學(xué)校治理具有哪些特點(diǎn)？如何衡量中小學(xué)治理現(xiàn)代化的程度？如何在實(shí)踐中深入推動(dòng)治理現(xiàn)代化？上述有關(guān)問題亟待從學(xué)理上予以辨析與澄清。

一、走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)：準(zhǔn)確理解學(xué)校治理現(xiàn)代化

1. 中小學(xué)校長對(duì)現(xiàn)代學(xué)校治理缺乏充分認(rèn)識(shí)

2020年，受北京市教育科學(xué)規(guī)劃辦委托，我們啟動(dòng)了“中小學(xué)學(xué)校治理現(xiàn)代化：問題、原因分析與改進(jìn)”課題研究。在研究初期，課題組對(duì)來自全國多個(gè)地市的地區(qū)性骨干校長進(jìn)行一對(duì)一訪談，詢問他們?nèi)绾卫斫鈱W(xué)校治理現(xiàn)代化，以及認(rèn)為現(xiàn)代化的學(xué)校治理應(yīng)該具備哪些核心特點(diǎn)，以了解他們對(duì)現(xiàn)代學(xué)校治理的認(rèn)識(shí)。

結(jié)果發(fā)現(xiàn)：多數(shù)校長只是望文生義地理解現(xiàn)代學(xué)校治理。比較典型的認(rèn)識(shí)是將學(xué)校治理現(xiàn)代化理解為利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段提高管理效率，如“現(xiàn)代學(xué)校治理可能要靠更多的一些現(xiàn)代化平臺(tái)和手段，包括一些（新）媒介。這樣的話，可以提高管理的效率”；有人將與時(shí)俱進(jìn)看作現(xiàn)代學(xué)校治理的核心特點(diǎn)，如“現(xiàn)代化的學(xué)校治理要跟上時(shí)代步伐，在硬件上學(xué)校要有現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè)備，管理手段要現(xiàn)代化，要建設(shè)智能校園，在軟件上教師的思想觀念也要不斷更新”；有人則認(rèn)為現(xiàn)代學(xué)校治理的核心特點(diǎn)是科學(xué)化和制度化，如“所有的干部和教師都清楚自己的職責(zé)范圍，能夠按照自己的工作崗位要求做事，學(xué)校才能良性運(yùn)轉(zhuǎn)”；只有少數(shù)校長能抓住現(xiàn)代學(xué)校治理的本質(zhì)，明確提出治理與管理不同，現(xiàn)代學(xué)校治理“更強(qiáng)調(diào)民主和共治，一所學(xué)校應(yīng)該在決策中加強(qiáng)民主，讓各種人都有機(jī)會(huì)發(fā)出他們的聲音”。

針對(duì)上述情況，我們有必要對(duì)現(xiàn)代學(xué)校治理的有關(guān)概念和核心特征再次進(jìn)行學(xué)理上的辨析。

2. 厘清現(xiàn)代學(xué)校治理的核心特征

治理，對(duì)應(yīng)的英文單詞是governance，其英文基本含義是操縱或控制。在早期，治理一詞主要應(yīng)用于政治學(xué)領(lǐng)域，通常指政府如何運(yùn)用國家權(quán)力來管理國家和人民，后又被借鑒和延伸到公司治理、醫(yī)院治理、自然環(huán)境治理、旅游治理等領(lǐng)域。由于應(yīng)用范圍比較廣泛，所以治理的定義也逐漸多樣化，但我們從中可以發(fā)現(xiàn)這些定義具有三個(gè)共同的特點(diǎn)：[1]首先，治理不局限于政府管理，其應(yīng)用范圍比政府更廣；其次，治理研究通常要回答誰在決策中有話語權(quán)、誰決策、怎么決策及誰來負(fù)責(zé)等相關(guān)問題；再次，治理意味著政府控制力的降低，要允許多種利益相關(guān)者參與到?jīng)Q策與管理實(shí)踐中。

隨著全球化時(shí)代的到來以及新公共管理理論的廣泛應(yīng)用，治理被賦予新的內(nèi)涵，強(qiáng)調(diào)權(quán)力應(yīng)該由不同的機(jī)構(gòu)或個(gè)人根據(jù)其在公共事務(wù)中的相對(duì)作用來分享。1989年，世界銀行編寫的一份報(bào)告《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)發(fā)展》，首次在政策文本中使用了治理的概念，并用這一概念引領(lǐng)體制改革，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立一個(gè)更好、更有效的公共部門。[2]1995年，全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中明確闡釋了治理的內(nèi)涵，認(rèn)為治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，是使不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這種定義強(qiáng)調(diào)多中心治理（polycentricity）理念，鼓勵(lì)利益相關(guān)者個(gè)人或團(tuán)體組織積極參與公共事務(wù)，以協(xié)商交往、民主共治以及伙伴關(guān)系來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)更加民主、有效的管理。[3]

借鑒上述定義，我國學(xué)者在探討治理現(xiàn)代化時(shí)都強(qiáng)調(diào)多中心治理、多元共治或民主決策。在國家治理現(xiàn)代化的有關(guān)討論中，有學(xué)者指出民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，[4]公共治理和制度安排都必須保障人民當(dāng)家做主，公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志，有利于人民的福祉。在有關(guān)討論中，很多學(xué)者認(rèn)為教育治理現(xiàn)代化就是轉(zhuǎn)變政府職能，建立新型政校關(guān)系，讓多元主體共同管理教育公共事務(wù)，最終形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的多元共治格局，更好地激發(fā)每個(gè)學(xué)校的活力。[5][6]進(jìn)一步具體到學(xué)校治理現(xiàn)代化，學(xué)者們將其定義為通過多種利益相關(guān)者群體的民主參與、合謀共治、協(xié)商對(duì)話及相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)學(xué)校育人目標(biāo)的活動(dòng)過程。[7]

需要指出的是，多元共治是現(xiàn)代學(xué)校治理的核心特征，但不是唯一屬性。多元共治是推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵途徑和重要手段，但我們不能為多元而多元，就共治談共治，要把現(xiàn)代學(xué)校治理放在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏觀背景之下，將其回置于中小學(xué)治理實(shí)踐的本土情境中，予以系統(tǒng)性的分析。

二、構(gòu)建五維度模型：一個(gè)綜合的現(xiàn)代學(xué)校治理分析框架

俞國平指出，衡量一個(gè)國家的治理體系是否現(xiàn)代化至少有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，分別是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主、法治、效率、體制機(jī)制的協(xié)調(diào)性；[8]秦建平等人構(gòu)建的教育治理現(xiàn)代化評(píng)估體系包括教育決策科學(xué)民主、教育法治、教育公共事務(wù)透明、教育政務(wù)效能、教育監(jiān)督質(zhì)量、教育清廉六個(gè)維度；[9]尤納（Yüner）和布爾加斯（Burgaz）建議從法治、民主參與、公開透明三個(gè)維度評(píng)估學(xué)校治理的現(xiàn)代化程度。[10]

借鑒上述成果，基于概念辨析、文獻(xiàn)綜述、政策分析，我們提出一個(gè)綜合性分析框架，從自主辦學(xué)、多元共治、依法治校、監(jiān)督問責(zé)、效率公平與可持續(xù)發(fā)展五個(gè)維度分析中小學(xué)治理現(xiàn)代化的程度。

1. 自主辦學(xué)是現(xiàn)代學(xué)校治理的前提和先決條件

學(xué)校如果缺乏甚至沒有辦學(xué)自主權(quán)，不能自主辦學(xué)，那么就難以在治理過程中向干部、教師、學(xué)生、家長等利益相關(guān)者分權(quán)或授權(quán)，讓他們有更多機(jī)會(huì)分享權(quán)力和參與共治。要推動(dòng)中小學(xué)治理現(xiàn)代化，政府和教育行政部門必須轉(zhuǎn)變職能，深化“放管服”改革，保障學(xué)校享有一定的辦學(xué)自主權(quán)。需要強(qiáng)調(diào)的是，保障中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的主要責(zé)任在政府，但自主辦學(xué)卻是中小學(xué)的事。也正是因此，我們將“自主辦學(xué)”作為分析中小學(xué)治理現(xiàn)代化的一個(gè)重要維度。

對(duì)于中小學(xué)而言，管理者一方面要與政府保持積極有效的互動(dòng)，向政府爭取合理的自主權(quán)空間，明確雙方可支配的權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，有條件的地方和學(xué)校還可開列政府負(fù)面清單，清單之外的事項(xiàng)由學(xué)校自主施行；另一方面要加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)，進(jìn)一步完善決策與監(jiān)督機(jī)制，用好辦學(xué)自主權(quán)，不斷提高自主辦學(xué)能力。學(xué)校如果能用好辦學(xué)自主權(quán)，能自主發(fā)展，取得多方認(rèn)可的良好績效，就有理由、有底氣向政府爭取更多更實(shí)的辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校與政府之間相互制衡、相互促進(jìn)，用績效換自主的良性互動(dòng)機(jī)制就能建立起來，從而為學(xué)校治理現(xiàn)代化與可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件。

2. 多元共治是現(xiàn)代學(xué)校治理的核心特征和根本路徑

如前所述，現(xiàn)代學(xué)校治理強(qiáng)調(diào)多元參與和民主決策。中小學(xué)尊重多種利益相關(guān)者，讓他們充分表達(dá)自己的意見與訴求，并以適當(dāng)方式參與協(xié)商、監(jiān)督乃至決策，才能有效回應(yīng)和平衡多方利益，增加治理的民主性與有效性。但必須指出的是，多元共治并不是說什么事務(wù)都需要所有利益相關(guān)者廣泛而深度的參與，都要同等參與。這種看上去廣泛而平等的參與，與傳統(tǒng)組織中由處于權(quán)力金字塔頂端的領(lǐng)導(dǎo)者在大事小情上大包大攬，同樣都是危險(xiǎn)的。它不僅可能降低決策與管理的效率，而且可能在一定程度上破壞決策的質(zhì)量。決策應(yīng)由具備專業(yè)技能、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)豐富，且掌握信息多的專業(yè)人士主責(zé)，輔以其他利益相關(guān)者的適度參與，從而兼顧專業(yè)、民主與效率。

中小學(xué)校長要用好分權(quán)與授權(quán)，既要明確各個(gè)部門、機(jī)構(gòu)（如家委會(huì)、學(xué)生會(huì)）、崗位的職責(zé)權(quán)限，又要建立健全各項(xiàng)事務(wù)的議事流程與配套制度，建立權(quán)力邊界清晰、責(zé)權(quán)一致、運(yùn)行順暢、充滿活力的多元共治工作體系。

3. 依法治校是現(xiàn)代學(xué)校治理的基本要求

法律面前人人平等。政府、學(xué)校、校長、教師、學(xué)生、家長、社區(qū)人士等利益相關(guān)機(jī)構(gòu)、群體或個(gè)人，在參與學(xué)校治理的過程中都沒有超越法律的權(quán)力。自主辦學(xué)與多元共治必須守法依章。2012年，教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，要求中小學(xué)要“牢固樹立依法辦事、尊重章程、法律規(guī)則面前人人平等的理念”，確保學(xué)校辦學(xué)宗旨、制度規(guī)范、教育活動(dòng)，乃至師生交往符合民主法治、自由平等、公平正義的法治要求。特別是中小學(xué)要“以提高學(xué)校章程及制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范和制約管理權(quán)力運(yùn)行、推動(dòng)基層民主建設(shè)、健全權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制為著力點(diǎn)，增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法律手段解決學(xué)校改革發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”，提升依法治校能力和水平。

由此可見，依法治校要求治理主體不僅要依從各種正式法律條文，而且要加強(qiáng)學(xué)校章程與配套制度建設(shè)，對(duì)于法律沒有明文規(guī)定的事項(xiàng)，要依從章程和制度的規(guī)定，確保治理合法合規(guī)，也合情合理。近些年來，隨著國家法治建設(shè)進(jìn)程的推動(dòng)，中小學(xué)教育工作者依法治校的意識(shí)與能力逐漸增強(qiáng)，但實(shí)踐中仍存在有法不依、有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，學(xué)校章程“寫在紙上，掛在墻上”、形同虛設(shè)、執(zhí)行不得力的問題也還比較突出，亟待關(guān)注與改進(jìn)。

4. 監(jiān)督問責(zé)是現(xiàn)代學(xué)校治理的保障

權(quán)力需要接受監(jiān)督。中小學(xué)有了辦學(xué)自主權(quán)，為學(xué)校自主發(fā)展創(chuàng)造了更好的條件，但不是所有學(xué)校、所有校長都能用好這些自主權(quán)。有些學(xué)校校長獨(dú)攬大權(quán)，權(quán)力過于集中的問題比較突出；有些學(xué)校強(qiáng)調(diào)集體決議，但出現(xiàn)多種治理主體相互牽制、相互推諉和扯皮的問題。為防止權(quán)力濫用或失控，學(xué)校要建立健全校務(wù)公開與民主監(jiān)督制度，確保治理公開透明，把權(quán)力放在陽光下，讓每個(gè)主體的治理行為都接受監(jiān)督，每個(gè)主體都為自己的治理行為負(fù)責(zé)。權(quán)力與監(jiān)督相互依存、對(duì)立統(tǒng)一，不能只有權(quán)力沒有監(jiān)督問責(zé)，也不能過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督問責(zé)而壓制了權(quán)力的運(yùn)作空間。

5. 效率、公平與可持續(xù)發(fā)展是現(xiàn)代學(xué)校治理的終極追求

學(xué)校是教書育人的場所。推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化的目的不是為了讓管理者得心應(yīng)手地管理教師、學(xué)生乃至家長，而是協(xié)同各種力量為學(xué)生提供公平而有質(zhì)量的教育，從而促進(jìn)全體學(xué)生全面而有個(gè)性地成長，確保學(xué)校教育的效率與公平，完善學(xué)校自主管理，推動(dòng)學(xué)校可持續(xù)發(fā)展。這是學(xué)校治理現(xiàn)代化的初心，管理者在治理實(shí)踐中不能忘掉這個(gè)初心，要以此為引領(lǐng)，也以此作為衡量改革成敗得失的重要標(biāo)準(zhǔn)。在過程上，現(xiàn)代學(xué)校治理要切實(shí)保障學(xué)生的各項(xiàng)權(quán)益，基于學(xué)生成長的特點(diǎn)與主客觀需求分析與改進(jìn)工作；在結(jié)果上，現(xiàn)代學(xué)校治理要切實(shí)提高學(xué)校管理效率和公平，提升每個(gè)學(xué)生、教師及家長的實(shí)際獲得感，將學(xué)校建設(shè)成學(xué)生喜愛、教師幸福、家長滿意、社會(huì)認(rèn)可的學(xué)校。

將五個(gè)維度整合起來，不難發(fā)現(xiàn)，它們既相互制約又相互促進(jìn)。圖1形象地呈現(xiàn)了現(xiàn)代學(xué)校治理五維度及其相互關(guān)系。

進(jìn)一步審視這個(gè)模型，我們又發(fā)現(xiàn)，對(duì)于中小學(xué)管理者、教育者和研究者來說，現(xiàn)代學(xué)校治理的每個(gè)維度其實(shí)并不陌生，它們?cè)缫汛嬖谟谖覈行W(xué)管理改革政策話語與實(shí)踐層面中。實(shí)際上，學(xué)校治理現(xiàn)代化與我國長期推行的教育改革思路一脈相承，但它特別強(qiáng)調(diào)學(xué)校內(nèi)部的自主辦學(xué)和多元共治，并將依法治校、簡政放權(quán)、管辦評(píng)分離、建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度、以生為本、追求公平而有質(zhì)量的教育等理念整合起來，形成一個(gè)具有創(chuàng)新性與時(shí)代意義的改革框架。從這一意義上而言，學(xué)校治理現(xiàn)代化是一場全方位的深刻變革，正在推動(dòng)我國中小學(xué)管理的迭代升級(jí)。

三、面向2035：推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化的建議

《中國教育現(xiàn)代化2035》為我國未來教育發(fā)展描繪了一個(gè)宏偉的藍(lán)圖。它聚焦教育發(fā)展中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，立足當(dāng)前，著眼未來，將“更加注重共建共享”作為面向教育現(xiàn)代化的基本理念，將“推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為推動(dòng)教育現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務(wù)。面向2035，現(xiàn)代學(xué)校治理必將成為當(dāng)前和今后很長一段時(shí)期的改革重點(diǎn)。為深入推動(dòng)中小學(xué)學(xué)校治理現(xiàn)代化，基于五維度現(xiàn)代學(xué)校治理模型，我們提出如下建議。

1. 加強(qiáng)治理主體的能力建設(shè)

好的制度需要有人來制定與踐行，現(xiàn)代學(xué)校治理需要多種治理主體合力實(shí)施與推動(dòng)。在多元共治的背景下，各種主體的治理能力在很大程度上制約著治理的實(shí)效。要切實(shí)推動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)治理主體的能力建設(shè)，讓他們具備參與治理的基本能力。應(yīng)該說，治理能力是一個(gè)外延很廣的寬泛概念，是一項(xiàng)涵蓋多種理念、品質(zhì)、知識(shí)、技能與能力的復(fù)合體，需要持續(xù)培養(yǎng)和培訓(xùn)。就校長而言，校長要在現(xiàn)代學(xué)校治理體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，首先要更新觀念，牢固樹立依法治校、以人為本、以學(xué)生為中心、五育并舉、以德為先、因材施教等各種理念；其次要修德立行，具備正直、謙虛、誠信、勤勉、友善、耐心等優(yōu)良品質(zhì)；此外還要具備引領(lǐng)學(xué)校發(fā)展所需的各種知識(shí)（如政策知識(shí)、心理學(xué)知識(shí)）、技能（如溝通技能、數(shù)據(jù)分析技能）與能力（如規(guī)劃能力、研究能力）。

值得注意的是，在現(xiàn)代學(xué)校治理體系中，治理主體是多元的，因而治理主體的能力建設(shè)也不能局限于針對(duì)校長的培養(yǎng)。要在培養(yǎng)培訓(xùn)中特別關(guān)注教師、學(xué)生、家長等傳統(tǒng)管理體制沒有給予足夠重視的治理主體，通過多樣化的培訓(xùn)、研討與實(shí)踐，提高他們的民主參與意識(shí)和民主管理能力，使他們能理性表達(dá)利益訴求，善于傾聽與溝通，并站在學(xué)校發(fā)展的高度進(jìn)行協(xié)商互動(dòng)和參與決策，避免決策失誤。

2020年底，我們指導(dǎo)一所項(xiàng)目學(xué)校為完善教師績效工資制度而進(jìn)行崗位價(jià)值分析，并據(jù)此確定各崗位的獎(jiǎng)勵(lì)性績效工資額度、津補(bǔ)貼額度及分配辦法。這是關(guān)乎教師切身利益的大事，所以學(xué)校貫徹現(xiàn)代學(xué)校治理理念，讓教師代表和干部代表、校外專家一起采用德爾菲法進(jìn)行崗位價(jià)值分析。令人意想不到的是，在五輪具名分析與研討中，有多名教師代表囿于個(gè)人理解和利益訴求，在多輪分析、多個(gè)維度上，給自己所屬崗位的評(píng)分都不合常理地明顯高于其他崗位。比如：有小學(xué)語數(shù)學(xué)科教師認(rèn)為本崗位承受的“工作壓力”明顯高于中考科目教師和中層干部等所有其他崗位。這使我們深刻地意識(shí)到，人是現(xiàn)代學(xué)校治理中最關(guān)鍵的因素，各種主體的治理能力都具有重大影響，必須從整體上加強(qiáng)治理主體的能力建設(shè)。

2. 建立健全現(xiàn)代學(xué)校治理的體制機(jī)制

在中小學(xué)全面深入推動(dòng)現(xiàn)代學(xué)校治理改革，必須強(qiáng)調(diào)以制度建設(shè)為中心，構(gòu)建完善的制度體系和規(guī)范的運(yùn)行秩序，健全治理體制機(jī)制。誰有權(quán)力參與決策、權(quán)力來自哪里、參與哪些事務(wù)的決策、參與決策的哪個(gè)環(huán)節(jié)、以何種方式參與、議事規(guī)則怎么安排、怎樣制衡與監(jiān)督權(quán)力、如何與外部治理主體合作互動(dòng)、誰最后為決策負(fù)責(zé)以及建立何種糾錯(cuò)機(jī)制等各種問題，都需要以章程或制度的形式予以明確規(guī)定，使治理行為有法可依，有章可循。

治理體制機(jī)制的改革必須注重整體性、系統(tǒng)性與協(xié)同性，因?yàn)楦鞣N利益相關(guān)者的立場、訴求，以及參與治理的程度與方式各不相同，很多制度改革經(jīng)?！盃恳话l(fā)而動(dòng)全身”，一項(xiàng)很好的制度可能因其他配套制度細(xì)節(jié)跟不上而在實(shí)施中陷入困境。以教師績效考核制度為例，要建立多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬的勞動(dòng)分配制度，學(xué)校需要通過考核對(duì)教師績效做出等級(jí)評(píng)定，并將評(píng)定結(jié)果與績效工資聯(lián)系起來，讓干多干少不一樣，干好干壞也不一樣。那么，誰來評(píng)定？無論是由校長或主管干部來評(píng)，還是由校長、干部共同組成的小組來評(píng)，教師都會(huì)批評(píng)說這是領(lǐng)導(dǎo)專斷，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)“說你行你就行，說你不行你就不行”。如果把決定權(quán)交給全校教師或全部門教師，由大家投票或評(píng)分決定，那么我們又經(jīng)常發(fā)現(xiàn)這種方式選舉出來的教師有的績效表現(xiàn)其實(shí)很一般。于是，有學(xué)校成立由部門主管為組長，有干部代表和教師代表共同參與的考核小組，在小組基于各種資料充分討論的基礎(chǔ)上確定教師績效等級(jí)?？蛇@樣做又出現(xiàn)了一個(gè)新問題：在考核小組討論時(shí)，參與者不太愿意發(fā)表意見，怕自己的意見傳出去后得罪人。借鑒企業(yè)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)?？梢栽谥贫戎胁粌H規(guī)定誰來評(píng)，而且對(duì)評(píng)價(jià)者提出要求，規(guī)定評(píng)價(jià)者有責(zé)任在評(píng)議中站在多元立場上發(fā)表意見，且在評(píng)議結(jié)束后不得將討論意見外傳，如若違反上述規(guī)定需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣一來，制度更加完善，績效考核的公平公正就有了保證。

中小學(xué)有必要基于現(xiàn)代學(xué)校治理理念，以民主參與的方式，廣泛征求利益相關(guān)者的意見與建議，對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行系統(tǒng)性梳理、分析與改進(jìn)，有效預(yù)見并規(guī)避可能遭遇的問題，完善治理體制機(jī)制，為深入推動(dòng)有關(guān)改革提供有力的保障。

3. 以測評(píng)驅(qū)動(dòng)學(xué)校治理現(xiàn)代化

在PDCA質(zhì)量管理循環(huán)中，“C”即Check，指檢查評(píng)估，具有導(dǎo)向、診斷、激勵(lì)和發(fā)展的多重功能，是工作推動(dòng)的重要環(huán)節(jié)。正是從這一意義而言，以評(píng)促建是一種有效的工作推動(dòng)思路。診斷性測評(píng)可以發(fā)現(xiàn)中小學(xué)在推動(dòng)治理現(xiàn)代化過程中的優(yōu)勢與不足，并在此基礎(chǔ)上探尋有針對(duì)性的改進(jìn)策略。但由于我國學(xué)校治理現(xiàn)代化改革啟動(dòng)時(shí)間不長，有關(guān)評(píng)估工具尚在開發(fā)之中。我們可基于前文述及的五維度分析框架，編制包括問卷和訪談提綱在內(nèi)，面向干部、教師、學(xué)生及家長等多種利益相關(guān)者的360°測評(píng)工具套件，并開發(fā)地區(qū)性常模。這一方面為現(xiàn)代學(xué)校治理評(píng)估提供可靠、有效、實(shí)用的測評(píng)工具，另一方面也為學(xué)校治理現(xiàn)代化研究的科學(xué)化創(chuàng)造方法上的條件。

參考文獻(xiàn)：

[1] Ruhanen L. et al. Governance：a review and synthesis of the literature[J]. Tourism Review，2010（4）：4-16.

[2] World Bank. Sub-Saharan Africa：from Crisis to Sustainable Growth[R]. Washington，DC：The World Bank，1989：60-61.

[3] The Commission on Global Governance. Our Global Neighborhood：The Report of the Commission on Global Governance[R]. London：Oxford University Press，1995：2.

[4] 周毅. 西方現(xiàn)代化理論與中國現(xiàn)代化之路[J].改革與理論，2003（1）：15-19.

[5] 褚宏啟.教育治理：以共治求善治[J].教育研究，2014（10）：4-11.

[6] 張志勇.建立現(xiàn)代教育治理體系亟須遏制權(quán)力擴(kuò)張[J].中小學(xué)管理，2014（7）：12-14.

[7] 蔡輝森.學(xué)校教育治理現(xiàn)代化：校長的認(rèn)識(shí)、理念與行動(dòng)[J].福建教育，2020（50）：6-8.

[8] 俞可平.民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征[J].山東人大工作，2014（2）：61.

[9] 秦建平，張勇，張惠.教育治理現(xiàn)代化及其監(jiān)測評(píng)價(jià)研究[J].中國教育學(xué)刊， 2016（12）：23-28.

[10] Yüner B，Burgaz B. Evaluation of the Relationship Between School Governance and School Climate[J]. Education and Science，2019（199）：373-390.

注釋：

① 本文系北京市教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2020年度重點(diǎn)課題“中小學(xué)學(xué)校治理現(xiàn)代化：問題、原因分析與改進(jìn)”（課題批準(zhǔn)號(hào)：CCAA2020037）的研究成果之一。