全面深刻認(rèn)識大數(shù)據(jù)推動治理能力現(xiàn)代化

卿立新

習(xí)近平總書記在“4·19”講話中指出，要以信息化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學(xué)決策。國家“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，把大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，全面實施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動。作為最大的數(shù)據(jù)資源擁有者和社會治理者，深刻認(rèn)識大數(shù)據(jù)，自覺應(yīng)用大數(shù)據(jù)、引領(lǐng)推動大數(shù)據(jù)，是各級政府部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)使命，也是順應(yīng)時代發(fā)展的大勢所趨。

大數(shù)據(jù)開啟人類發(fā)展新時代

隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器等科技的發(fā)展，全球數(shù)據(jù)量以前所未有的速度爆發(fā)式增長，在“一切皆可量化”的大潮下，大到天文地理、社會變遷，小到購物消費、溝通交流，甚至人體自身，一切都以數(shù)據(jù)的形式被記錄下來，整個世界正在被“數(shù)據(jù)化”，大數(shù)據(jù)成為新的核心資源、基礎(chǔ)設(shè)施、思維方式，一個全新時代的浪潮正朝我們洶涌而來。

大數(shù)據(jù)孕育經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新動力。大數(shù)據(jù)作為人類有史以來最偉大的創(chuàng)新資源，可以與各行各業(yè)發(fā)生化學(xué)發(fā)應(yīng)，為創(chuàng)新提供無窮無盡的“燃料”。比如，大數(shù)據(jù)與零售業(yè)相結(jié)合，可以實現(xiàn)商家與用戶的“細(xì)胞級”連接和個性化服務(wù)，顯著提升銷售服務(wù)水平和資源配置效率；與3D打印技術(shù)相結(jié)合，將推動制造業(yè)進(jìn)入“定制化”“個性化”“增材制造”的新時代；與金融業(yè)相結(jié)合，能夠消除借貸雙方信息不對稱，有效提高資本流動效率。據(jù)預(yù)測，大數(shù)據(jù)在美國可以使零售業(yè)增加60%的運營利潤，在醫(yī)療業(yè)每年產(chǎn)生3000億美元的潛在價值。到2020年，大數(shù)據(jù)將帶動歐盟GDP提升1.9%，創(chuàng)造2060億歐元的價值，創(chuàng)造10萬個工作崗位。以大數(shù)據(jù)承載引領(lǐng)的信息流、物質(zhì)流、資金流、人才流，蘊含著改變?nèi)祟惡褪澜绲木薮竽芰俊?/p>

大數(shù)據(jù)重塑國際戰(zhàn)略競爭新格局。習(xí)近平總書記指出“大數(shù)據(jù)是工業(yè)社會的‘自由資源，誰學(xué)握了數(shù)據(jù)，誰就學(xué)握了主動權(quán)?！碑?dāng)前，大國競爭的焦點正從對資本、土地、人口、資源（能源）的爭奪轉(zhuǎn)向?qū)Υ髷?shù)據(jù)的爭奪，“制數(shù)權(quán)”成為繼制陸權(quán)、制海權(quán)、制空權(quán)之后的新制權(quán)，成為重構(gòu)國家綜合競爭優(yōu)勢的新高地。當(dāng)前，全球有60多個國家制定了與大數(shù)據(jù)有關(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃。美國發(fā)布“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計劃”，從國家安全和未來競爭力的高度推動大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并在TPP等貿(mào)易協(xié)定中推行“數(shù)據(jù)跨境自由流動”，意圖掌握全球數(shù)據(jù)主導(dǎo)權(quán)。歐盟力推“數(shù)據(jù)價值鏈戰(zhàn)略計劃”、日本發(fā)布以大數(shù)據(jù)為重點的《面向2020年的ICT綜合戰(zhàn)略》、英國發(fā)布“數(shù)據(jù)能力發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃”等，積極搶占大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略制高點和主動權(quán)。

大數(shù)據(jù)引領(lǐng)人類生產(chǎn)生活新方式?；诖髷?shù)據(jù)的各種創(chuàng)新層出不窮，深刻改變著人們的生活。智能導(dǎo)航、數(shù)字地圖服務(wù)能夠自動規(guī)劃出最便捷的道路方案；網(wǎng)絡(luò)約車、順風(fēng)車、定制巴士等服務(wù)，為人們提供更便捷高效的出行方式；移動支付、電子商務(wù)改變了人們的消費方式，讓人們輕而易舉地找到自己感興趣的商品；信用大數(shù)據(jù)讓人們隨時隨地享受各種服務(wù)，讓生活變得更加簡單、快捷；新聞資訊的分眾傳播、精準(zhǔn)推送，讓人們第一時間獲取自己感興趣的信息；基因大數(shù)據(jù)讓患者可以得到“量身定制”的治療。2015年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布開展“精準(zhǔn)醫(yī)學(xué)”計劃，2015年3月，我國有關(guān)部門也提出了“精準(zhǔn)醫(yī)療”計劃，基于基因大數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)醫(yī)療將有可能顛覆人類的醫(yī)學(xué)體系。還有無人駕駛、遠(yuǎn)程教育、人工智能，這些與大數(shù)據(jù)緊密相關(guān)的現(xiàn)代科技，以前所未有的速度對人類衣食住行方方面面產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

大數(shù)據(jù)帶來認(rèn)識改造世界新思維。大數(shù)據(jù)深刻地沖擊和顛覆人類認(rèn)識、改造世界的傳統(tǒng)方法和視角。圖靈獎得主吉姆·格雷將“數(shù)據(jù)探索”稱為繼理論方法、實驗方法、仿真方法之后，人類認(rèn)識世界的“第四范式”。通過大數(shù)據(jù)分析，人們可以在浩如煙海的數(shù)據(jù)海洋中發(fā)掘事物之間隱蔽的相關(guān)性，發(fā)現(xiàn)世界運行的新模式、新知識、新規(guī)律，推演預(yù)測未來發(fā)展趨勢。數(shù)據(jù)就像神奇的魔方，使用的維度越多，其煥發(fā)出的價值越大。大數(shù)據(jù)專家、牛津大學(xué)教授舍恩伯格說，“將世界看作可以理解的數(shù)據(jù)的海洋，為我們提供了一個從未有過的審視現(xiàn)實的視角。它是一種可以滲透到所有生活領(lǐng)域的世界觀?！?/p>

大數(shù)據(jù)催生治理能力大變革

縱觀人類歷史上每一次科技革命，無不對政府治理模式產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。大數(shù)據(jù)正在以超平想象的廣度和深度推動全球政府治理理念、環(huán)境、方法創(chuàng)新，為政府治理深度“賦能”，“以數(shù)治國”的時代正在到來。

推動公共決策科學(xué)化。大數(shù)據(jù)、云計算正在深刻改變信息的獲取和處理方式，進(jìn)而深刻改變決策方式。大數(shù)據(jù)不僅記錄過去，還能預(yù)測未來；不僅展現(xiàn)總體走勢，還能呈現(xiàn)具體細(xì)節(jié)；不僅揭示事物之間的普遍關(guān)聯(lián)，還能幫助發(fā)現(xiàn)深層次原因，這將極大改變決策信息不對稱的困境，讓政府的宏觀調(diào)控、社會治理等各方面決策更加精準(zhǔn)有效。西方國家積極運用大數(shù)據(jù)助力決策，比如，美國實施“萬維信息觸角計劃”，把所有人的基本資料、信用卡交易、醫(yī)療保險、出入境等數(shù)據(jù)整合起來，通過大數(shù)據(jù)分析為社會管理和政府決策提供支持；聯(lián)合國啟動實施“全球脈動”項目，利用大數(shù)據(jù)準(zhǔn)確預(yù)測地區(qū)失業(yè)率、支出削減和疾病暴發(fā)等，促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)。大數(shù)據(jù)將推動決策告別“拍腦袋”“憑感覺”，真正進(jìn)入“依數(shù)決策”“科學(xué)決策”時代。

推動社會治理精細(xì)化。大數(shù)據(jù)分析能夠揭示傳統(tǒng)方法難以揭示的規(guī)律和關(guān)聯(lián)，促進(jìn)公共資源配置更加合理、公共治理措施更加精準(zhǔn)。比如，美國紐約市政府在哈得孫河沿岸安裝大量傳感器，實時采集河水的鹽度、濁度、葉綠素含量、顆粒物粒徑等數(shù)據(jù)，形成一條虛擬的“數(shù)字河流”，從中分析河流污染原因并實施針對性治理；紐約警方開發(fā)數(shù)據(jù)地圖，分析歷史案件與發(fā)薪日、體育賽事、天氣變化等變量的相關(guān)性，預(yù)測罪案“熱點”地區(qū)并預(yù)先部署警力，使該市案發(fā)數(shù)量顯著下降。大數(shù)據(jù)不僅有“豐富性”的優(yōu)勢，還有“真實性”的保障，因為支持決策的數(shù)據(jù)并非“為搜集而搜集”，而是在經(jīng)濟(jì)社會運行和人們?nèi)粘；顒又凶匀划a(chǎn)生的，并且相互之間可以交叉驗證，這就使“數(shù)據(jù)注水”“統(tǒng)計偏差”等問題迎刃而解，使決策者能夠全方位洞察和掌握基層真實信息，使政府微觀治理、基層治理的能力得到極大提升。

推動管理服務(wù)高效化。當(dāng)前，政府在管理服務(wù)方面存在一些群眾反映強(qiáng)烈的問題，比如“奇葩證明”“跑腿蓋章”、政策“一刀切”、等候時間過長、程序過于煩瑣等問題，這既有政府信息不對稱的原因，也有管理與服務(wù)的矛盾難以平衡的制約。隨著大數(shù)據(jù)的深入應(yīng)用，這些難題都將得到解決。大數(shù)據(jù)分析可以精準(zhǔn)識別不同人群的真實情況和需求，從而優(yōu)化服務(wù)水平、提高管理質(zhì)量；政府大數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，能夠讓“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑腿”。更為重要的是，大數(shù)據(jù)為解決管理與服務(wù)、風(fēng)險與便利之間的矛盾提供了有力武器。運用大數(shù)據(jù)，不僅能夠提高全方位高風(fēng)險掌控能力，讓政府在簡政放權(quán)時既“放得開”又“管得住”，還可以重構(gòu)社會信用體系和道德體系，通過“人在干、數(shù)在記、云在算”，確保違規(guī)者“一處失信，處處受制”，從而降低社會信任成本和協(xié)作成本，為解決食品安全、醫(yī)患糾紛、誠信缺失等社會頑疾提供有效途徑，為我國實現(xiàn)從傳統(tǒng)的基于身份的“熟人社會”“人情社會”向基于契約的陌生人大規(guī)模協(xié)作的現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型提供有力支撐。

推動權(quán)力運行規(guī)范化。李克強(qiáng)總理指出，要把執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”，讓權(quán)力運行處處留痕。產(chǎn)生腐敗的一個重要原因在于信息不對稱，大數(shù)據(jù)則是消除信息不對稱的利器。利用大數(shù)據(jù)，可以打破“信息黑箱”，讓權(quán)力的運行可記錄、可分析、可還原，讓一切幕后交易和暗箱操作無處藏身；可以鍛造“數(shù)據(jù)鐵籠”，讓權(quán)力的邊界更加清晰、監(jiān)督更加剛性；可以打造“數(shù)據(jù)之劍”，通過大數(shù)據(jù)比對分析，讓一切異?，F(xiàn)象和違法行為受到懲處、追究?，F(xiàn)在，國內(nèi)一些省市將大數(shù)據(jù)運用到惠民政策檢查、城市規(guī)劃和工程建設(shè)、農(nóng)村“三資”、農(nóng)民補貼發(fā)放領(lǐng)取、公車管理等領(lǐng)域，通過數(shù)據(jù)比對，使一批違法違規(guī)現(xiàn)象浮出水面，成為大數(shù)據(jù)反腐的成功實踐。

推動治理模式開放化。習(xí)近平總書記指出：“必須提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力。”從單向管理向黨委、政府、社會組織、人民群眾多元共治轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)代國家治理的重要特征。大數(shù)據(jù)是引領(lǐng)多元共治的重要力量。數(shù)據(jù)互通將有效引領(lǐng)治理互動，比如，將交通、地理、市政、環(huán)境等各方面公共數(shù)據(jù)向社會開放，能夠激發(fā)社會各方創(chuàng)新運用。另一方面，公眾也可以通過向政府部門提供數(shù)據(jù)，幫助有關(guān)部門提高治理能力。數(shù)據(jù)公開將有力促進(jìn)社會監(jiān)督，助力建設(shè)“陽光政府”，有效提高政府公信力，幫助政府走出“塔西佗陷阱”?？傊?，大數(shù)據(jù)就像一座政府和公眾互信、互動、互助的橋梁，是打造智慧政府、開放政府的重要途徑。

加快以大數(shù)據(jù)推動治理能力現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記指出，要建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。2015年9月，國務(wù)院公開發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，提出要將大數(shù)據(jù)作為提升政府治理能力的重要手段，打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會治理新模式。各級政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮引領(lǐng)全社會大數(shù)據(jù)創(chuàng)新的“發(fā)動機(jī)”和“先行者”作用。

建立完善公共數(shù)據(jù)采集體系。廣泛而高效的數(shù)據(jù)采集體系，是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提和基礎(chǔ)。要豐富數(shù)據(jù)采集的來源，加快推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，推動政務(wù)應(yīng)用各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)無紙化、數(shù)據(jù)化。要完善公共數(shù)據(jù)采集機(jī)制，在衛(wèi)生、交通、教育、經(jīng)濟(jì)、治安等各個領(lǐng)域制定“最小數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)集”，規(guī)定數(shù)據(jù)采集的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和最低要求，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)采集的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、常態(tài)化。要優(yōu)化數(shù)據(jù)采集手段，著眼“萬物互聯(lián)”的未來趨勢，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城市、自然環(huán)境等各個領(lǐng)域部署數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，既加強(qiáng)政府主動采集，又建立政府和社會互動的大數(shù)據(jù)采集機(jī)制，最大程度地延伸數(shù)據(jù)采集的觸角，比如將傳感器嵌入公共汽車采集沿途環(huán)境數(shù)據(jù)，利用智能家居網(wǎng)絡(luò)采集城市各個角落空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)等，通過共享共用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集效率的最大化。

推動公共數(shù)據(jù)資源開放共享。大數(shù)據(jù)開放跨界才有大價值。要大力推動政府部門數(shù)據(jù)共享，建設(shè)公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺，制定數(shù)據(jù)共享制度，明確各部門數(shù)據(jù)共享的范圍邊界和使用方式，厘清各部門數(shù)據(jù)管理及共享的義務(wù)和權(quán)利，打通數(shù)據(jù)壁壘、消除數(shù)據(jù)孤島。要推動公共數(shù)據(jù)向社會開放，建設(shè)公共數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，建立公共機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位數(shù)據(jù)清單，在保護(hù)國家秘密安全和群眾隱私安全的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一匯聚和集中開放。要規(guī)范數(shù)據(jù)開放的格式和標(biāo)準(zhǔn)，確保開放的是原始底層數(shù)據(jù)，而不是經(jīng)過加工處理的信息；是標(biāo)準(zhǔn)的、機(jī)器可讀的數(shù)據(jù)，而不是只能看、不能用的“偽數(shù)據(jù)”。要以數(shù)據(jù)開放激發(fā)創(chuàng)新活力，可以探索開展多種形式的數(shù)據(jù)挖掘和應(yīng)用大賽，鼓勵社會各方積極參與，最大限度地發(fā)掘公共數(shù)據(jù)的價值。

加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)研究與核心技術(shù)攻關(guān)。據(jù)預(yù)計，2020年全球數(shù)據(jù)量將達(dá)到40萬億GB，其中90%是語音、圖片、視頻等難以被機(jī)器直接讀取和理解的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，離開核心技術(shù)的支持，大數(shù)據(jù)應(yīng)用就是空中樓閣。要大力推動海量數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)分析發(fā)掘、數(shù)據(jù)可視化、信息安全與隱私保護(hù)等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，圍繞數(shù)據(jù)科學(xué)理論體系、大數(shù)據(jù)計算系統(tǒng)與分析理論、大數(shù)據(jù)驅(qū)動的顛覆性應(yīng)用模型探索等重大基礎(chǔ)研究進(jìn)行前瞻布局，開展數(shù)據(jù)科學(xué)研究，引導(dǎo)和鼓勵在大數(shù)據(jù)理論、方法及關(guān)鍵應(yīng)用技術(shù)等方面展開探索。要推動形成安全可靠的大數(shù)據(jù)技術(shù)體系。要探索政產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的協(xié)同創(chuàng)新模式和基于開源社區(qū)的開放創(chuàng)新模式，調(diào)動各方技術(shù)攻關(guān)的積極性。

完善數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)保障。未來，大數(shù)據(jù)平臺、云計算中心將同水、電、煤、氣一樣，成為保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施?，F(xiàn)在，一些商業(yè)互聯(lián)網(wǎng)巨頭紛紛在大數(shù)據(jù)、云計算基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)力，事實上成為未來公共基礎(chǔ)服務(wù)的提供者。在這個領(lǐng)域，政府不應(yīng)缺位。要統(tǒng)籌政務(wù)數(shù)據(jù)資源和社會數(shù)據(jù)資源，布局國家大數(shù)據(jù)平臺、數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)綠色環(huán)保、低成本、高效率、基于云計算的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和區(qū)域性、行業(yè)性數(shù)據(jù)匯聚平臺，避免盲目建設(shè)和重復(fù)投資。要完善大數(shù)據(jù)法規(guī)制度建設(shè)，實現(xiàn)對數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲、利用、開放、交易等各個環(huán)節(jié)的規(guī)范管理，以規(guī)范促利用、以規(guī)范促開放。對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價值如何衡量，數(shù)據(jù)所有權(quán)如何界定劃分，數(shù)據(jù)侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定等，都要從法律法規(guī)等層面予以厘清。要健全大數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用的體制機(jī)制，明確專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)的采集、存儲、交換、使用。

筑牢保障數(shù)據(jù)安全的堅固防線。大數(shù)據(jù)也帶來很多新的問題和挑戰(zhàn)，比如數(shù)據(jù)安全問題、隱私保護(hù)問題、數(shù)據(jù)主權(quán)問題等，沒有堅實的安全保障，大數(shù)據(jù)應(yīng)用越深入，帶來的風(fēng)險就越大。必須高度重視、同步部署數(shù)據(jù)安全措施。要強(qiáng)化制度機(jī)制保障，落實信息安全等級保護(hù)、風(fēng)險評估等網(wǎng)絡(luò)安全制度，建立完善大數(shù)據(jù)安全評估體系，明確數(shù)據(jù)采集、使用等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任與要求，確保國家秘密安全和個人隱私安全。要強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)支撐，推進(jìn)信息產(chǎn)品國產(chǎn)化替代，采用安全可信產(chǎn)品和服務(wù)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防護(hù)體系和態(tài)勢感知能力建設(shè)，提高數(shù)據(jù)安全的監(jiān)測和攻防能力。要加快立法進(jìn)程，明確法律底線，對數(shù)據(jù)竊密、篡改、攻擊等違法行為堅決依法打擊。